LGO-besluit 2001

In 1998 heeft de Europese Commissie een Mededeling gepresenteerd over de toekomstige relatie tussen de EU en de LGO.197 De toekomstige betrekkingen tussen de EU en de LGO plaatst de Commissie tegen de achtergrond van Verklaring nr. 36, gehecht aan het Verdrag van Amsterdam, die hierboven ter sprake kwam.198 Deze Verklaring staat zoals gezegd in het teken van het ontwikkelen en bevorderen van de economische en sociale ontwikkeling van de LGO door meer rekening te houden met de kenmerken van de LGO en het verbeteren van de financiële stroming tussen de EU en de LGO. In de Mededeling van de Commissie wordt naast verwijzing naar de Verklaring ook de nadruk gelegd op ontwikkelingen in de wereldhandel met betrekking tot globalisering en liberalisering.199 De Commissie schetst in deze mededeling drie mogelijke toekomstige opties voor de associatieregeling van de LGO. De eerste optie van de Commissie is dat de LGO meer aansluiting dienen te zoeken in de eigen regio.200 _{Hoewel de parallellie tussen de ACS-Overeenkomsten en de LGO-}

regeling reeds is doorbroken bij het LGO-besluit in 1991, valt in dit kader op dat de Commissie voor deze eerste optie aansluiting lijkt te zoeken in de nieuwe Lomé Overeenkomst die zou worden gesloten met de ACS-landen.201De tweede optie die ter sprake komt in de Mededeling van de Commissie is dat banden tussen de LGO en de Unie worden versterkt. Dat zou tot gevolg hebben dat de LGO meer tegen de EG komen aan te staan.202 Als laatste noemt de Commissie het behoud van de status quo met hier en daar enkele aanpassingen.203In de Mededeling ging de voorkeur van de Commissie uit naar de eerste optie – namelijk dat de LGO meer aansluiting dienen te zoeken bij integratieprocessen in hun eigen regio. Deze optie werd ook gesuggereerd voor de nieuwe Overeenkomst met de ACS- staten.204

197_{Deze Mededeling is tijdens het zogenoemde‘Partnerschapsoverleg’ ter sprake gekomen.}

Dit partnerschapsoverleg is in het LGO-besluit van 1991 geïntroduceerd. Het overleg omvat de Europese Commissie, de lidstaten die LGO bezitten en de autoriteiten van de LGO. Deze Partnerschapsoverleggen bieden voor de Commissie de gelegenheid om te onderzoeken op welke wijze haar ideeën worden ontvangen door de betrokken lidstaten en de LGO. Voor de LGO en de betrokken lidstaten bieden deze overleggen met de Commissie een gelegenheid om de ideeën en een mogelijk standpunt van de Commissie te beïnvloeden. Kamerstukken II 1998-1999, 25 535, nr. 9, p. 1. 198_{Kamerstukken II 1998-1999, 22 112, nr. 123, p. 3.} 199_Ibid. 200 Ibid. 201 Ibid. 202 Ibid. 203_Ibid.

204_{Los van deze mogelijke toekomstige opties is de Commissie duidelijk over de verstoring}

van de gemeenschappelijke markt: de Commissie wil af van de omstandigheid waarbij ACS- producten na een toereikende bewerking in de LGO tariefvrij worden afgezet in de Europese markt. Kamerstukken II 1998-1999, 22 112, nr. 123, p. 3.

Ten aanzien van de voorkeur van de Commissie voor de eerste optie heeft het Koninkrijk de nodige kritiek geuit. Volgens het Koninkrijk dient het nieuwe LGO-besluit bij te dragen aan‘de ontwikkeling van de LGO, met name door het stimuleren van de (economische) samenwerking tussen de EU en de LGO’.205 Daarnaast was voor het Koninkrijk van belang dat de inzet van het nieuwe LGO-besluit zou bijdragen aan de problemen waar de LGO van het Koninkrijk rond de eeuwwisseling mee kampten, te wetende hoge werkloosheid en de ‘eenzijdige economie’.206

