LGO-besluit VI van 1991

Opvallend is dat, hoewel het Hof van Justitie in zijn rechtspraak van voor 1991 reeds de embryonale stappen zet om de werkingssfeer van het Gemeenschaps- recht naar de LGO uit te breiden, de Raadsbesluiten in de periode tot 1991 inzake de LGO grotendeels overeenkwamen met de ACS-Overeenkomsten. De focus in de Nederlandse parlementaire stukken ligt dan ook voornamelijk op de associatieovereenkomst met de Afrikaanse geassocieerde staten, en niet zozeer op de LGO. Een van de mogelijke redenen hiervoor kan zijn dat de LGO- Raadsbesluiten besluiten waren van een orgaan van een volkenrechtelijke organisatie, de EEG, met als gevolg dat parlementaire goedkeuring van deze LGO-besluiten achterwege bleef, in tegenstelling tot de overeenkomsten met de ACS. Pas in 1990 wordt in de Eerste Kamer door de toenmalige minister van Justitie Hirsch Ballin het volgende opgemerkt over de doelstelling achter de LGO-regeling zoals verankerd in het EG-Verdrag:

“Mevrouw Grol heeft daarnaast gesproken over de relatie tussen de Neder- landse Antillen en Aruba en de Europese gemeenschappen. Die relatie wordt telkens vormgegeven in het zogenaamde LGO-besluit, het besluit dat geldt voor de landen en gebieden overzee. Dat besluit is in de afgelopen periode gezamenlijk met de Nederlandse Antillen en Aruba geanalyseerd. Daarbij is in het bijzonder geconstateerd dat het besluit zich op handelsgebied enigszins heeft verwijderd van de doelstellingen van de basisbepalingen over de associatie in het EG-Verdrag. Mijn collega van Buitenlandse Zaken zal de commissie binnenkort formeel benaderen om in het nieuwe LGO-besluit een verbeterd handelsregime op te nemen. Ik neem aan dat daarmee die problemen voldoende worden opgelost en dat zij minstens grondig aan de orde zullen komen.”100

Uit deze passage blijkt dat men zich stadig bewust wordt van de omstandigheid dat, hoe meer de LGO-regeling identiek blijft aan de reeks ACS-Overeenkom- sten, hoe verder de LGO-regeling wordt verwijderd van de LGO-doelstelling zoals verankerd in Deel IV van het E(E)G-Verdrag. De doelstelling achter de LGO-regeling zoals verankerd in 1957 in het EEG-Verdrag was het bevorderen van de economische en sociale ontwikkeling van de LGO en het tot stand brengen van een nauwe economische betrekking met de EEG als geheel.101 Daarnaast was een van de doeleinden van de LGO-regeling dat de lidstaten op den duur in hun handelsverkeer met de LGO eenzelfde regeling toepasten als welke zij op grond van het Verdrag tegenover elkaar zijn aangegaan.102 De ACS-staten, die aanvankelijk onder Deel IV van het EEG-Verdrag en de daaraan gehechte Toepassingsovereenkomst vielen, waren in de jaren zestig onafhanke-

100_{Kamerstukken I 22 mei 1990, 23 935.} 101_{Art. 131, tweede alinea, EEG-Verdrag.} 102_{Art. 132 sub 1 EEG-Verdrag.}

lijk geworden van hun moederland. Het gevolg daarvan was dat zij niet onder de LGO-regeling ex Deel IV EEG- konden vallen, omdat een van de karakteris- tieken van de LGO is dat deze gebieden geen soevereine staten waren onder het volkenrecht.103 De doelstelling achter de ACS-Overeenkomsten was dan ook niet zozeer het toepassen van dezelfde regelingen die de lidstaten van de Gemeenschap tegenover elkaar zijn aangegaan, maar veeleer het stimuleren van de economische en sociale ontwikkeling door de uitbreiding van het handelsverkeer door middel van technische en financiële interventies.104 De discussie in de Raad concentreerde zich na de opmerking van de zijde van het Koninkrijk der Nederlanden, waar minister Hirsch Ballin in het hiervoor opgenomen citaat op doelt, op de verschillende voorstellen van het Koninkrijk voor een nieuw regime voor de LGO.105 Het voorstel van het Koninkrijk voor de nieuwe invulling van het LGO-regime ging uit van de gedachte dat de parallellie tussen de E(E)G-associatieovereenkomsten met enerzijds de ACS en anderzijds de LGO moest worden doorbroken. De associatiegedachte in de zin van Deel IV van het Verdrag diende in dat kader voorop te staan.106 _{Op het}

