Op 19 mei 2014 presenteerde toenmalig staatssecretaris van Financiën, Eric Wiebes, een groot veranderplan voor de organisatie van de Belastingdienst, de Brede Agenda genaamd.
Een evaluatie van de gehele Belastingdienst als organisatie lag ten grondslag aan het plan.
Wiebes zelf, de top van de Belastingdienst en een externe partij benoemden vier verbeterpunten: het verminderen van de complexiteit, het robuust maken van de
werkprocessen, het objectiveren van de prestaties en een goede borging van de verbeteringen binnen de organisatie. In dit veranderplan was een grote rol weggelegd voor ICT. Zo werd gezocht naar manieren om slimmer belastingen te innen aan de hand van innovatie op dat gebied (Wiebes, 2014).
Om dit te realiseren is de Brede Agenda uitgebreid. Een jaar na de aankondiging ging de Investeringsagenda van start. Een dag voor de aankondiging van het plan, kondigt echter een deel van het topmanagement zijn vertrek aan (Binnenlands Bestuur, 2015). Er wordt een nieuwe directeur-generaal (hierna DG) aangesteld die de veranderingen in goede banen moet leiden. Tegen het eind van 2016 brak desalniettemin een periode aan waarin duidelijk werd dat de Belastingdienst kampte met problemen, onder andere door een hoge personele uitstroom. In januari 2017 stapte de directeur-generaal op (De Voogt, 2017), terwijl hij juist was aangesteld om de veranderingen bij de dienst in goede banen te leiden. Een half jaar na zijn opstappen, wordt de Herijkte Investeringsagenda bekendgemaakt. Dit plan is een ingeperkte versie van de Investeringsagenda.
Topmanagement en leiderschap
Het moge duidelijk zijn dat de veranderingen die zijn ingezet in mei 2014 omvangrijk en complex zijn. Daarbij vonden er onverwachte gebeurtenissen plaats, zoals de onbedoeld hoge uitstroom van het personeel. Ook hebben in het topmanagement verschillende wijzigingen plaatsgevonden, zo is de zittende directeur-generaal op moment van schrijven (hierna DG) de derde DG sinds de Brede Agenda is gepresenteerd in 2014.
Het is denkbaar dat deze veranderingen invloed hadden op het leiderschap bij de
Belastingdienst. Zo stelt de contingentietheorie bijvoorbeeld dat effectief leiderschap mede afhankelijk is van situationele factoren (Yukl, 2013, p. 162). Bij de veronderstelling dat leiderschap in beweging is, hoort ook de vraag hoe leiderschap zich beweegt en welke factoren daarbij een rol spelen.
Yukl (2013) stelt dat leiderschap in de wetenschappelijke literatuur op verschillende manieren geconceptualiseerd en gedefinieerd wordt. Zelf gebruikt hij een brede definitie van
leiderschap, deze luidt als volgt: “Leiderschap is het proces van het beïnvloeden van anderen om ze te laten begrijpen en akkoord te laten gaan met wat er moet gebeuren en hoe dit moet gebeuren en het proces van het faciliteren van individuele en collectieve pogingen om
gedeelde doelen te bereiken (Yulk, 2013, p. 7)”. Deze definitie van leiderschap zal ook in dit onderzoek gehanteerd worden.
Konradt (2014) gaat verder op dit brede perspectief op leiderschap, hij onderscheidt drie typen leiderschap, namelijk individueel leiderschap, gedeeld leiderschap en
structuurleiderschap. Individueel leiderschap is de meest onderzochte vorm van leiderschap en betreft de relatie tussen leider en volger. Gedeeld leiderschap is leiderschap dat tussen teamleden kan ontstaan en plaatsvinden. Gedeeld leiderschap is dus niet rol- of
8 persoonsgebonden, maar kan in potentie door ieder individu getoond worden.
Structuurleiderschap is een indirecte vorm van leiderschap, die verankerd is of wordt in de structuur van de organisatie. Dit zijn verticale, top-down maatregelen die gelden voor de hele organisatie. Leiderschap zoals door Konradt (2014) geconceptualiseerd, is ‘vloeibaar’, wat betekent dat de typen leiderschap naast elkaar kunnen bestaan en elkaar kunnen versterken en verzwakken (Konradt, 2014).
Er zal onderzocht worden in welke vorm(en) leiderschap bij de Belastingdienst voor kwam in de periode van mei 2014 tot december 2018. De verklaring voor dit leiderschap wordt gezocht in de veranderingen die speelden vanaf de inwerkingtreding van de Brede Agenda. Om te onderzoeken welke typen leiderschap voorkwamen binnen de Belastingdienst in de periode 2014-2018 en welke factoren daar invloed op hadden is de volgende probleemstelling geformuleerd:
Hoe hadden de veranderingen bij de Belastingdienst in de periode mei 2014 tot december 2018 invloed op de verschillende typen leiderschap die binnen de dienst gehanteerd werden?