In tegenstelling tot de Commissie was het Koninkrijk derhalve voor wat betreft het nieuwe handelsregime van de LGO een voor- stander van de versterking van de banden van de LGO met de Unie.207De inzet van het Koninkrijk was gericht op voornamelijk het verbeteren van de markt- toegang van de LGO tot de gemeenschappelijke markt.208 Aangezien de LGO van de andere betrokken lidstaten armer waren dan de LGO van het Koninkrijk, was de inzet van deze lidstaten eerder gericht op het krijgen van financiële steun van de Unie aan de LGO dan op markttoegang.209 _{Om deze reden is de positie}

van het Koninkrijk met betrekking tot het nieuwe LGO-besluit van 2000 betrekkelijk geïsoleerd geweest.210 _{De belangen van de andere lidstaten die}

LGO hadden, voor zover zij überhaupt interesse uitten in het nieuwe besluit, verschilden grotendeels van de belangen van het Koninkrijk, omdat Aruba en de Nederlandse Antillen in verhouding tot de andere LGO welvarender en ontwikkelder waren.211

205_{Kamerstukken II 2000-2001, 27 407, nr. 1, p. 100.} 206_Ibid.

207_{Hoewel het Koninkrijk een voorstander was van het versterken van de banden tussen de}

LGO en de EU, wordt in verschillende parlementaire stukken benadrukt dat het tevens relevant is voor de LGO dat zij in de eigen regio samenwerken. Kamerstukken I 2000-2001, 25 599 (R 1639), nr. 63a, p. 3: “In algemene zin is de Koninkrijksvisie dat nauwe samenwerking tussen de Antillen en de eigen regio belangrijk en noodzakelijk is. Tegen de achtergrond van voor voortschrijdende globalisering en liberalisering van handelsstromen, alsmede gelet op de hiermee gepaard gaande (sub-)regionale blokvorming, is het aangaan van nieuwe– en het uitbouwen van reeds bestaande netwerken van belang voor de duurzame ontwikkeling van de Nederlandse Antillen.” Idem, p. 4: “Deze gezamenlijke benadering toont aan dat er noch bij de Koninkrijkspartners, noch bij Nederland, behoefte bestaat aan een andere benadering met betrekking tot de uitbreiding van de werkingssfeer van de EG/EU- verdragen tot de Nederlandse Antillen en Aruba. De regeringen van de Nederlandse Antillen en Aruba hebben aangegeven zich ook op de eigen regio te willen richten, met name het aangaan van economische banden.” Kamerstukken II 2000-2001, 27 579, nrs. 186 en 1, p. 7: “Voorts is het zo dat het streven bestaat dat er een regionale samenwerking tot stand komt tussen de ACP-landen en de LGO’s uit die regio.”

208_{Kamerstukken II 2000-2001, 27 400 IV, nr. 13, p. 6.} 209_Ibid.

210_{Kamerstukken II 2000-2001, 21 501-02, nr. 359, p. 4.} 211_{Idem, p. 4-5.}

Over het eerste voorstel LGO-besluit 2001 is geen overeenstemming bereikt tussen de betrokken partijen, daar de belangen van de verschillende lidstaten nogal uiteenliepen. Het Koninkrijk was van mening dat de implicaties van dit voorstel, onder andere aansluiten bij de eigen regio van het betreffende LGO, niet in overeenstemming waren met de doelstellingen van de associatieregeling van de LGO die waren vermeld in art. 182 EG-Verdrag (thans art. 199 VwEU).212Aangezien er onder de partijen geen compromis kon worden bereikt, werd besloten het LGO-besluit uit 1991, dat afliep in februari 2001, te verlengen tot december 2001.213 Over het tweede Commissievoorstel waren de lidstaten enthousiaster, omdat dit tweede voorstel elementen bevatte van zowel de eerste als de tweede door de Commissie genoemde opties. Dit had tot gevolg dat deze optie werd gebruikt voor het LGO-besluit van 2001, dat is vastgesteld op 27 november 2001. Het besluit is in werking getreden op 2 december 2001 en had een geldigheidsduur tot en met 31 december 2011.214_{Een van de wezenlijke}

verschillen met het LGO-besluit van 1991 is dat er ten aanzien van‘gevoelige’ producten zoals rijst en suiker in het nieuwe LGO-besluit van 2001 restricties zijn ingesteld. Daarover wordt in de considerans van het LGO-besluit van 2001 vermeld:

“(8) Deze regeling voorziet tegelijkertijd in toegang voor producten van oorsprong uit de LGO met vrijstelling van douanerechten en in oorsprongsregels die cumulatie mogelijk maken met producten van oorsprong uit de ACS-staten, waarvoor een andere regeling geldt, en uit de Gemeenschap. Dit veroorzaakt ernstige verstoringen van de werking van bepaalde gemeenschappelijke markt- ordeningen in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, met name voor de sectoren rijst en suiker, of dreigt dergelijke verstoringen te veroorzaken. Deze verstoringen zijn voor de Commissie en de Raad herhaaldelijk aanleiding geweest om vrijwaringsmaatregelen vast te stellen.

