Dit hoofdstuk beschrijft de casus aan de hand van de drie veranderingen bij de Belastingdienst sinds 2014: de Brede Agenda, de Investeringsagenda en de herijkte Investeringsagenda. Er is gekozen om de periodes te beginnen op het moment dat de plannen voor de veranderingen naar de Tweede Kamer werden gestuurd. Allereerst worden echter enkele veranderingen besproken worden die voor de onderzoeksperiode plaatsvonden bij de Belastingdienst.
Omwille van overzichtelijkheid, zal er een fasering worden aangebracht in de periode 2014-2018. De fasering bestaat uit drie periodes, namelijk de periode van de Brede Agenda, de periode van de Investeringsagenda en de periode van Herijkte Investeringsagenda. Er is gekozen om de periode te laten starten op het moment dat deze publiekelijk bekend werd gemaakt en te laten eindigen als een nieuw veranderplan bekend werd gemaakt. De periode van de Herijkte Investeringsagenda eindigt in december 2018, vanwege de afbakening van het onderzoek.
Fase 1: brede agenda (mei 2014-mei 2015)
Fase 2: investeringsagenda (mei 2015- september 2017)
Fase 3: herijkte investeringsagenda (september 2017- december 2018)
Het eind van de periode van de Herijkte Investeringsagenda is technisch gezien onjuist, aangezien er nog geen nieuw veranderplan in werking is getreden, maar hiervoor is gekozen omwille van de afbakening van het onderzoek.
4.1 Een beknopte geschiedenis van veranderingen
Het heffen van belastingen is eeuwen oud. In de oudheid werd er al belasting geheven, maar niet zoals vandaag de dag. Destijds werd er alleen belasting geheven voor zaken die
noodzakelijk werden geacht, zoals oorlogen. Toen de Romeinse tijd aanbrak, kwam hier verandering in. Belastingen werden structureler geheven en over vooraf bepaalde zaken (Dusarduijn, 2016). Nederland kende voor het eerste een centraal gereguleerd belastingstelsel in 1806, ingevoerd door Alexander Gogel, toenmalig minister van Financiën (Postma, 2017).
Tegelijkertijd werd ook de Belastingdienst opgericht, om als uitvoerend ambtelijk apparaat de belastingen centraal te heffen en innen (Belasting & Douanemuseum, z.d.).
De Belastingdienst controleerde tot eind vorige eeuw vooral, maar door de complexer wordende wet- en regelgeving kreeg de dienst meer taken, bijvoorbeeld het voorlichten en ondersteunen van de burgers en bedrijven die dat nodig hadden. Ook ging de dienst
digitaliseren, wat bij moest dragen aan een efficiëntie en service. Echter lukte het de dienst niet om tijdig te innoveren, waardoor sommige IT-systemen verouderden (Belastingdienst, z.d. -D).
Reorganisaties
Om te kunnen voldoen aan de maatschappelijke en politieke wensen, werd de dienst in de jaren ’90 geherstructureerd. De diensten werden georganiseerd op basis van de doelgroepen, waardoor de klantgerichtheid toe moest nemen. Dit had echter wel een keerzijde bleek later, namelijk verkokering binnen de organisatie tussen de verschillende diensten. Deze
verkokering ging ten koste van de kwaliteit van de dienstverlening. In 2001 kwam naar buiten
37 dat de Belastingdienst genoodzaakt was om opnieuw te reorganiseren. Deze conclusie trok staatssecretaris Wijn, destijds staatssecretaris van EZ, na interne kritiek (Wijn, 2006).
Een nieuwe reorganisatie moest oplossing bieden en startte in 2003. De wens van de klant moest voorop blijven staan, maar de processen moesten meebewegen. In plaats van te kiezen voor een duidelijk gestructureerde richting, koos men voor een incrementele organische aanpak van veranderen, met meer autonomie in de decentrale regio’s. Het idee achter deze aanpak was dat de organisatie zo goed kon inspelen op veranderingen, zo blijkt uit het rapport Onderweg naar balans, een doorlichting van de reorganisatie. Deze aanpak kende echter ook zijn problemen (Van Den Broek et al., 2006).
