Conclusie

In dit onderzoek is geprobeerd een helder beeld te scheppen van het leiderschap tijdens de periode 2014-2018 bij de Belastingdienst, welke factoren invloed hadden op dat leiderschap en hoe de verschillende typen leiderschap zich tot elkaar verhielden in die periode. De centrale vraag in dit onderzoek was dan ook:

Hoe hadden de veranderingen bij de Belastingdienst in de periode mei 2014 tot december 2018 invloed op de verschillende typen leiderschap die binnen de dienst gehanteerd werden?

Om een antwoord te kunnen geven op de hoofdvraag, zijn drie deelvragen geformuleerd.

Deze drie de deelvragen zullen eerst behandeld worden alvorens er antwoord wordt gegeven op de hoofdvraag. Nadat antwoord is gegeven op de hoofdvraag, komt de discussie aan bod.

Het hoofdstuk sluit af met een paragraaf waarin de aanbevelingen gedaan worden voor een vervolgonderzoek.

De eerste van de vier deelvragen in dit onderzoek is als volgt geformuleerd:

Welke veranderingen vonden er in de periode mei 2014 tot december 2018 plaats bij de Belastingdienst?

In dit onderzoek zijn drie periodes van veranderingen onderzocht, de drie veranderplannen waarop deze periodes gebaseerd zijn, staan dan ook centraal in het beantwoorden van deze deelvraag. Tijdens de periode van de Brede Agenda werd vooral aandacht besteed aan het veranderen van de manier van werken. Dit moest meer informatie gestuurd worden en daarom was er een belangrijke rol weggelegd voor data-analyse. De aard van de verandering in deze periode was transactioneel, wat betekent dat veranderingen gericht waren op het handelen van de medewerkers in plaats van het veranderen van hun gedrag. Bij het opstellen speelde de politiek een belangrijke rol. De interne context gaf aanleiding voor verandering, omdat de ICT verouderd was. De veranderingen werden door de top geïnitieerd en waren grotendeels vooraf geformuleerd, hoewel er wel degelijk ook sprake was van een experimentele werkwijze.

Gezien het feit dat de Investeringsagenda gebaseerd is op de Brede Agenda, lagen de

veranderingen dicht bij elkaar. De vijf veranderpunten in deze periode waren de interactie met de burgers, het ontwikkelen van data-analyse, het ondersteunen door informatievoorziening, de sturing, verantwoording en effectenmeting en informatie gestuurd werken. De stand van de ICT bij de dienst was een belangrijke reden om verder te gaan met de veranderingen. Ook de veranderingen van de Investeringsagenda waren voornamelijk transactioneel. Het proces was wederom gepland, maar de uitvoering experimenteel.

Na het invoeren van de Vertrekregeling ontstond er echter onrust bij de dienst, want er maakten meer mensen gebruik van dan gepland was. De onrust liep zo hoog op dat in januari 2017 de DG opstapte, de andere deel van het topmanagement was toen al vertrokken. Dit betekende dat er een geheel nieuw topmanagement moest komen. Met de komst van een nieuwe DG, werd hier de eerste stap in gezet. Onder zijn leiding werd de Investeringsagenda Herijkt, met als doel onder andere een robuuste organisatie neer te zetten.

68 De focus van de veranderingen van de Herijkte Investeringsagenda lagen voornamelijk op de structuur en governance van de organisatie in plaats van de processen en digitalisering. Deze waren nog wel onderdeel van het veranderplan, maar de nadruk lag op het waarborgen van de continuïteit door invulling te geven aan de structuur van de organisatie. De stelling dat de continuïteit in gevaar was, was een belangrijke contextuele factor die een rol speelde. De nadruk van de content lag nog steeds op transactionele verandering, maar meer dan in de andere twee veranderplannen was er sprake van transformationele verandering. Wellicht het grootste verschil tussen de Herijkte Investeringsagenda en de twee voorgangers, is het proces.

De herijking heeft in samenspraak met het personeel plaats gevonden en de veranderingen dienen verwezenlijkt te worden door samenwerking. Er was zowel sprake van geplande verandering als emergente verandering.

Over de outcome van alle plannen en veranderingen is nauwelijks een uitspraak te doen. Het is wel mogelijk om bepaalde onderdelen van de veranderplannen te beoordelen op basis van het korte termijneffect dat bewerkstelligt werd, maar ook deze uitspraken moeten voorzichtig gedaan worden. Zo lijkt de Vetrekregeling een kritiek punt in de veranderperiodes te zijn geweest en hier zijn dan ook weinig positieve geluiden over te horen. Toch zal het altijd een vraagteken blijven wat er zou zijn gebeurd als deze niet was ingezet. Aan de ene kant zorgde de regeling er onder andere voor dat de continuïteit van het innen van belastingen in gevaar kwam volgens experts, maar het directe gevolg van deze regeling was wel dat de focus van de veranderingen meer kwam te liggen op de interne context van de organisatie. Daarbij is een doemscenario nooit werkelijkheid geworden; het innen van belastingen is niet gestopt of anderzijds mislukt.

