Tijdigheid verzending jaarverbruik
4 Lange termijn visie
91. DTe heeft het afgelopen half jaar drie onderzoeken naar de administratieve processen in de energiesector uitgevoerd. Hoewel in dit laatste onderhavige onderzoek is geconstateerd dat de problemen in belangrijke mate zijn opgelost, vraagt DTe zich op basis van de inzichten die zij het afgelopen half jaar heeft verkregen af of deze situatie bestendig is. Uit de drie onderzoeken is namelijk gebleken dat het oplossen van de administratieve problemen grote inspanningen heeft gevergd van zowel de energiebedrijven als de toezichthouder. Het op een aantal punten anders en efficiënter inrichten van de processen is daarom noodzakelijk.
92. Het streven naar efficiëntere administratieve processen acht DTe van groot belang. Immers, het is uiteindelijk de Nederlandse consument die voor eventuele inefficiënties de rekening betaalt. DTe is daarom van mening dat de wijze waarop de administratieve processen momenteel zijn georganiseerd en de verantwoordelijkheden zijn belegd, nog eens goed tegen het licht moeten worden gehouden.15 In dit onderdeel B van de rapportage zal DTe advies geven over de wijzigingen die naar haar oordeel nodig zijn om de administratieve processen structureel efficiënter te organiseren.
93. Bij de uitvoering van de verschillende administratieve klantprocessen als verhuizen, switchen en het opmaken van de eind- of jaarafrekening spelen de volgende partijen een rol:
̌ Eén of meerdere leveranciers; ̌ Eén of meerdere netbeheerders;
̌ Een meetverantwoordelijke (meetbedrijf), en; ̌ De consument;16
94. Voor een efficiënte inrichting van deze processen is het van belang dat de verantwoordelijkheden tussen bovengenoemde partijen op een juiste en duidelijke wijze zijn belegd. Concreet betekent dit dat de partij die uit zichzelf de sterkste financiële prikkel (intrinsieke prikkel) heeft om een taak correct uit te voeren ook formeel deze verantwoordelijkheid krijgt toebedeeld. De kosten van het toezicht op de uitvoering van deze processen kunnen daardoor tot een minimum worden beperkt. Een partij heeft over het algemeen een sterke financiële prikkel tot het correct uitvoeren van een taak als deze taak ook een belangrijk onderdeel uit maakt van zijn kernactiviteiten.
15Zie hiervoor ook DTe, onderzoek administratieve processen, 17 maart 2005 en DTe, advies taken en activiteiten netbeheer, 16 december 2004.
16 Indien in dit advies wordt gesproken over “consument” wordt gedoeld op alle afnemers. Specifieke groepen afnemers worden aangeduid met de aparte termen als bijvoorbeeld “kleinverbruiker” of “zakelijke afnemers”.
Directie Toezicht Energie Pagina 33 van 78
95. De kernactiviteiten van een leverancier zijn het in- en verkopen van energie en het onderhouden van een goede klantrelatie met zijn afnemers. Dit betekent dat een leverancier in beginsel een intrinsieke prikkel heeft om belangrijke klantprocessen goed uit te voeren zodat zijn klanten tevreden blijven. Presteert een leverancier structureel minder dan zijn concurrenten dan zullen zijn klanten een andere leverancier zoeken.
96. De kernactiviteit van een netbeheerder is het fysieke beheer van netten. Als monopolist in het beheer van zijn eigen netwerk heeft deze netbeheerder geen of slechts beperkte intrinsieke prikkels tot het onderhouden van een goede klantenrelatie met zijn afnemers. Immers, de op het netwerk aangesloten consument heeft geen andere keuze dan de diensten van de betreffende netbeheerder af te nemen. Prikkels tot een goede uitvoering van taken van een monopolist worden dan ook meestal afgedwongen door middel van regulering en handhaving (externe prikkels). De maatschappelijke kosten van deze externe prikkels zijn vanwege de hoge toezichtskosten altijd hoger dan de maatschappelijke kosten in een situatie waarbij er sprake is van sterke intrinsieke prikkels.