Door de herindeling van veel taken en bevoegdheden aan veelal nieuwe doelgroepen, ontstond er opnieuw verkokering. Deze verkokering bracht gevaren met zich mee, omdat er beslissingen werden genomen die invloed hadden op processen die allemaal onder verschillende verantwoordelijke groepen of individuen vielen, zonder dat zij hierbij betrokken waren of vanaf wisten (Van Den Broek et al. 2006, p. 13 & 14). Een ander probleem was dat men verzandde in de besluitvorming. Ten grondslag aan dit probleem lag de horizontalisering van de verantwoordelijkheden, de regionale managers namen deel aan de landelijke besluitvorming, maar kwamen hierdoor in een spagaat. Ze zagen namelijk conflicten tussen de belangen van de Belastingdienst als geheel met hun eigen regio, waardoor men soms verzuimde besluiten te nemen. Verder ontbrak er overzicht en coördinatie omtrent de uitvoering, zorgde de verdeling van de autonomie voor verwarring in de sturing en ervaarden medewerkers meer druk, maar minder steun (Van Den Broek et al. 2006, p. 15-17).
Nieuwe taken
Als in 2005 de Belastingdienst de verantwoordelijkheid krijgt over het terugbetalen van een deel van de inkomstafhankelijke toeslagen, ontstaan er problemen voor de burgers. Zo
dreigden na aanleiding van deze maatregel bijna een miljoen mensen hun toeslagen niet tijdig te ontvangen door opstartproblemen (Annink et al. 2009, p. 33). Daarbij blijkt dat het stelsel van de toeslagen te complex zijn geworden, waardoor deze moeilijk te controleren is. Ook worden er fouten gemaakt: zo zijn er toeslagen uitbetaald aan burgers die daar geen recht op hadden en dus terug gevorderd moesten worden (Annink et al. 2009, pp. 1-25).
De uitvoering is problematisch geworden: het stelsel is moeilijk te controleren vanwege haar complexiteit en ondoorzichtigheid. Daarbij zijn er hoge kosten aan verbonden aan de
uitvoering van het toeslagenstelsel. Ook bestond er voor de burgers veel onduidelijkheid over de aanvragen (Annink et al. 2009, p. 25).
ICT
Om de uitvoering van de toeslagen te ondersteunen, is er in 2005 een automatiseringsproject gestart. Dit systeem moest alle belastingen innen en alle toeslagen uitkeren. Echter, na bijna tien jaar werd duidelijk dat het systeem niet zou gaan voldoen aan de verwachtingen. Daarom werd het systeem in 2014 door toenmalig staatssecretaris Wiebes stopgezet (Stokmans, 2014).
Tussen 2010 en 2014 zouden nog meer problemen ontstaan, daar meer over in paragraaf 4.2.
Zo greep Wiebes de zogenaamde ‘Bulgarenfraude’ aan om de Brede Agenda te starten. Uit deze terugblik blijkt echter dat er niet één op te lossen probleem is bij de Belastingdienst. De
38 uitvoering van de taken blijkt lastig: de wetgeving is complex, er is een valse start gemaakt met het terugbetalen van de toeslagen, de ICT-vernieuwing werkte niet naar behoren en ook de reorganisaties lijken steeds nieuwe problemen op te leveren. Wiebes koos in 2014 met de Brede Agenda daarom voor veel omvattende verandering.
4.2 Brede Agenda
De Brede Agenda werd aangekondigd door Wiebes, na de zogenaamde ‘Bulgarenfraude’. De Bulgarenfraude, die voor het eerst in het nieuws kwam in 2013, betrof het onrechtmatig aanvragen en ontvangen van bepaalde toeslagen door Bulgaarse staatsburgers die aangaven in Nederland te wonen, terwijl dit niet het geval was (Van Dooren, 2014, p. 3). Om de
mogelijkheden tot fraude tegen te gaan, werd in december 2013 de één-bankrekeningnummer-maatregel ingevoerd, die inhield dat degenen die recht hadden op een toeslag of
belastingteruggave, maar één bankrekening mochten gebruiken voor de uitbetaling. Deze bankrekeningen moesten geverifieerd worden alvorens de Belastingdienst de transactie zou doorvoeren, wat tot vertraging van de betalingen leidde (Van Dooren, 2014, p. 8).