gebied van de handel dienden volgens het Koninkrijk de volgende veranderin- gen te worden doorgevoerd:

“– Versoepeling van de oorsprongregels door toepassing van dezelfde regels die vereist zijn voor het verkrijgen van het predicaat produkten van oorsprong van de Gemeenschap (Verordening 802/68);

– Rechtenvrije toegang tot de EEG van produkten van oorsprong uit de LGO; – Rechtenvrije toegang tot de EEG van produkten niet van oorsprong van de LGO in die gevallen waar het tarief van de LGO gelijk aan of hoger dan het [gemeenschappelijk douanetarief] is.”107

Daarnaast verzet het Koninkrijk zich onder andere tegen kwantitatieve beper- kingen voor goederen die hun oorsprong op de LGO hebben en tegen de toepassing van een rum protocol op de LGO.108 _{Over de bezwaren van andere}

lidstaten op dit voorstel van het Koninkrijk wordt opgemerkt:

“Met name het punt van de rechtenvrije toegang voor goederen niet van oorsprong van de LGO heeft tot veel reacties geleid; de meeste andere

103_{Paragraaf 3.3.2 (‘De strekking van de LGO-status: de invloed van de dekolonisatie’).} 104_{Preambule Yaoundé II Overeenkomst. Ook wordt in de Preambule opgemerkt over de}

doelstelling van deze Overeenkomst: “Door deze Overeenkomst willen de Overeenkomst sluitende Partijen hun economische betrekkingen ontwikkelen, de economische structuur en de onafhankelijkheid van de geassocieerde Staten verstevigen en hun industrialisatie bevorderen, de regionale Afrikaanse samenwerking aanmoedigen en tot de vooruitgang van de internationale handel bijdragen.”

105_{Kamerstukken II 1990-1991, 21 952, nr. 39, p. 3.} 106_Ibid.

107_Ibid. 108_Ibid.

lidstaten zijn bezorgd over mogelijke verlegging van handelsstromen, waar niet zozeer de LGO als wel derde landen van zouden profiteren. Nederland heeft gepoogd aan deze bezorgdheid tegemoet te komen door, naast de vrijwaringsbepaling van het LGO-Besluit, nog extra waarborgen voor te stellen door de Commissie te machtigen maatregelen voor te stellen (of zelfstandig te nemen) om mogelijke gevallen van misbruik van de regeling (op het gebied van anti-dumping, GLB, textiel of oorsprong) tegen te gaan.”109

De voorstellen van het Koninkrijk zorgden, zoals blijkt uit bovenstaande passage, voor verontrusting bij andere lidstaten, met name de Franse Republiek. De Franse Republiek toonde zich bezorgd over de‘onverwachte wending’ die deze discussie, ontstaan op voorstel van het Koninkrijk, zal hebben op handels- gebied.110Het Koninkrijk verweerde zich door erop te wijzen dat dit standpunt van het Koninkrijk met de voorstellen reeds in juli was verwoord in een brief aan de voorzitter van de Commissie.111 Voorts lichtte het Koninkrijk zijn keuze van de voorstellen toe door te stellen dat deze voorstellen ‘in wezen een

