LGO-besluit 2013

Zoals hiervoor vermeld, was de Commissie voornemens om het partnerschap tussen de Unie en de LGO substantieel te herzien. In de woorden van de Commissie was het de bedoeling ‘te onderzoeken hoe afstand kan worden genomen van de klassieke ontwikkelingsaanpak en tegelijkertijd het concurren- tievermogen van de LGO te versterken en hun integratie in de regionale en de wereldeconomie te bevorderen, rekening houdende met niet alleen de problemen waarmee zij zich geconfronteerd zien, maar ook het potentieel waarover zij beschikken’.228 Om deze reden heeft de Commissie in 2008 een Groenboek uitgebracht teneinde het debat tussen de LGO en de Unie te vergemakkelijken, ‘met name waar het gaat om de algemene filosofie die aan deze betrekkingen op de langere duur ten grondslag moet liggen’.229

De algemene aanpak van de LGO-regeling heeft gelegen in een ontwikkelingssamenwerking tussen de E(E) G resp. Unie met de LGO om armoede op de LGO te bestrijden. Deze aanpak past volgens het Groenboek van de Commissie niet meer bij de huidige stand van zaken.230

Hoewel de LGO volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie geen integrerend deel uitmaken van de EU231 kunnen zij volgens de Commissie niet worden gezien als derde landen. De LGO zijn namelijk staatsrechtelijk nauw verbonden aan een Unielidstaat, met als gevolg dat zij naar de mening van de Commissie in feite niet kunnen worden losgezien van de Unie.232 Het partnerschap tussen de LGO en de EU kreeg door de jaren heen steeds meer kritiek van sommige lidstaten, omdat de LGO profiteren van de ontwikkelings- hulp van de Unie, terwijl sommige LGO moeilijk kunnen worden beschouwd als

228_{COM(2008) 383, p. 2.}

229_{Ibid. In 2008 telde de Gemeenschap 21 LGO. Volgens de Commissie verschillen deze}

LGO enorm van elkaar, maar zij hebben volgens de Commissie de volgende gemeenschap- pelijke eigenschappen:“het zijn geen soevereine staten, het zijn parlementaire democratieën, het zijn eilanden, zij hebben een zeer kleine bevolking en kennen een buitengewone ecologische rijkdom vergeleken met continentaal Europa. Alle LGO zijn relatief kwetsbaar voor externe schokken en hebben over het algemeen en smalle economische basis die met name om dienstverlening draait. Zij zijn ook sterk afhankelijk van ingevoerde goederen en energie. Over het algemeen voeren de LGO slechts in beperkte mate goederen uit naar de EU of naar andere delen van de regio waarin zij liggen.” Idem, p. 3-4.

230

Idem, p.6. Volgens de Commissie zorgt deze aanpak, waarbij grote aandacht bestaat voor armoedebestrijding, ervoor dat de LGO regelmatig worden gezien als ACS-staten, waarvoor de nodige aandacht wordt besteed aan armoedebestrijding. Idem, p. 8.

231_{HvJ EU 14 september 1995, gevoegde zaken T-480/93 en T-483/93 (Antillean Rice Mills}

vs. Commissie van de Europese Gemeenschappen), Jur. II-2310, r.o. 91.

232_{De Commissie noemt in dit kader de LGO als deel van de‘uiterste grenzen’ van de Unie.}