Dit was reden voor Wiebes en de top van de Belastingdienst om actie te ondernemen, want deze incidenten legden grotere problemen bloot. Zo waren sommige processen fragiel, was de regelgeving te complex en wist men niet wat men kon verwachten van de dienst. Daarbij functioneerde de ICT niet geheel naar behoren. In 2014 werd een grootschalig ICT project stopgezet, waardoor risico’s op fouten werden teruggedrongen. Het stopzetten van het project betekende echter ook dat er veel potentiële ontwikkeling verloren is gegaan, wat volgens Wiebes de kern was van het ICT probleem. Vandaar ook dat vernieuwingen in de ICT bij de dienst veel aandacht krijgt in de Brede Agenda. Zo is er een ICT ontwikkelprogramma opgenomen, is er extra aandacht voor innovatie en zijn er plannen te vinden voor verdere digitalisering van de processen (Wiebes, 2014).
De veranderingen uit de Brede Agenda werden stapsgewijs opgesteld en geïmplementeerd. Er waren specifieke verbeterpunten aangewezen, waar oplossingen voor werden bedacht door de top van de dienst. Met deze oplossingen werd vervolgens op kleine schaal geëxperimenteerd, alvorens ze generiek werden ingezet. De keuze voor een stapsgewijze aanpak was een
bewuste, aangezien voorgaande grootschalige veranderingen niet bevielen (Wiebes, 2014).
Aangezien de ICT een steeds grotere rol zou gaan spelen in de dagelijkse werkzaamheden bij de dienst, zouden ook de benodigde competenties van een deel van het personeel veranderen.
Vanwege het lage verloop van personeel bij de dienst, werd daarom een organisatieonderdeel opgezet om ofwel te helpen bij de uitstroom ofwel omscholing te faciliteren, Switch genaamd.
Dit was overigens niet de enige personele wijziging; de directeur-generaal, net als vijf andere directieleden, stapte op 19 mei 2015 op. De reden voor zijn opstappen is om ruimte te maken voor een nieuw boegbeeld van de komende veranderingen (Atos, 2015, p. 27).
4.3 De Investeringsagenda
Een dag na het aftreden van de DG, op 20 mei 2015, deelt Wiebes het nieuwe veranderplan met de Tweede Kamer: de Investeringsagenda. De Investeringsagenda is een uitwerking van Spoor B van de Brede Agenda, oftewel de verbetering van de werkprocessen. Wiebes geeft in zijn brief aan de Kamer aan dat de achterstand van de dienstverlening groter is dan hij in 2014 dacht. De communicatie tussen de dienst en haar stakeholders verloopt problematisch, mede door juridisering die de dienst ondergaat, een complexer wordende omgeving en inefficiënte
39 verwerking van de gegevens binnen de dienst. De dienst presteert niet naar behoren en
daarom moet het beter, sneller en beheersbaarder. Zo moest de Investeringsagenda de ‘tax-gap’ verkleinen met honderden miljoenen euro’s (Wiebes, 2015). Een bijkomende motivatie voor het veranderprogramma, was dat de uitvoeringskosten te hoog werden door het gebrek aan automatisering (BIT, 2017).