97. De kernactiviteit van het meetbedrijf is het fysieke beheer en uitlezen van de meter. Of daarnaast het onderhouden van klantrelaties ook kan worden gezien als kernactiviteit van het meetbedrijf is erg afhankelijk van de vraag of de markt voor plaatsing van meters vrij is of gesloten. In hoofdstuk 8 zal hier nader op worden ingegaan.
98. Het bovenstaande betekent dat een efficiënte inrichting van belangrijke klantprocessen inhoudt dat zoveel mogelijk taken en verantwoordelijkheden voor deze processen bij de leverancier moeten worden neergelegd omdat deze de sterkste intrinsieke prikkel heeft tot een correcte uitvoering. De rol van de monopoliede netbeheerder dient zoveel mogelijk te worden beperkt tot zijn kerntaken. Deze visie past ook in de reeds door de Minister ingezette beleidslijn waarbij de onafhankelijke beheerstaken van een netbeheerder volledig worden losgekoppeld van commerciële activiteiten.17 Deze beleidslijn omvat ook een scherpere definiëring van de kerntaken van de netbeheerder en een verdere inperking van de toegestane nevenactiviteiten van de netbeheerder.
99. Een succesvolle uitvoering van een belangrijk klantenproces kan alleen worden gerealiseerd als de verschillende partijen die bij het proces zijn betrokken hun individuele taak ook goed uitvoeren. Partijen die aan het eind van een procesketen een rol spelen, zijn daarbij afhankelijk van een goede
taakuitvoering van partijen die eerder in de keten aan bod komen. Een efficiënte organisatie van processen betekent naar het oordeel van DTe dan ook dat in een proces alleen die partijen worden betrokken die voor de uitvoering absoluut noodzakelijk zijn (vermindering afhankelijkheden). Door de
17 Zie hiervoor o.a. de brief van de Minister aan de Tweede Kamer van 11 oktober 2004, inzake het voorstel tot splitsing van de geïntegreerde energiebedrijven (TK, 2004-2005, 28 982, nr 29).
Directie Toezicht Energie Pagina 34 van 78
verschillende klantprocessen bovendien zoveel mogelijk van elkaar te scheiden worden de onderlinge afhankelijkheden nog verder vermindert (ontkoppeling processen).
100. DTe is van mening dat in de huidige wijze waarop de processen zijn georganiseerd nog substantiële verbeteringen mogelijk zijn door het verder verminderen van afhankelijkheden en ontkoppelen van processen. Het doorvoeren van deze verbeteringen leidt in de eerste plaats tot lagere totale
maatschappelijke kosten (minder betrokken partijen en minder berichten betekent lagere kosten). In de tweede plaats geldt dat een vermindering van afhankelijkheden en ontkoppeling van processen de kans op fouten in een proces vermindert waardoor een robuuster systeem ontstaat.
101. Indien een vermindering van afhankelijkheden niet mogelijk is, moet worden bekeken of deze
afhankelijkheden zo kunnen worden georganiseerd dat de totale kosten van het berichtenverkeer en de kans op fouten daarin alsnog worden geminimaliseerd.
102. Naast de bovengenoemde uitgangspunten ten aanzien van het beleggen van verantwoordelijkheden en het ontkoppelen van processen heeft DTe bij het opstellen van het advies ook rekening gehouden met een aantal andere randvoorwaarden. Kortweg heeft DTe alle processen en haar advies voor verandering getoetst aan onderstaande vragen:
̌ Zijn de verantwoordelijkheden zo belegd dat deze zoveel mogelijk liggen bij de partij die de grootste intrinsieke prikkel heeft tot een correct uitvoering van de taak?
̌ Zijn de afhankelijkheden binnen de processen geminimaliseerd en zijn processen zoveel mogelijk ontkoppeld?
̌ Zijn de processen en verantwoordelijkheden zo georganiseerd dat de partijen op de vrije markt zoveel mogelijk de ruimte krijgen om hun eigen bedrijf te voeren en zich te onderscheiden van concurrenten?
̌ Zijn de processen en verantwoordelijkheden zo georganiseerd dat er voldoende prikkel is voor innovatie?
̌ Zijn de processen en verantwoordelijkheden zo georganiseerd dat de energiemarkt overzichtelijk is voor de consument en in het bijzonder de kleinverbruiker?
