Leiderschap in context

Eerder in dit hoofdstuk is per fase uiteen gezet van welke typen leiderschap er sprake was en op welke manier de leiderschapstypen zich tot elkaar hebben verhouden. Deze paragraaf bespreekt de factoren die samenhingen met de verschillende typen leiderschap in de periode 2014-2018 bij de Belastingdienst. Door een vergelijking te maken tussen de fasen, zijn verschillende factoren naar voren gekomen die samenhingen met het leiderschap.

5.6.1 De politieke veranderopdracht

Tijdens de drie periodes van verandering, heeft de veranderopdracht een belangrijke rol gespeeld. De veranderopdracht is in de kern niet veranderd, namelijk de dienst efficiënter en toekomstbestendiger maken. Uit de interviews en de deskresearch blijkt echter dat de eisen die gesteld werden aan de manier waarop invulling gegeven diende te worden aan de opdracht, wel veranderde.

In eerste instantie was er veel mogelijk en relatief veel vrijheid voor het opstellen van de verandering en de manier waarop de verandering geleid werd binnen de dienst. Er werd veranderd aan de hand van trial and error: het eindpunt was duidelijk, maar de weg daar naartoe werd getekend door experimenten van nieuwe manieren van werken. Een kleine groep werknemers nam hier aan deel. Uit de interviews bleek dat in de periode van de Brede

Agenda en in het begin van de periode van de Investeringsagenda onderscheid werd gemaakt tussen het leidinggeven aan de veranderingen en het leidinggeven aan de dienst. Uit de

64 interviews met de betreffende managers uit die tijd blijkt dat hier eerst een balans in werd gezocht, met name tijdens de Brede Agenda, maar dat de focus van het leidinggeven van het topmanagement steeds meer kwam te liggen op het leiden van de verandering. Het hoogtepunt hierin lag in de periode van de Investeringsagenda. Het verwezenlijken van de opdracht werd hiervoor genoemd als motivatie.

Tijdens de periode van de Investeringsagenda waren de veranderingen omvangrijker dan in de periode van de Brede Agenda, waardoor ook de opdracht groter werd. Er ontstond een

onderscheid tussen de manier van leidinggeven in het topmanagement, hoewel in beide kampen de focus sterk gericht was op het doorvoeren van de veranderingen. Eén deel richtte zich op het technische deel van de verandering, met een kleine groep werknemers. Er was sprake van een transformationele leiderschapsstijl richting die groep, maar een meer afstandelijke en daardoor transactionele leiderschapsstijl richting de rest van de dienst. Het andere deel van het topmanagement zocht juist de verbinding met het personeel en probeerde de werknemers te overtuigen van de veranderingen en het herstellen van het vertrouwen in het topmanagement.

Waar tijdens de periode van de Brede Agenda en de Investeringsagenda relatief weinig eisen werden gesteld aan de invulling van de opdracht, was dat bij de Herijking van de

Investeringsagenda anders. Het personeel diende meer betrokken te worden bij de totstandkoming en implementatie van de veranderingen. Daarbij was er een aanvullende opdracht gegeven, namelijk het herstructureren van de dienst, wat in paragraaf 5.5.3

besproken wordt. Uit zowel de interviews als de deskresearch blijkt dat er tijdens de periode van de Herijkte Investeringsagenda meer gestuurd werd op leiderschap in teams. Dit gebeurde ook wel in de periodes daarvoor, maar niet toen was dit niet geformaliseerd.

De gehele periode 2014-2018 overziend, kan opgemerkt worden dat de politieke

veranderopdracht eerst relatief veel vrijheid gaf, daarna omvangrijker werd en vervolgens ingeperkt en specifieker werd. Het leiderschap was, naarmate de opdracht omvangrijker werd, steeds meer gefocust op het verwezenlijken van de opdracht, tot de politieke veranderopdracht minder omvangrijk werd. Het topmanagement probeerde in de eerste twee periodes te

veranderen door onder andere een transformationele leiderschapsstijl aan de dag te leggen.

Hoewel er tijdens de periode van de Investeringsagenda al gezocht werd naar verbinding met het personeel, werd het personeel in de periode van de Herijkte Investeringsagenda pas actief betrokken bij de totstandkoming en implementatie van de verandering.

5.6.2 Human Resources

Met human resources wordt het menselijk kapitaal binnen de Belastingdienst bedoeld, in de brede zin van het woord. Toen duidelijk was dat de organisatie meer data gestuurd zou gaan werken, werd al snel de conclusie getrokken dat er wijzigingen zouden moeten plaatsvinden in het personeelsbestand, want data gestuurd werken vroeg om andere competenties van de medewerkers. Dit betekende dat er een uitstroom en instroom van personeel nodig was.

In de periode van de Brede Agenda werd hiervoor een nieuw organisatieonderdeel in het leven geroepen door het topmanagement: Switch. Switch moest erop toezien dat

personeelsleden omgeschoold werden voor de nieuwe manier van werken of begeleid werden in het zoeken naar een andere baan die bij ze zou passen. Het uiteindelijke gebruik van Switch was echter anders, het organisatieonderdeel werd vooral ingezet om de uitstroom van

65 personeel te verwezenlijken in de periode van de Investeringsagenda. Dit had alles te maken met de Vertrekregeling die in de periode van de Investeringsagenda kracht ging.

De Vertrekregeling was opgesteld om de uitstroom van een deel van het personeelsbestand te verwezenlijken. De motivatie achter deze regeling was tweeledig, zo blijkt uit de interviews.