een ontwikkelingsland.233 _{Om die reden vindt de Commissie dat de LGO-}

regeling die gold ten tijde van het Groenboek, niet toereikend is voor de LGO. De problemen waar de LGO mee kampen vereisten volgens de Commissie een andere aanpak dan louter een klassieke ontwikkelingssamenwerking, zoals dat het geval is bij ACS-staten en derde landen.234 De duurzame ontwikkeling van de LGO is naar de mening van de Commissie het beste gediend als de LGO meer worden geïntegreerd in de regionale markten en in de wereldmarkt.235 Opvallend hierbij is dat de Commissie bij de integratie in de regionale markten en de wereldmarkt van de LGO ook rekening tracht te houden met het potentieel van de LGO, zoals de deskundigheid van de LGO op bepaalde terreinen en de beschikbaarheid van de LGO over bepaalde natuurlijke bronnen.236 Daarnaast vindt de Commissie het van belang dat ook aandacht wordt besteed aan bepaalde milieuaspecten, zoals de kwetsbaarheid van de LGO voor klimaat- verandering.237_{Deze nieuwe samenwerking dient dan ook te worden gebaseerd}

op wederzijdse belangen tussen de LGO en de Unie. Zo verlangt de Commissie dat de LGO in de regio waar zij liggen de normen van de Unie op het gebied van milieu, de rechtsstaat, eerbiediging van mensenrechten bevorderen.238 _Daar-

naast is van belang dat de LGO bijvoorbeeld klimatologisch onderzoek over hun ecologische rijkdom mogelijk maken, aldus de Commissie.239

Tot aan het LGO-besluit van 2013 wordt de rechtsbetrekking tussen de Unie en de LGO in beginsel niet gebaseerd op wederzijdse belangen van de Unie en de LGO. De verantwoordelijkheid van de LGO tot aan het LGO-besluit van 2013 beperkt zicht voornamelijk tot de rol van‘begunstigde van een niet-wederkerige associatieregeling’.240Om deze reden acht de Commissie het van belang dat de LGO die een rijke biodiversiteit hebben, deze toegankelijk moeten maken voor

233_{Idem, p. 8-9. Volgens de Commissie van ontwikkelingsbijstand (DAC) van de Organisatie}

voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) kan geen van de LGO worden gerekend tot de lage-inkomstenlanden.

234_{Idem, p. 9.} 235_Ibid. 236_Ibid. 237_Ibid. 238_{Idem, p. 10.}

239_{Ibid. Zo wordt bijvoorbeeld in Frans-Polynesië, een LGO, wetenschappelijk onderzoek}

gedaan waarbij verschillende onderzoeksinstellingen uit de Franse Republiek en de Verenigde Staten van Amerika betrokken zijn.

240

Ibid. Hoewel het LGO-besluit uit 2001 wel bepalingen bevat over de samenwerking met andere landen die in de regio liggen, bevat het geen stimuleringsmaatregelen of enige verantwoordelijkheid over de uitvoering van de intensieve samenwerking. COM(2008) 383, p. 11. Een voorbeeld over de beperkte verantwoordelijkheid van de LGO op het gebied van milieu wordt als volgt door de Commissie onder woorden gebracht in COM(2008) 383, op p. 11:“De ecologische duurzaamheid van de LGO is niet alleen van belang voor het welzijn van de LGO zelf; het behoud van de biologische diversiteit van de LGO is ook voor de Gemeenschap en de gehele wereld van groot gewicht, gezien de internationale dimensie op

wetenschappelijke documentatie.241 _{Aangezien Deel IV van het Verdrag vol-}

gens de Commissie genoeg speelruimte laat voor een eventuele‘modernisering’ van de LGO-regeling, verwacht de Commissie dat de EU en de LGO meer zullen samenwerking op verscheidene terreinen, zoals het economisch beleid, ondernemings- en werkgelegenheidsbeleid, sociaal beleid, handel en investe- ringen, infrastructuur enzovoorts.242