De tweede deelvraag luidt als volgt:

Van welke typen leiderschap werd was sprake tijdens de verschillende veranderperiodes?

Elk type leiderschap is in alle drie de veranderperiodes voor gekomen, toch was het leiderschap in geen van de periodes gelijk. Gedurende de periode van de Brede Agenda probeerde het topmanagement verbinding te zoeken met de medewerkers door ze te bezoeken.

Tijdens deze bezoeken ging het over de veranderingen of over de dagelijkse werkzaamheden van de werknemers. Er was zowel sprake van een transactionele leiderschapsstijl, namelijk het behouden van de status quo door de normale gang van zaken door te zetten en een

transformationele leiderschapsstijl die vooral tot uiting kwam door het opbouwen van relaties met medewerkers. Tegenspraak kwam weinig voor in deze periode, daarbij werden

medewerker niet gestimuleerd om mee te denken over de veranderingen. Ook was er sprake van shared leiderschap in teams. Kort voor de start van de Brede Agenda zijn de zelfsturende teams opgeheven en werd de Lean werkmethode ingevoerd. Hierdoor werden medewerkers meer afhankelijk van elkaar en gingen ze elkaar meer aanspreken op hun

verantwoordelijkheden. De samenwerking werd gestimuleerd door het topmanagement.

In het begin van de periode van de Investeringsagenda werden twee soorten individueel leiderschap gehanteerd, namelijk een transactionele leiderschapsstijl en een transformationele leiderschapsstijl. Uit de documentanalyse en interviews komt het beeld naar voren dat de transactionele leiderschapsstijl dominant was in deze periode. Het topmanagement dat transactioneel leiderschapsgedrag vertoonde was vooral bezig zelf te werken aan de

veranderingen en het andere deel van het topmanagement probeerde het topmanagement te verbinden met het personeel zodat zij mee zouden veranderen. Het structuurleiderschap werd

69 ingezet om een personele veranderingen door te voeren en de taken te veranderen. Er was sprake van shared leiderschap in teams, wat door het topmanagement gestimuleerd werd.

Tot slot was er in het tweede deel van de periode van Investeringsagenda en de periode van Herijkte Investeringsagenda sprake van een individuele leiderschapsstijl die aan de ene kant erg gefocust was op de controle van de resultaten en aan de andere kant veel op

samenwerking en verbinding stuurde. Er was dus sprake van transactioneel en

transformationeel leiderschapsgedrag. Samenwerken werd erg gestimuleerd, waardoor er meer shared leiderschap kon ontstaan in teams. Ook was er veel sprake van

structuurleiderschap, met name op het gebied van de taken en de structuur van de organisatie.

De derdedeelvraag onderzocht de onderlinge verhoudingen tussen de drie typen leiderschap en is als volgt geformuleerd:

Op welke manier verhouden de verschillende typen leiderschap zich tot elkaar?

Er is gebleken dat de verschillende typen leiderschap samen lijken te hangen met elkaar. Het individueel leiderschap hing samen met individueel leiderschap doordat een deel van het topmanagement opstapte tijdens de periode van de Investeringsagenda. Het leek erop dat hierdoor het individuele leiderschap van de overgebleven topmanagers relatief dominanter werd. Ook werd er door individueel leiderschap gestuurd op shared leiderschap in teams. In elke periode gaf men aan dat het topmanagement stuurde op onderlinge samenwerking.

Overigens namen managers geen taken over van teams, omdat deze taken te complex waren voor iemand die hier geen ervaring mee had. De relatie tussen structuurleiderschap en

individueel leiderschap laat zien dat structuurleiderschap onder ander kader stellend leek voor individueel leiderschap. Met name tijdens de periode van de Herijkte Investeringsagenda werd dit duidelijk, bijvoorbeeld door de hoge mate van formalisering van de doelen. Hierdoor moesten de leiders meer controleren, wat leek te resulteren in transactioneel

leiderschapsgedrag. Uit de periode van de Herijkte Investeringsagenda is duidelijk geworden dat structuurleiderschap een invloed kan hebben op shared leiderschap in teams. Door de organisatiestructuren opnieuw te formuleren, nam de multidisciplinaire samenwerking en het leiderschap in deze teams toe. De invloed van shared leiderschap in teams op de andere typen leiderschap is niet aan te tonen op basis van dit onderzoek.

Behalve de samenhang van leiderschap op leiderschap, werden ook de factoren onderzocht die samen hingen met het leiderschap gedurende de periodes. Hiervoor is de volgende deelvraag opgesteld:

Welke factoren speelden een rol in de veranderperiode en in de keuzes voor de te hanteren typen leiderschap binnen de organisatie?