Om een antwoord te geven op de probleemstelling, zijn de volgende deelvragen opgesteld:
- Welke veranderingen vonden er in de periode mei 2014 tot december 2018 plaats bij de Belastingdienst?
- Welke typen leiderschap werden gehanteerd in de verschillende veranderingen?
- Op welke manier verhouden de verschillende typen leiderschap zich tot elkaar?
- Welke factoren speelden een rol in de veranderperiode en in de keuzes voor de te hanteren typen leiderschap binnen de organisatie?
Wetenschappelijke relevantie
Dit onderzoek draagt bij aan de wetenschappelijke literatuur omtrent leiderschap en
verandermanagement in de publieke sector. Leiderschap zal in brede zin benaderd worden, wat betekent dat er niet alleen gekeken wordt naar het leiderschap van individuen, maar bijvoorbeeld ook naar leiderschap tussen teamleden. Daarbij wordt er onderzocht hoe deze verschillende typen leiderschap zich tot elkaar verhouden. Zhu, Liao, Yam & Johnson (2018) deden onderzoek naar shared leiderschap en noemden de verhoudingen tussen individueel leiderschap en shared leiderschap als onderbelichte relatie in de wetenschappelijke literatuur.
Kuipers, Higgs, Kickert, Tummers, Grandia & Van Der Voet (2014, p. 33) onderzochten de wetenschappelijke literatuur omtrent verandermanagement in de publieke sector en
concludeerden dat nog niet duidelijk is wat effectief leiderschap is in tijden van verandering.
Daarbij stellen zij dat er onderzoek gedaan moet worden naar leiderschap in de publieke sector context (Kuipers et al. 2014, p. 34). Dit onderzoek houdt rekening met de specifieke factoren van de publieke sector context. Daarbij lag in eerdere onderzoeken naar de relatie tussen leiderschap en de situatie waarin leiderschap voor kwam, vooral de focus op de gevolgen die leiderschap had op de situatie. In dit onderzoek ligt de focus meer op de rol van situationele factoren waarbinnen het leiderschap vorm krijgt. Leiderschap is dus de
afhankelijke variabele in dit onderzoek.
9 Maatschappelijke relevantie
Elke belastingbetaler in Nederland krijgt in ieder geval jaarlijks met de Belastingdienst te maken, namelijk bij het invullen van zijn of haar belastingaangifte. De dienst is immers belast met het heffen en innen van de rijksbelastingen (Belastingdienst, z.d.). In 2019 konden meer dan 6,5 miljoen particulieren belastingaangifte doen (Rijksoverheid, 2019). Daarbij keerde de Belastingdienst in 2018 €12,9 miljard euro aan toeslagen uit en inde de dienst €255 miljard euro aan belastinggeld (Belastingdienst, z.d. -A). Het functioneren van de Belastingdienst kan de Nederlandse belastingbetalers en toeslagenontvangers direct in hun portemonnee raken. Dit is al eens gebeurd, in 2014 moesten tienduizenden Nederlanders wachten op hun toeslagen of belastingteruggave. Als het onderzoek op enigerlei wijze kan bijdragen aan het functioneren van de Belastingdienst, wordt dit gezien als toegevoegde waarde voor de maatschappij.
Uijlenbroek (2015) noemt in zijn oratie dat de kwaliteit van de overheid een grote impact heeft op het functioneren van een land. Hij noemt expliciet dat veranderingen invloed kunnen hebben op de kwaliteit van de overheid (Uijlenbroek, 2015, p. 5). Hoewel dit onderzoek een casusstudie is en er niet zomaar gegeneraliseerd kan worden, kent de Belastingdienst wel de specifieke publieke kenmerken. Zo kent de Belastingdienst veel stakeholders, afhankelijkheid van de omgeving en zijn er duidelijke machtsrelaties (Van Der Voet, Kuipers & Groeneveld als beschreven in Van De Walle & Groeneveld, 2016, p. 19). Bevindingen die gedaan worden in dit onderzoek, kunnen derhalve wellicht nuttig zijn voor andere veranderingen van publieke sector organisaties.
Leeswijzer
Het volgende hoofdstuk beschrijft de theorie omtrent leiderschap, turbulentie en verandering.
Vervolgens worden deze concepten in hoofdstuk drie geoperationaliseerd, en worden in dit hoofdstuk de methoden van onderzoek toegelicht. Hoofdstuk vier bespreekt de casus van de Belastingdienst en in hoofdstuk vijf worden de resultaten geanalyseerd. Het zesde en laatste hoofdstuk bespreekt de conclusies en discussie.
10