Opvallend aan dit Groenboek van de Commissie is dat het een nieuw elan wil geven aan de relatie tussen de EU en de LGO. De Commissie wil de relatie met de LGO, die voornamelijk is gebaseerd op armoedebestrijding, binnen de kaders van het Verdrag veranderen naar een van versterking van de concurrentiekracht van de LGO en meer samenwerking met andere landen in de eigen regio.243 De Commissie wil derhalve de rechtsverhouding van de LGO in het nieuwe LGO- besluit zodanig invullen dat de LGO de‘voorposten’, of in de woorden van de Commissie de ‘buitenste grenzen’, van de Unie worden.244 _{Het Nederlandse}

kabinet heeft deze visie van de Commissie sterk onderschreven.245 _Nederland

acht het immers van groot belang dat de associatieregeling van de LGO toegesneden is op de behoeften van de LGO.246 _{De inzet van de Commissie}

om de nadruk van de LGO-regeling te verleggen naar de versterking van de concurrentiekracht en rechtsstatelijkheid in plaats van armoedebestrijding, sluit volgens het Nederlandse kabinet goed aan bij de huidige stand van zaken in een globaliserende wereld.247 In dit licht heeft het Nederlandse kabinet enkele ideeën en aanbevelingen gedaan voor de nieuwe verhouding tussen de Unie en de LGO:

het gebied van onderzoek, de duurzame exploitatie van natuurlijke hulpbronnen en de bestrijding van klimaatverandering. Het huidige LGO-besluit wijst de LGO echter geen verantwoordelijkheden toe waarmee zij doeltreffend kunnen werken aan milieubescherming en milieubehoud overeenkomstig de normen van de Gemeenschap, toezicht op de naleving van de visserijvoorschriften, effectieve maatregelen ter bestrijding van vervuiling en passende capaciteit op het gebied van noodhulpverlening, een gebied waar nieuwe commerciële mogelijkheden kunnen worden benut, of aan wetenschappelijke samenwerking met Europese onderzoeksinstellingen en -teams uit andere lidstaten dan die waartoe de LGO behoren.”

241_{Idem, p. 11.}

242_{Idem, p. 11-12. Andere terreinen die het Groenboek noemt, zijn: ‘onderzoek, maritieme}

zaken en bestuur van zee, energievoorziening, energie-efficiëntie en duurzame energie- bronnen, goed bestuurd, ontwikkeling van het maatschappelijk middenveld, culturele uitwisseling, media, onderwijs en opleiding, migratie, bestrijding van georganiseerde misdaad en mensenhandel, bestrijding van terrorisme, bestrijding van witwassen, belastingfraude en belastingontduiking, bestrijding van drugs en bestrijding van illegale, niet-aangegeven en niet-gereglementeerde visserij, alsmede samenwerking op administratief, politieel en justitieel gebied’. 243_{Kamerstukken II 2008-2009, 22 112, nr. 709, p. 2.} 244_Ibid. 245_{Idem, p. 3.} 246_Ibid. 247_Ibid.

“– Het feit dat de LGO onderdeel van de Europese familie zijn brengt rechten en plichten met zich mee. In dit licht zou de Commissie de LGO moeten helpen om op termijn– op vrijwillige basis – Europese standaarden over te nemen, bijvoorbeeld op het terrein van goed bestuur.

– De toekomstige handelingsregelingen zouden structureel van aard moeten zijn en gerichter zijn toegesneden op bestaande of potentierijke economische activiteiten van de verschillende LGO.

– De LGO zouden geholpen moeten worden om verder te integreren in de regio waarin zij zijn gelegen, onder andere door verdere diversificatie van hun economieën te stimuleren. Onderzocht zou kunnen worden of er mogelijkheden zijn om industriële, logistiek of kennisgerichte activiteiten verder uit te bouwen en te onderscheiden.

–De Commissie zou er op moeten toezien dat de belangen van de LGO systematisch in aanmerking worden genomen in contacten met derde landen in de regio’s waarin zij gelegen zijn.