Gedurende de veranderperiode die is onderzocht, heeft een aantal factoren een rol gespeeld in het verloop van de periode en wellicht ook in de keuze voor het leiderschap. De politieke opdracht speelde in alle periodes een rol in de veranderingen en in de interviews werd de politieke opdracht ook genoemd als reden voor leiderschap. Zo werd verschillende interviews aangegeven dat de focus van het topmanagement lag op het doorvoeren van de veranderingen, wat mee speelde in de keuze voor leiderschap. Dit leiderschap was voornamelijk

transformationeel.

70 In de eerste twee periodes was de opdracht dan ook vooral: veranderen. Deze periode

kenmerkte zich door veel individueel leiderschap. Een deel van topmanagement hield zich zelf in grote mate bezig met het meewerken aan de totstandkoming van de veranderingen. De veranderingen werden in de eerste twee periodes nog weinig geformaliseerd of in de

organisatiestructuur verwerkt, waardoor er weinig sprake was van structuurleiderschap. Dit is ook terug te zien in de aard van het processen van de veranderingen, er werd aangegeven dat er veel geëxperimenteerd werd met veranderingen. Daarbij lag in de periode van de

Investeringsagenda de focus van het leiderschap van een deel van het topmanagement op verbinden met het personeel, aangezien zij het personeel probeerden te overtuigen om te participeren aan de verandering.

In de derde periode was het waarborgen van de continuïteit naast de verandering belangrijk.

Dat de continuïteit in gevaar was, bleek uit verschillende rapporten die na de jaarwisseling van 2016-2017 uitkwamen en werd onderkend in de interviews. Aan de continuïteit werd getwijfeld, omdat er binnen de dienst geen scheiding was tussen kaderstelling, uitvoering en beheersing. Om deze reden diende er een duidelijke organisatie- en governancestructuur te komen. Met dit structuurleiderschap moest een houvast komen voor de manier van werken voor alle medewerkers. De kans op onduidelijkheid, en daarmee fouten, werd hierdoor kleiner, omdat deze structuren en daarbij behorende regels geformaliseerd en

gecommuniceerd werden. Dat er meer sprake was van structuur en controle bij de dienst, was te zien in de invulling van de processen. Er was meer controle en wederzijdse afhankelijkheid ingebouwd in de processen.

Daarbij was het personeelsbestand gekrompen nadat meer personeelsleden gebruik hadden gemaakt van de Vertrekregeling. Deze Vertrekregeling was opgesteld, omdat er andere competenties nodig waren voor de nieuwe manier van werken en een deel van het personeel

‘verandermoe’ was. In de periode van de Herijkte Investeringsagenda werd daarom een nieuw wervingsprogramma en een nieuwe organisatiestructuur op poten gezet, twee voorbeelden van structuurleiderschap.

Na het beantwoorden van alle drie de deelvragen, kan antwoord gegeven worden op de hoofdvraag:

Hoe hadden de veranderingen bij de Belastingdienst in de periode mei 2014 tot december 2018 invloed op de verschillende typen leiderschap die binnen de dienst gehanteerd werden?

De Brede Agenda, de Investeringsagenda en de Herijkte Investeringsagenda hebben een rol gespeeld in de keuze voor het leiderschap bij de Belastingdienst in de periode 2014-2018, zowel op de invulling van de leidersrollen als het type leiderschap en ook op de invulling van dat type leiderschap.

Zo was er in de periode van de Brede Agenda sprake van individueel leiderschap dat gericht was op het behouden van rust en het overtuigen van het personeel van het feit dat de

veranderingen juist waren. De drang tot verandering bij het topmanagement zorgde echter wel voor afstand tussen hen en de rest van de dienst. Daarbij zorgden de resultaten van de Brede Agenda ervoor dat er een nieuw veranderplan op werd gesteld: de Investeringsagenda. Tijdens het begin van de periode van de Investeringsagenda stond het leiderschap grotendeels in het teken van de verandering en dit zorgde voor een tweedeling van leiderschap binnen het

topmanagement. Aan de ene kant voerde het topmanagement zelf de veranderingen door, deze

71 groep bleef geïsoleerd werken en gaf daardoor weinig leiding aan de rest van de dienst, en aan de andere kant probeerde een deel van het topmanagement juist verbinding te leggen met het personeel zodat zij betrokken zouden raken bij de veranderingen. Na een massale uitstroom van het personeel, naar aanleiding van de Vertrekregeling en de gevaren voor de continuïteit die dit met zich mee bracht, stapte het topmanagement op en kwam er een nieuw

topmanagement. Zij kregen de politieke opdracht om beheerst te vernieuwen, omdat het functioneren van de dienst risico’s liep. Dit zorgde ervoor dat het structuurleiderschap toenam, waardoor de invulling van het shared leiderschap in teams en het individuele leiderschap veranderde. Er kwam meer onderling samenhang in het leiderschap in deze periode.