Om deze ambities te verwezenlijken is de Investeringsagenda opgesteld, een plan dat gebaseerd is op een deel van de Brede Agenda, maar dan omvangrijker. In de vijf verbeterpunten, te weten: het verbeteren van de interactie met burgers en bedrijven, informatiegestuurd toezicht en inning, ontwikkeling van data-analyse, sturing,
verantwoording en effectenmeting en ondersteuning door informatievoorziening (Wiebes, 2015, p. 4-5), is een centrale rol weggelegd voor data en de manier waarop data ingezet zullen worden om de werkzaamheden uit te voeren. Het was namelijk de bedoeling dat alle data binnen de dienst gecentraliseerd waren in de afdeling Data & Analytics, die de data zou verwerken en herdistribueren naar de afdeling die de gegevens nodig heeft (De Vos, 2015, p.
9).
Ook is er in de Investeringsagenda meer aandacht besteed aan de rol van de medewerkers. In de brief van Wiebes aan de Kamer noemt hij veranderingen in het personeelsbestand
onvermijdelijk (Wiebes, 2015, p. 7). De verwachting is dat er 5000 mensen zullen uitstromen vanwege de veranderingen en 1500 nieuwe werknemers aangetrokken moeten worden om het nieuwe werk te doen. Wiebes geeft aan dat Switch deze uitstroom zal faciliteren (Wiebes, 2015, p. 8). Hiervoor werd het beleid Van Werk Naar Werk opgesteld, met als doel werknemers te stimuleren en te helpen ander werk te vinden.
Dit was echter niet het enige instrument dat werd ingezet om de uitstroom te verwezenlijken.
Er werd ook een vertrekregeling opgesteld voor medewerkers die de dienst wilden verlaten.
Hier stond een financiële vergoeding tegenover. De nieuwe DG, die 1 november 2015 aantrad, en de bonden tekenden deze regeling in december 2015, waardoor de regeling in januari 2016 van kracht ging. Snel na de inwerkingtreding van de vertrekregeling werd duidelijk dat de regeling erg populair was. In eerste instantie zou de regeling gedurende de gehele looptijd van de Investeringsagenda van kracht zijn, maar twee maanden na het ingaan van de vertrekregeling hebben 5400 werknemers zich aangemeld voor één van de vier varianten. In een feitenrelaas dat staatssecretaris Wiebes naar de Twee Kamer stuurde, staat dat doordat er zoveel gebruik wordt gemaakt van de vertrekregeling, de continuïteit van het innen van belastingen in het geding kwam en liep de Belastingdienst budgettaire risico’s.
Gezien de ernst van de situatie, werd de regeling, in samenspraak met de bonden, sterk aangepast en ingekort (Wiebes, 2016).
Behalve het inperken van de Vertrekregeling, gebeurt er in oktober 2016 nog meer. Zo werd de directie Financieel Economische Zaken (FEZ) belast met een meer controlerende rol (Wiebes, 2016), werd het bureau ICT-toetsing gevraagd of zij de ICT bij de Belastingdienst wilden toetsen (BIT, 2017) en werd de commissie Borstlap en Joustra ingeschakeld om de besluitvormingsprocedures te onderzoeken (Borstlap & Joustra, 2017). Twee maanden na de brief van de staatssecretaris aan de Tweede Kamer op 4 oktober meldden zowel de
programmadirecteur van de Investeringsagenda als de directie FEZ dat de Investeringsagenda achterloopt op de planning. FEZ maakt zich ook zorgen over de sturing en verantwoording omtrent de Investeringsagenda, want het is hen nog niet duidelijk hoever de projecten
40 gevorderd zijn (Borstlap & Joustra, 2017, p. 41). In januari 2017 stapte de DG op, hij werd opgevolgd Jaap Uijlenbroek (De Voogt, 2017).
Een week na het aantreden van Uijlenbroek als nieuwe DG, werd het rapport van Borstlap en Joustra gepubliceerd. Zij concludeerden dat er een gebrek aan tegenspraak was binnen de dienst en de continuïteit van het innen van belastingen in gevaar was. Het onderliggende probleem volgens hen was het gebrek aan checks- and balances. Volgens Borstlap en Joustra was er geen duidelijk onderscheid tussen kaderstelling, controle en beheersing, terwijl dit wel van belang is voor het functioneren van de organisatie (Borstlap & Joustra, 2017, p. 109).