(9) Voor rijst kon door aanpassingen bij de tussentijdse herziening van het besluit (1) waardoor de mogelijkheid van cumulatie van oorsprong werd beperkt, worden voorzien in toegang tot de communautaire markt die verenigbaar is met het evenwicht daarvan voor de producten uit de LGO. Die toegang dient te worden verbeterd voor de minst ontwikkelde LGO, zonder dat de totale onder de cumulatieregeling vallende hoeveelheid wordt gewijzigd. Gelet op het feit dat slechts twee LGO ooit in deze sector actief zijn geweest, zouden de resterende beschikbare hoeveelheden aan die LGO moeten worden toegewezen, met het oog op transparantie.

212

Kamerstukken II 2001-2002, 28 005, nr. 1, p. 93.

213

COM(2000)156. De regering van het Koninkrijk merkt hierover op:“De regering wenst op handelsgebied een duurzame en transparante regeling en is voorstander van een realistische en coherente aanpak van de relatie tussen de Gemeenschap en de LGO. Een nieuw LGO- besluit mag geen afbreuk doen aan een duurzame ontwikkeling van de Nederlandse LGO.” Kamerstukken II 2001-2002, 28 005, nr. 1, p. 94.

(10) Wat suiker betreft, is het echter zo dat de uitvoer van de LGO op basis van suiker uit de ACS-staten of de Gemeenschap zich zodanig heeft ontwikkeld dat de communautaire markt met een overschot te kampen heeft, wat ertoe heeft geleid dat de quota van de communautaire producenten verder moesten worden verlaagd, wat derhalve een verdere vermindering van de garantie van hun inkomen met zich meebracht.”215

De bepalingen in het nieuwe LGO-besluit kunnen worden onderverdeeld in twee groepen: ten eerste zijn er de bepalingen op het terrein van samenwerking inzake ontwikkelingsfinanciering en ten tweede de bepalingen op het gebied van economische en handelssamenwerking.216 De bepalingen over ontwikkelings- financiering zijn ter bevordering van de duurzame ontwikkeling van de LGO.217 De nadruk ligt daarbij op de‘bestrijding, voorkoming en uiteindelijk verdwij- ning van armoede’.218

Een steeds groeiend aantal lidstaten heeft echter bedenkingen geuit over het naar elkaar toegroeien van het partnerschap tussen de EU en de LGO en het beleid van de EU voor ontwikkelingssamenwerking.219 Sinds 2005 heeft de Commis- sie derhalve voorgesteld om de relatie tussen de EU en de LGO grondig te herzien en de nadruk minder te leggen op de ontwikkelingsbehoeften van de LGO.220 _{Daarover volgt meer in de volgende paragraaf. Eerst volgt een}

bespreking van een relevante uitspraak in deze periode over de rechtspositie van de ingezetenen van de LGO die de nationaliteit hebben van een van de Unielidstaten: Eman en Sevinger vs. College van burgemeester en wethouders van Den Haag.221 Deze uitspraak is in dit proefschrift cruciaal, aangezien het Hof van Justitie hierin uitmaakt dat de LGO-burger aangemerkt kan worden als Unieburger, met als gevolg dat hij rechten kan ontlenen aan het Unieburger- schap, mits hij de nationaliteit bezit van een van de lidstaten van de Unie.222 Eman en Sevinger – beiden woonachtig op Aruba – hebben een verzoek ingediend over de afwijzing van het Haagse college van burgemeester en wethouders van hun verzoek om te worden geregistreerd als kiesgerechtigden voor de verkiezingen van het Europees Parlement.223 _{Volgens Eman en}

215_{LGO-besluit 2001, considerans, punten 8-10.} 216_{COM(2008) 383, p. 4.}

217_Ibid.