109_{Kamerstukken II 1990-1991, 21 952, nr. 39, p. 3-4. Voorts ontstond in het Koninkrijk,}

gezien de parallellie tussen de LGO en de ACS op Gemeenschapsniveau, een discussie over de vraag of het wellicht niet verstandig was om de positie van de Nederlandse Antillen en Aruba gelijk te trekken aan die van de Franse DOM. Het antwoord van de Koninkrijks- regering was:“[…] dit [zou] slecht te verenigen zijn met het Koninkrijksstatuut. Er is het wezenlijke verschil dat de Franse departementen overzee deel uitmaken van het grondgebied van Frankrijk zelf, terwijl dat niet geldt voor de Antillen en Aruba. Anderzijds is duidelijk dat het streven dat tot voor kort gold, namelijk het gelijktrekken van de LGO met de Lomé- landen, ook niet langer behoort te gelden. Indertijd werd er immers van uitgegaan dat de LGO zouden streven naar onafhankelijkheid, terwijl dat streven op dit moment niet meer aanwezig is. Voor de LGO zullen dan ook andere afspraken moeten worden gemaakt dan die welke tot nu toe golden. Op dit punt worden ook redelijke vorderingen gemaakt, al kon de bewindsman niet garanderen dat nu spoedig een versoepeling van de oorsprongregels en een gemakkelijker toegang tot de EG-markt tot stand zullen komen. In ieder geval worden voor de gemeen- schappelijke karakteristiek van de LGO (eiland-economieën) door de Gemeenschap bijzon- dere oplossingen gezocht.” Kamerstukken II 1990-1991, 21 952, nr. 39, p. 19-20. De opmerking van de Rijksregering dat de Nederlandse Antillen en Aruba geen deel uitmaken van het grondgebied van het Koninkrijk is uiteraard uiterst slordig en onjuist. Aruba en de Nederlandse Antillen (thans Curaçao, Sint Maarten, Bonaire, Sint Eustatius en Saba) maakten en maken deel uit van het grondgebied van het Koninkrijk. Sinds de ontmanteling van de Nederlandse Antillen in 2010 is dit gegeven verankerd in art. 1 Statuut. Vanaf de Grond- wetsherziening van 1887 tot de Grondwetsherziening van 1983 heeft art. 1 Grondwet verduidelijkt dat de overzeese gebieden deel uitmaakten van het grondgebied van het Koninkrijk. De omstandigheid dat tussen 1983 en 2010 nergens is verankerd waaruit het grondgebied van het Koninkrijk bestond, doet niet af aan het feit dat de overzeese gebieden gedurende deze periode wel degelijk deel uitmaken van het Koninkrijk. P.P.T. Bovend’Eert e.a., Tekst & Commentaar. Grondwet en Statuut (vijfde druk), Deventer: Wolters Kluwer 2018, p. 267.

110_{Kamerstukken II 1990-1991, 21 501-04, nr. 10, p. 5.} 111_Ibid.

terugkeer betekende[n] naar de letter en geest van deel IV van het Verdrag van Rome’.112

Hoewel de voorzitter van de Commissie een beroep deed op de lidstaten om tot een compromis-oplossing te komen voor wat betreft de inhoud van het zesde LGO-besluit, blijkt dat het Commissievoorstel voor een nieuw LGO-besluit (alweer) een ‘vrij getrouwe afspiegeling’ was van de vierde Lomé Overeen- komst met de geassocieerde staten.113 Zoals hiervoor vermeld, diende voor enkele lidstaten, waaronder het Koninkrijk, echter de gelijkenis tussen de associatieovereenkomsten van de E(E)G met enerzijds de LGO en anderzijds de ACS te worden doorbroken, omdat de doelstelling achter de LGO zich geleidelijk verwijderde van het E(E)G-Verdrag. Om deze reden bepleitte het Koninkrijk de terugkeer naar Deel IV E(E)G als basis voor de nieuwe associatieregeling met de LGO.114