De eerste reden die werd gegeven voor het opstellen van de Vertrekregeling, was het feit dat de uitvoeringskosten van de Belastingdienst te hoog waren en naar beneden moesten. De tweede motivatie voor de Vertrekregeling was dat een deel van het personeel niet zat te wachten op de veranderingen en hier niet aan bij wilden dragen. Van de Vertrekregeling werd veel gebruik gemaakt, zoveel zelfs dat er in de periode van de Herijkte Investeringsagenda een nieuw wervingsprogramma opgezet moesten om het personeelsbestand op peil te krijgen.

Tijdens de periode van de Brede Agenda werd een vorm van structuurleiderschap gebruikt om ervoor te zorgen dat er ruimte kwam bij de Belastingdienst voor personeelsleden met de benodigde competenties. In de periode van de Investeringsagenda werd ook een vorm van structuurleiderschap gebruikt om het personeelsbestand te doen wijzigen, namelijk door de Vertrekregeling in te stellen. Ook in de periode van de Herijkte Investeringsagenda werd er structuurleiderschap ingezet om het personeelsbestand te beïnvloeden, namelijk door een nieuwe wervingsregeling op te stellen.

5.6.3 Het topmanagement

Hoewel het topmanagement gezien kan worden als een onderdeel van human resources, is er toch gekozen om deze factor afzonderlijk te behandelen, vanwege het aantal wijzigingen die er plaats hebben gevonden in de invulling ervan.

Na de periode van de Brede Agenda vertrok een deel van het topmanagement, waaronder de DG die had meewerkt aan het opstellen van de Investeringsagenda. Een paar maanden nadat de Investeringsagenda geïmplementeerd werd, kwam er een nieuwe DG. Deze DG ging op zoek naar verbinding met het personeel en hanteerde hierbij een transformationele

leiderschapsstijl. Door in gesprek te gaan met het personeel, moest het vertrouwen in de verandering en het topmanagement terug gewonnen worden. Uit de interviews blijkt dat hier tijdens de periode van de Investeringsagenda prioriteit aan gegeven is. Nadat de

vertrouwensband met het personeel was hersteld, zouden er wijzigingen worden doorgevoerd in de structuur van de organisatie. Hier is het topmanagement in de periode van de

Investeringsagenda echter nooit aan toe gekomen. Ondertussen probeerde het andere deel van het topmanagement, die al langer werkzaam waren bij de dienst, probeerde juist in een

kleinere groep de dienst te veranderen.

Begin 2017, aan het eind van de periode van de Investeringsagenda, was het gehele

topmanagement bij de dienst opgestapt. Er werd een nieuwe DG aangesteld die een nieuwe topmanagers koos en een nieuwe topstructuur opzette. Ook werd de Investeringsagenda herijkt. Dit was echter al gepland door de vertrokken DG, ruimschoots voordat het topmanagement opstapte.

Er lijkt een samenhang te zijn tussen het leiderschap en de persoon die een leidinggevende functie bekleedt. Uit de interviews is af te leiden dat er gedurende de gehele periode 2014-2018 verschillende perspectieven waren op wat een topmanager moest doen om de

Belastingdienst te leiden. Op basis van dit onderzoek kan echter niet gesteld worden dat het type leiderschap wat een topmanager inzet afhankelijk is van de persoon. Ondanks het feit dat

66 er twee DG wissels waren in de drie periodes en één DG meer de focus legde op individueel leiderschap en de ander meer op structuurleiderschap, waren de situaties te verschillend om te stellen dat dit afhankelijk was de persoon. Andere factoren speelden hierin een grote rol, zoals in de volgende deelparagraaf wordt besproken.

5.6.4 Continuïteit

Het waarborgen van de continuïteit van het uitvoeren van de taken van de Belastingdienst werd een belangrijke opdracht aan het eind van de periode van de Investeringsagenda en gedurende de Herijkte Investeringsagenda. In januari 2017 is een onderzoek uitgekomen dat naar de besluitvorming bij de Belastingdienst en één van de conclusies van dit onderzoek was dat de continuïteit van het innen van belastingen in gevaar was door het gebrek aan

kaderstelling, uitvoering en beheersing binnen de dienst. Dit is bevestigd in de interviews, hoewel hier ook uit bleek dat men vond dat enige nuance op zijn plaats was.

Toch is de boodschap serieus opgepakt, zo blijkt onder andere uit deskresearch. De termen kaderstelling, beheersing en uitvoering komen in verschillende bronnen terug en zijn leidend voor de vormgeving van de organisatiestructuur binnen de dienst. Na het uitkomen van het rapport, dat in dezelfde maand was als het aantreden van de nieuwe DG, werd de focus van het leiderschap deels verlegd naar het vormgeven van de organisatiestructuur, in plaats van het vormgeven van de veranderingen waar de dienst zich voorheen mee bezig hield.

In deze periode, aan het eind van de Investeringsagenda, werden er veel dingen geformaliseerd bij de dienst. Zo kwamen er bijvoorbeeld richtlijnen voor individueel leiderschapsgedrag. Ook werd meer de nadruk gelegd op controle en handhaving van de regels. Uit de interviews blijkt dat het personeel ervoer dat dit voor 2017 minder het geval was. Daarbij werd, zoals eerder al genoemd, een hele nieuwe topstructuur in het leven geroepen. In deze periode was meer structuurleiderschap dan in andere periodes en ook transactioneel leiderschap kwam vaker terug in de interviews. Tot slot is het goed om te vermelden dat het werken in teams een centrale plek had in de uitvoering van de taken van de dienst.

67