218_{Ibid. Voor de ontwikkelingsfinanciering van de LGO wordt gebruik gemaakt van het}

Europees Ontwikkelingsfonds, dat tevens wordt gebruikt voor de financiering van de ontwikkeling van de ACS-staten.

219

Idem, p. 2. Deze lijn zal na de uittreding van het Verenigd Koninkrijk uit de Europese rechtsorde denkelijk worden voortgezet omdat het aantal LGO nadien drastisch zal worden verminderd.

220_Ibid.

221_{HvJ EU 12 september 2006, zaak C-300/04 (Eman en Sevinger), Jur. I-8060.} 222_{Ook in Hoofdstuk V wordt aandacht besteed aan deze uitspraak.}

Sevinger brengt hun hoedanigheid van Unieburger met zich dat zij tevens dienen te worden aangemerkt als kiesgerechtigden voor het Europees Parlement, ongeacht de omstandigheid dat zij hun woonplaats hebben op een LGO. Het Hof van Justitie stelt voorop dat uit kracht van het oude art. 12 lid 1 EG-Verdrag ‘burger van de Unie, [eenieder is] die de nationaliteit van een lidstaat bezit’.224

In dit kader doet volgens het Hof van Justitie niet ter zake dat Eman en Sevinger ingezetenen zijn van de LGO. Om deze reden oordeelt het Hof van Justitie dat ‘degenen die de nationaliteit van een lidstaat hebben en ingezetenen zijn van, dan wel woonachtig zijn in een gebied dat behoort tot de LGO bedoeld in art. 199, lid 3, EG, zich kunnen beroepen op de in het tweede deel van het Verdrag aan de burgers van de Unie toegekende rechten’.225 Deze constatering brengt echter niet zonder meer met zich dat LGO-Unieburgers het kiesrecht hebben voor het Europees Parlement. Het Hof van Justitie is van oordeel dat, aangezien het Verdrag niet nauwkeurig omschrijft wie het kiesrecht heeft voor het Europees Parlement, het aan de lidstaten is om met inachtneming van het Gemeenschapsrecht de voorwaarden vast te stellen voor het actief en passief kiesrecht. In het geval van Eman en Sevinger belet het beginsel van gelijke behandeling dat Unieburgers overzee worden uitgesloten van het kiesrecht voor het Europees Parlement zonder objectieve rechtvaardiging daartoe – terwijl Nederlanders in derde landen, eveneens Unieburgers, hiervan niet zijn uitge- sloten.226 Deze uitspraak is een treffende illustratie van de uitbreiding van de territoriale werkingssfeer van het Unierecht. Ook LGO-ingezetenen die de nationaliteit hebben van een van de lidstaten kunnen zonder uitdrukkelijke verwijzing daartoe in de Verdragen, rechten ontlenen aan Deel II VwEU.227 Hierop wordt ingegaan in Hoofdstuk V over de toepassing van het Unieburger- schap in de LGO.

224_{Idem, r.o. 27.} 225_{Idem, r.o. 29.} 226_{Idem, r.o. 61.}

227_{Ten aanzien van de status van de inwoner van de LGO, kent het LGO-besluit uit 2001 een}

definitie:“gewoonlijk in een LGO verblijvende personen die onderdanen zijn van een lidstaat of wier juridische status specifiek is voor een LGO. Deze definitie laat de rechten die voortvloeien uit het burgerschap van de Unie in de zin van het Verdrag onverlet.” Het LGO- besluit verduidelijkt dat deze‘inwoner’-status los staat van de verschillende rechten die het Unieburgerschap met zich kan brengen voor de LGO-Unieburger. Zie Ismaël Omarjee,‘Les statuts constitutionnels des ressortissants des outre-mers’, in: Laurent Tesoka, Jacques Ziller, Union européenne et outre-mers. Unis dans leur diversité, Presses universitaires d’Aix- Marseille 2008, p. 59: “Cette définition, s’appuyant sur la résidence dans les PTOM, reconnaît la distinction entre habitants possédant la nationalité d’un Etat membre et ceux, jouissant d’un statut spécifique. Loin de porter atteinte aux droits conférés par la citoyenneté de l’Union, cette définition les reconnaît explicitement en précisant qu’elle ‘ne porte pas atteinte aux droits conférés par la citoyenneté de l’Union au sens du Traité.”