Uit het voorgaande volgt dat het Koninkrijk een fervente voorstander was van een minder restrictief handelsregime met de LGO dan met de ACS.115 _Daarnaast

was het Koninkrijk van mening dat uit de analyse met de toenmalige Neder- landse Antillen en Aruba over de LGO-associatieregeling volgde dat in de Lomé Overeenkomsten de nadruk nogal ligt op de overdracht van financiële middelen, terwijl voor de LGO van het Koninkrijk het handels- en verkeersregeling even belangrijk is.116 Met andere woorden, de LGO en de ACS hadden andere voorkeuren, waarnaar de E(E)G zich diende te gedragen volgens het Koninkrijk. Ook belangrijk in dit kader is dat door het Koninkrijk werd geconstateerd dat door het volgen van de ACS-Overeenkomsten, de LGO-besluiten zich verwijderden van de grondslag van de LGO-regeling zoals geregeld in het EEG-Verdrag.117 In plaats van het verwezenlijken van de doelstellingen van de LGO ex EEG-Verdrag, werden de LGO beschouwd als verlengde ACS-staten waarvoor een soortgelijk regime gold. Het verzoek van het Koninkrijk aan de Commissie voor een mogelijke heroverweging van het concept-ontwerp van het vijfde LGO-besluit werd als volgt door de regering gepresenteerd in de Tweede Kamer:

“De regering heeft de Europese Commissie verzocht bij het ontwerpen van een nieuw LGO-besluit nauwere aansluiting te zoeken bij de basisbepalingen van het EEG-Verdrag, zodat met name een verbeterd handelsregime tot stand kan komen. Daarnaast heeft de regering de Commissie verzocht, gezien de belangrijke plaats die dienstverlening inneemt in de economie van de Nederlandse Antillen en Aruba, meer aandacht te besteden aan het uitbouwen

112

Idem, p. 6.

113

Kamerstukken II 1990-1991, 22 024, nr. 6, p. 16.

114_Ibid.

115_{Ibid. Aangezien de Commissie later dan verwacht met een nieuw voorstel kwam voor het}

LGO-besluit, is het LGO-besluit uit 1986 tweemaal verlengd.

116_{Kamerstukken II 1990-1991, 21 800, nr. 2, p. 8.} 117_{Met name art. 3(k) en 131 tot en met 136 EEG-Verdrag.}

van het huidige recht op vrije vestiging tot een volledige vrijheid van beroeps- en bedrijfsuitoefening tussen de LGO en de gemeenschap. Het nauwer aanhalen van de banden met de integrerende gemeenschap past eveneens goed bij het voortzetten van de constitutionele banden in een Koninkrijksverband.”118

Na onderhandelingen met verschillende delegaties en de Commissie werd op 22 juli 1991 een compromis bereikt voor het nieuwe zesde LGO-besluit. Dit LGO- besluit had een geldigheidsduur van tien jaar.119 Ten opzichte van de voorgaande LGO-besluiten verwijdert het zesde besluit zich duidelijk van de vierde Lomé Overeenkomst die eveneens in 1991 in werking trad. Een belangrijke ontwikke- ling voor de LGO in dit besluit is dat de LGO een volledig vrije toegang krijgen tot de EG-markt, met als gevolg dat er op het handelsgebied grotere mogelijkheden ontstaan voor de LGO. De vierde Lomé Overeenkomst geeft slechts preferentiële toegang voor alleen primaire en verwerkte landbouwproducten tot de EG- markt.120 Daarnaast gold op grond van het zesde LGO-besluit dat de producten die waren verkregen in derde landen of in ACS-staten na een toereikende bewerking in de LGO werden aangemerkt als goederen van de LGO. Deze goederen kregen zogenoemd een LGO-origine met als gevolg dat deze producten rechtenvrij toegang kregen tot de EG-markt.121 _{Met deze verandering werd}

voldaan aan een gekoesterde wens van de LGO om gemakkelijker dan de ACS- staten toegang te krijgen tot de gemeenschappelijke markt.122