–De Commissie zou de ervaring en expertise die is opgedaan in het kader van de UPG moeten aanwenden om de risico’s die samenhangen met de klein- schaligheid van het bestuursapparaat van veel LGO, bijvoorbeeld op het terrein van economie en de integriteit, te beperken.”248

Deze punten van het kabinet illustreren dat de visie van de Commissie zoals uiteengezet in het Groenboek volgens het kabinet kan worden beschouwd als een goed uitgangspunt voor de nieuwe relatie tussen de Unie en de LGO.249

Zowel de rijksregering als de Commissie is derhalve van mening dat afstand moet worden genomen van de klassieke ontwikkelingssamenwerking ter be- strijding van armoede zoals die voor ogen stond in 1957. Een stevige positie van de LGO in het raamwerk van de Unie wordt derhalve toegejuicht. Opvallend is ook dat het Nederlandse kabinet de wederkerigheid van de rechtsbetrekking tussen de Unie en de LGO benadrukt, door te stellen dat het onderdeel zijn van de‘Europese familie’ verschillende ‘rechten en plichten’ met zich brengt. Naar aanleiding van reacties op het Groenboek heeft de Commissie eind 2009 een Mededeling gedaan voor een nieuw partnerschap met de LGO.250 In deze Mededeling meent de Commissie dat er een brede consensus bestaat onder de lidstaten om de LGO-regeling substantieel te herzien.251De LGO-regeling dient volgens de Commissie na het nieuwe LGO-besluit een drieledig doel te hebben: ten eerste het versterken van het concurrentievermogen van de LGO,252 _ten

248_Ibid.

249_{Zie in dit kader het proefschrift van M’Saïdié 2013; Louis Dubois, ‘Les outre-mers dans la}

jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes’, in: Laurent Tesoka, Jacques Ziller, Union européenne et outre-mers. Unis dans leur diversité, Presses univer- sitaires d’Aix-Marseille 2008.

250_{COM(2009) 623.} 251_{Idem, p. 3.}

252_{Het versterken van het concurrentievermogen van de LGO wordt één belangrijke}

tweede het verbeteren van het aanpassingsvermogen van de LGO253 _{en tot slot}

het bevorderen van de samenwerking tussen de LGO en andere partners in hun regio.254 _{Daarnaast verdient volgens de Commissie opmerking dat de toekom-}

stige betrekkingen tussen de EU en de LGO een wederzijds karakter in zich dienen te bergen.255 Dit wederkerige karakter heeft onder andere te maken met de omstandigheid dat de inwoners van de LGO die in beginsel de nationaliteit hebben van een lidstaat Unieburgers zijn, met als gevolg dat hun verhouding met de Europese rechtsorde is gebaseerd op ‘nauwe banden die uit de gemeenschappelijke geschiedenis en de grondwettelijke tradities [voortvloei- en]’.256 Het Koninkrijk onderschrijft deze nieuwe strekking van de Mededeling van de Commissie en moedigt de LGO aan om op vrijwillige basis de voor hen relevante regelgeving van de Unie over te nemen.257De Unie en het Koninkrijk willen derhalve, na ongeveer vijftig jaar een relatie van ontwikkelingssamen- werking te hebben met de LGO, een gelijkwaardiger partnerschap waarin ook aandacht bestaat voor wat de LGO hebben te bieden aan de Unie.258_{In dit kader}

wordt gedacht aan bijvoorbeeld instituten op het terrein van ‘duurzame energie’259_{en het uitdragen van Europese normen en waarden in de buurlanden}

van de LGO.260 _{Hiermee lijkt de Commissie volgens het Koninkrijk conver-}

gentie na te streven tussen het UPG- en LGO-regime.261

Het LGO-besluit dat thans geldt, is het op 1 januari 2014 in werking getreden Besluit 2013/755/EU van 25 november 2013. Het besluit heeft een geldigheids- duur tot 2020 en betreft een aanzienlijke modernisering van het LGO-besluit uit 2001. Als ultieme doelstelling van het besluit is geformuleerd het stimuleren van

volgens de Commissie hun concurrentievermogen versterken door het versterken van ‘onderwijs en beroepsopleiding, technologische vooruitgang en innovatie, informatie- en communicatietechnologieën, macro-economische stabiliteit, de rechtsstaat, goed bestuur, transparantie en goed functionerende instellingen’. Idem, p.5.