Volgend op het rapport van Borstlap en Joustra, komt in juni 2017 het rapport van het BIT uit omtrent de ICT toets bij de Belastingdienst. Het BIT herkent zich in de kerngedachte van de Investeringsagenda, namelijk het verbeteren van de dienstverlening en het besparen van kosten. Het bureau vraagt zich echter af of sommige projecten wel bijdragen aan het behalen van de doelstellingen van de agenda, zet vraagtekens bij de algemene haalbaarheid van het plan en merkt op dat de ontwikkelingen in de experimenteerfase blijven steken (BIT, 2017, p.
2-3).
4.4 De Herijkte Investeringsagenda
Al voor het uitkomen van de rapporten is echter al besloten de Investeringsagenda tussentijds te evalueren. Als gevolg van deze evaluaties werd er al in 2016 gewerkt aan een herijking van de agenda. De nieuwe DG zet de herijking voort en in september 2017 stuurt Wiebes de Herijkte Investeringsagenda naar de Tweede Kamer. Uit de herijking worden vier conclusies getrokken, namelijk dat de data gestuurde manier van werken de juiste is en wordt doorgezet.
Daarbij was het verandertempo van de Investeringsagenda te hoog en het budget voor de ICT veranderingen te laag, waardoor de doelen niet haalbaar waren. Tot slot werd geen rekening gehouden met het feit dat de externe omgeving een beperkende factor kon zijn voor de veranderingen (Wiebes, 2017, p. 3).
De Herijkte Investeringsagenda is mede opgesteld aan de hand van verbeteringen die
voorgesteld waren door de medewerkers. Zij dienden vierduizend verbetervoorstellen in. Ook in de nieuwe veranderaanpak, die Wiebes omschrijft als behoedzamer en volgtijdelijk, speelt het personeel een grotere rol dan voorheen (Wiebes, 2017, p.3). Zo zullen de medewerkers meer betrokken zijn bij de veranderingen. Om dit te verwezenlijken en te faciliteren is er nieuwe topstructuur opgesteld. Deze topstructuur betreft een andere manier het besturen van de Belastingdienst dan voorheen. Zo zijn er aanpassingen gedaan in de hiërarchie van de organisatie, is er een ketensturing ingericht die toeziet op onder andere multidisciplinaire samenwerkingen en is er een sturing ingericht voor de interactie tussen uitvoering, kaderstelling en ondersteuning binnen de dienst.
In oktober 2017 vindt er een wisseling van de politieke wacht plaats: Menno Snel volgt Wiebes op als staatssecretaris van Financiën en wordt daarmee politiek verantwoordelijk voor de Belastingdienst (De Vries, 2017). Op 29 november 2017 stuurt Snel zijn eerste
halfjaarsrapportage naar de Tweede Kamer met daarin de boodschap dat er extra middelen vrij zijn gemaakt om de continuïteit beter te kunnen waarborgen (Snel, 2017). Ook laat hij een second opinion uitvoeren van de het herijkte plan. In april 2018 deelt hij mee dat hij de gekozen veranderkoers door blijft zetten, maar dat de dienst nog steeds kwetsbaar is vanwege de hoge uitstroom van het personeel, de verouderde ICT en de kwaliteit van de stuur- en managementinformatie op dat moment (Snel, 2018, p. 5).
41 Sinds 2014 zijn er veranderingen ingezet bij de Belastingdienst om de dienstverlening te verbeteren en de dienst efficiënter te maken. De Brede Agenda was het eerste plan, maar deze was niet omvangrijk genoeg om de ambities te verwezenlijken. Daarom werd de
Investeringsagenda opgesteld; een omvangrijker veranderplan waarin een centrale rol was weggelegd voor data-gedreven werken. Het plan was echter te groot bevonden en mede door een hoge personeelsuitstroom, tekort aan managementinformatie en verouderde ICT liep het innen van belastingen gevaar. De Investeringsagenda werd daarom herijkt en er werd gekozen voor een kleinschaligere aanpak.
42