De rechtenvrije toegang tot de gemeenschappelijke markt had onder meer tot gevolg dat de LGO met name Surinaamse onverwerkte rijst via een lichte bewerking in de LGO zonder enige beperkingen konden invoeren in de EG.123 Ongeveer een jaar na de inwerkingtreding van het zesde LGO-besluit signa- leerde de Italiaanse Republiek, een van de belangrijkste exporteurs van rijst in de Gemeenschap, een probleem.124 Dit probleem hield verband met de rechten- vrije toegang van licht bewerkte ACS- of derdelandenproducten in de LGO, waardoor deze producten LGO-origine verkregen en zonder beperkingen konden worden ingevoerd in de EG-markt.125 Het voorgaande zorgde volgens Italië in feite voor oneigenlijk handelsverkeer, waardoor de gemeenschappelijke interne markt werd verstoord.126 _{De Franse Republiek, het Koninkrijk der}

Nederlanden en de Commissie bevestigden deze zorgen. Het is onder andere 118_{Kamerstukken II 1990-1991, 21 800, nr. 2, p. 8.} 119_{Art. 240 LGO-besluit 1991.} 120 Kamerstukken II 1992-1993, 22 992, nr. 5, p. 10. 121 Ibid. 122 Kamerstukken II 29 oktober 1991, 16-851. 123_{Kamerstukken II 1992-1993, 22 992, nr. 5, p. 10.} 124_{Kamerstukken II 1992-1993, 21 501-16, nr. 68, p. 3.} 125_Ibid.

126_{Dit probleem werd ook door het Koninkrijk Spanje, eveneens een belangrijke rijstexpor-}

deze verlegging van de handelsstromen, die aanleiding is geweest voor verschillende rechtszaken.127 _{Hieronder worden enkele van deze uitspraken}

aan de orde gesteld.

Het zesde LGO-besluit van 1991 is, zoals gesteld, aanleiding geweest voor meerdere uitspraken van het Hof van Justitie over het toepassingsbereik van gemeenschapsrechtelijke terminologie in de LGO, zoals in het arrest Van der Kooy het geval was met de term‘grondgebied van lidstaat’ in de zin van art. 227 lid 3 EEG-Verdrag.128 In deze zaak wenste de verwijzende rechter, de Hoge Raad der Nederlanden, te vernemen of het binnenbrengen van het Antilliaanse schip‘Joshua’ in Nederland is aan te merken als binnenkomen in de Gemeen- schap in de zin van art. 7 lid 1 Richtlijn 77/388/EEG.129 In dit kader herhaalt het Hof van Justitie zijn oordeel in de hiervoor behandelde uitspraak in Leplat, namelijk dat de verdragsbepalingen zonder uitdrukkelijke verwijzing niet van toepassing zijn op de LGO.130 _{Aangezien nergens is geëxpliciteerd dat het}

binnenkomen van een schip van herkomst uit de Nederlandse Antillen in Nederland gelijk staat aan binnenkomen in de Gemeenschap, oordeelt het Hof van Justitie dat‘het binnenkomen in een lidstaat van een goed van herkomst uit de Nederlandse Antillen, niet kan worden aangemerkt als intracommunautaire handeling voor de toepassing van de Zesde richtlijn, […]’.131 De geografische werkingssfeer van deze Richtlijn wordt derhalve in deze uitspraak niet uitge- breid naar de LGO, omdat een bepaling daartoe in het Gemeenschapsrecht ontbreekt.

In dezelfde periode doet het Hof van Justitie tevens uitspraak in de zaak Dutch Antillian Dairy Industry (DADI).132 Dit arrest betreft een prejudiciële vraag van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven over de toepassing van Hoofdstuk III Richtlijn 92/46/EEG tot vaststelling van gezondheidsvoorschrif- ten voor de productie en het in de handel brengen van rauwe melk, warmtebe- handelende melk en producten op basis van melk, waarvan de rechtsgrondslag niet is verankerd in Deel IV EEG-Verdrag. Hoofdstuk III van deze Richtlijn 127_{Omdat de Commissie de zorgen van de staten deelde, werd besloten om het LGO-besluit}

van 1991– dat zoals hierboven genoemd een geldigheidsduur had van tien jaar – tussentijds te herzien in 1997. De inhoud en de doelstelling van deze tussentijdse herziening komt in de volgende paragraaf ter sprake.