253_{Aangezien de klassieke ontwikkelingssamenwerking met de LGO volgens de Commissie}

niet in staat is om de problemen van de LGO aan te pakken, is een belangrijk doel van de nieuwe aanpak het verminderen van de kwetsbaarheid van de LGO, met als gevolg het vermogen om gepast te reageren op bijvoorbeeld bepaalde economische schokken en kwetsbaarheid voor natuurrampen. Idem, p. 6.

254_{Idem, p. 4-6. Deze derde doelstelling zal volgens de Commissie naast de economische en}

financiële voordelen tevens bijdragen tot het bevorderen van de normen en waarden van de Unie in de regio van de LGO. Idem, p. 5.

255

Idem, p. 4. In de woorden van de Commissie zal deze relatie niet meer een relatie zijn ‘tussen donor en begunstigde’.

256

Idem, p. 3.

257_{Kamerstukken II 2009-2010, 22 112, nr. 981, p. 3.} 258_{Kamerstukken II 2010-2011, 29 653, nr. 11, p. 7.} 259_{Hiermee wordt denkelijk gedoeld op duurzaamheid.} 260 _{Kamerstukken II 2010-2011, 29 653, nr. 11, p. 7.} 261_Ibid.

duurzame ontwikkeling, en betreft daarmee dus niet zozeer de bestrijding van armoede.262 _{In dit kader worden drie pijlers genoemd die dienen bij te dragen}

aan de verwezenlijking van dit doel, te weten (1) de bevordering van het concurrentievermogen, (2) de vermindering van de kwetsbaarheid en (3) de samenwerking van de LGO in hun eigen regio.263 Het Koninkrijk ondersteunt dit nieuwe LGO-besluit voor een groot deel, alhoewel het bezwaar heeft gemaakt tegen art. 47 Besluit met betrekking tot de afhandeling van adminis- tratieve fouten van de LGO die voor rekening komen van de lidstaat.264 Volgens het Koninkrijk staat deze bepaling een gelijkwaardige relatie tussen de Unie en de LGO in de weg.265 Vermoedelijk is de nationaal-staatsrechtelijke verhouding in het Koninkrijk de reden voor deze stellingname. Aangezien de landen naar constitutioneel Koninkrijksrecht autonomie hebben op veel terreinen, ligt het volgens het Koninkrijk niet voor de hand om de aan de LGO toerekenbare fouten voor rekening van de lidstaat te laten komen.266

Over dit laatste LGO-besluit gaat de uitspraak van het Hof van Justitie in de zaak XBV/TBG Limited vs. Staatssecretaris van Financiën.267 _{Dit geval gaat}

over de vraag of het Unierecht inzake het vrij verkeer van kapitaal van toepassing is, indien een lidstaat, in casu het Koninkrijk der Nederlanden, zijn handelsverkeer met de eigen LGO kan onderwerpen aan beperkingen.268 In dit arrest brengt het Hof van Justitie de hoofdregel in Leplat in herinnering; namelijk dat bepalingen van het VwEU die niet in Deel IV VwEU staan zonder uitdrukkelijke verwijzing niet van toepassing zijn op de LGO. Vervolgens merkt

262_{Kamerstukken II 2012-2013, 22 112, nr. 1469, p. 4.}

263_{Aanpassing van het vorige LGO-besluit is nodig ‘gezien de politieke prioriteiten op}

Europees niveau (Europa 2020) en op internationaal niveau (zoals rond milieu, klimaat- verandering, beheer van natuurlijke hulpbronnen) sinds vaststelling van het huidige LGO- besluit in 2001’. Idem, p. 5. Dit laatste LGO-besluit raakt het leven van de LGO-Unieburger veel concreter dan de oude LGO-besluiten.

264_{Idem, p. 4.}

265_{Ibid. Het Koninkrijk merkt in dit kader op dat het bereid is de verantwoordelijkheid te}

dragen voor de administratieve lasten van de zogenoemde BES-eilanden.

266_{Het Koninkrijk heeft in EU-verband nimmer aangegeven dat de legitimatie van de Raad bij}

het nemen van de LGO-besluiten voor de LGO-Nederlanders ontbreekt. De LGO-besluiten worden, zoals hiervoor aaangegeven, genomen door de Raad. De legitimatie van de Raad ligt bij de nationale parlementen van de lidstaten. In Hoofdstuk VII zal echter blijken dat de Staten-Generaal de iure fungeren als het vertegenwoordigende orgaan van het land Nederland en niet van het Koninkrijk.

267_{HvJ EU 5 juni 2014, gevoegde zaken C-24/12 en C-27/12 (X BV/TBG Limited vs.}

Staatssecretaris van Financiën), ECLI:EU:C:2014:1385.

het Hof van Justitie op dat in Deel IV VwEU bepalingen inzake het vrij verkeer van kapitaal ontbreken.269 _{Het Hof van Justitie oordeelt vervolgens:}

“Gelet op de in punt 45 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak [o.a. Leplat en Eman en Sevinger] en gelet op het feit dat het vierde deel van het EG-Verdrag noch het LGO-besluit, met als rechtsgrondslag dat deel van het Verdrag, uitdrukkelijk verwijst naar artikel 56 EG, dient de prejudiciële vraag te worden getoetst aan dat artikel 47, lid 1, en dient te worden nagegaan of de draagwijdte van deze bepaling is gepreciseerd of afgebakend in andere regels van de bijzondere regeling waaronder de associatie EU-LGO valt. […] Gelet op het bovenstaande dient op de eerste prejudiciële vraag te worden geantwoord, zonder dat behoeft te worden onderzocht in welke mate de Unierechtelijke regels betreffende de verhoudingen tussen de Unie en de LGO van toepassing zijn op een lidstaat en zijn eigen LGO, dat het recht van de Unie aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een belastingmaatregel van een lidstaat waardoor het kapitaalverkeer tussen deze lidstaat en zijn eigen LGO wordt beperkt, in zoverre daarmee de doelstelling van bestrijding van belastingontduiking daadwerkelijk en evenredig wordt nagestreefd.”270

Hoewel het Hof van Justitie zich in deze uitspraak niet expliciet uitlaat over de vraag of het kapitaalverkeer tussen de lidstaat en de eigen LGO dient te worden getoetst aan Unierechtelijke regels inzake het vrij verkeer van kapitaal, toetst het Hof van Justitie deze kapitaalbetrekking aldus wel aan het LGO-besluit. De trend dat de rechtsbetrekking tussen de LGO en de Unie verandert naar een wederkerig partnerschap met over en weer verplichtingen, blijkt tevens uit het voorstel van de Raad voor het toekomstige LGO-besluit 2020/21.271 De structuur van het huidige LGO-besluit uit 2013 wordt hoofdzakelijk overgeno- men door het toekomstige LGO-besluit. Ook het toekomstige besluit zal bestaan uit drie pijlers, zijnde politieke zaken, handen en tot slot samenwerking.272 Het toekomstige besluit besteed aandacht aan duurzame ontwikkeling en klimaat.273

Dit past in de geconstateerde verandering dat de LGO-EU-rechtsbetrekking niet 269_{Idem, r.o. 47.}

270_{Idem, r.o. 50 en 55.}

271_{Europese Commissie, COM(2018) 461, Brussel 14.6.2018, Voorstel voor een besluit van}

de Raad inzake de associatie van de landen en gebieden oversee met de Europese Unie, met inbegrip van de betrekkingen tussen de Europese Unie enerzijds en Groenland en het

In document Morganatisch burgerschap: Een onderzoek naar burgerschap en politieke representatie van de overzeese burger in het Koninkrijk der Nederlanden, de Franse Republiek en de Europese Unie (pagina 180-188)