128_{HvJ EU 28 januari 1998, zaak C-191/97 (Van der Kooy), Jur. I-498.}

129_{Idem, r.o. 33:“De Nederlandse en de Franse regering en de Commissie stellen, dat het}

grondgebied van de Nederlandse Antillen niet kan worden geacht te behoren tot het grondgebied van de Gemeenschap als bedoeld in de artikelen 3 en 7 van de Zesde richtlijn en artikel 227 van het Verdrag, en bij ontbreken van daartoe strekkende uitvoeringsmaat- regelen evenmin ingevolge artikel 132, lid 1, van het Verdrag voor de heffing van de omzetbelasting daarmee kan worden gelijkgesteld.”

130_{HvJ EU 28 januari 1998, zaak C-191/97 (Van der Kooy), Jur. I-498, r.o. 37.} 131_{Idem, r.o. 38.}

vereist gezondheidsvoorschriften voor de invoer van bepaalde melkproducten uit derde landen.133 _{DADI meent dat, aangezien deze Richtlijn uitsluitend is}

gebaseerd op een artikel uit Deel III EEG-Verdrag (en niet Deel IV EEG- Verdrag dat geldt voor de LGO), de Richtlijn zonder meer niet van toepassing kan zijn op de invoer van melkproducten uit de LGO. Tot staving van dit betoog verwijst DADI naar Leplat, waarin het Hof heeft geoordeeld dat verdrags- bepalingen zonder uitdrukkelijke verwijzing niet van toepassing zijn op de LGO.134 Het oordeel van het Hof van Justitie, waarbij deze Richtlijn van toepassing wordt verklaard op de van LGO afkomstige producten, is als volgt:

“Zelfs indien deze regelingen zowel landbouwpolitieke doelstellingen tracht te verwezenlijken als andere doelstellingen, die op basis van andere bepa- lingen van het Verdrag worden nagestreefd, kan aan het bestaan van deze bepalingen geen argument worden ontleend om de werkingssfeer van […] het verdrag te beperken.

Wat het aan het arrest Leplat ontleende argument betreft, richtlijn 92/46 verlangt niet, dat de LGO dezelfde gezondheidsvoorschriften in acht nemen als die welke voor de communautaire productie gelden; zij eist enkel, dat in de Gemeenschap ingevoerde producten dezelfde mate van bescherming bieden als producten van communautaire oorsprong, en stelt daartoe andere, specifieke voorschriften vast. […].

Om te gelden voor de invoer in de Gemeenschap van producten vanuit de LGO behoeft richtlijn 92/46 dus niet krachtens het vierde deel van het Verdrag met zoveel woorden op de LGO van toepassing te zijn verklaard.”135

Het Hof van Justitie oordeelt in dit geval dat de in kwestie zijnde Richtlijn niet zozeer van toepassing is op het grondgebied van de LGO, maar op de van LGO afkomstige producten die de Gemeenschap binnentreden. Om tot deze conclusie te komen is het derhalve niet noodzakelijk dat de desbetreffende Richtlijn van toepassing wordt verklaard op de LGO, aldus het Hof van Justitie. Bij de invoer van deze producten uit de LGO in de Gemeenschap dienen de Gemeenschaps- rechtelijke voorschriften in acht te worden genomen.

Een andere voor dit hoofdstuk relevante uitspraak van het Gerecht gedurende deze periode betreft Antillean Rice Mills vs. Commissie van de Europese Gemeenschappen.136 Antillean Rice Mills (ARM) is een vennootschap die is gevestigd op Bonaire, dat ten tijde van het doen van deze uitspraak deel uitmaakte van het staatsbestel van de voormalig Nederlandse Antillen. ARM houdt zich voornamelijk bezig met het bewerken van bruine rijst tot halfwitte rijst die afkomstig is uit Suriname en Guyana.137 Deze rijst wordt dan ingevoerd