̌ Zijn de processen en verantwoordelijkheden zo georganiseerd dat deze bestendig zijn ten aanzien van nieuwe ontwikkelingen op wetgevingsgebied? 18
̌ Zijn de processen en verantwoordelijkheden zo georganiseerd dat deze controleerbaar en handhaafbaar zijn voor DTe?
18 Hierbij kan o.a. worden gedacht aan het voornemen van de Minister tot splitsing van de geïntegreerde energiebedrijven , zoals aangekondigd in zijn brief van 11 oktober 2004 (TK 2004-2005, 28 982, nr. 29 (hierna: splitsingsvoorstel) ) en het voorstel van de Commissie van de Europese Gemeenschappen voor een Richtlijn betreffende energie-efficiëntie bij het eindgebruik en energiediensten (hierna: Efficiëncy Richtlijn).
Directie Toezicht Energie Pagina 35 van 78
̌ Worden bepaalde consumentengroepen bij voorstellen tot wijzigingen van de processen zwaarder belast dan bij de huidige processen?
103. In de volgende hoofdstukken wordt een aantal concrete maatregelen voorgesteld. Over deze maatregelen is de afgelopen maanden regelmatig overleg gevoerd tussen DTe, EZ en EnergieNed. Tijdens dit overleg is door alle betrokken partijen meerdere malen benadrukt dat er een grote samenhang is tussen de verschillende maatregelen. Daar waar deze samenhang aanwezig is, is dit in de tekst aangegeven. DTe benadrukt dat deze samenhang het best kan worden gewaarborgd door zoveel mogelijk bij de hierboven aangegeven uitgangspunten aan te sluiten.
104. Tot slot wordt opgemerkt dat ten aanzien van verschillende voorstellen meerdere implementatie- of oplossingsrichtingen mogelijk zijn. Ten behoeve van de leesbaarheid van het advies en gelet op de beschikbare tijd tussen het onderzoek en het advies, zijn niet alle oplossingsrichtingen in detail uitgewerkt. Dit betekent dat voor de uitwerking van sommige voorstellen nader onderzoek nog nodig is. Daar waar dit het geval is, is dit in het advies aangegeven.
Directie Toezicht Energie Pagina 36 van 78
5 Leveranciersmodel
105. De kerntaak van de netbeheerder is het fysieke beheer van het netwerk. Een leverancier moet zich daarentegen volledig kunnen richten op het onderhouden van de klantrelaties met zijn afnemers. Een consistente doorvoering van de gedachte dat zowel netbeheerder als leverancier zich zoveel mogelijk op hun kerntaken moet kunnen richten, geeft aanleiding om de huidige relatie van beide partijen met de consument nog eens nader te overwegen.
106. In de huidige markt heeft een afnemer twee overeenkomsten, namelijk één met de regionale netbeheerder voor energietransport, en één met een leverancier naar keuze voor de levering van energie. De facturering voor deze overeenkomsten kent op dit moment twee alternatieven. Allereerst het netbeheerdersmodel, waarbij de afnemer twee facturen ontvangt (één van de netbeheerder en één van de leverancier). Het alternatief is het leveranciersmodel, waarbij de afnemer één factuur ontvangt van de leverancier. Bij toepassing van dit model int de leverancier ook de transportkosten voor de netbeheerder.
107. Op dit moment zijn netbeheerders niet verplicht om mee te werken aan de toepassing van het leveranciersmodel. Daarnaast blijkt dat de netbeheerders voor medewerking vaak een hoge
garantstelling vragen aan de leveranciers om het toegenomen incassorisico dat zij in dit model lopen af te dekken.19
108. Een belangrijk voordeel van het leveranciersmodel is het feit dat dit model nieuwe leveranciers in een meer gelijke positie brengt om op de markt te kunnen concurreren. Zolang de situatie nog aanwezig is dat een groot deel van de leveranciers via een holding verbonden is met een netbeheerder, de namen van deze leveranciers en gelieerde netbeheerders sterk op elkaar lijken, is er sprake van een ongelijk speelveld. Immers, iedere keer dat een factuur van een netbeheerder bij een consument op de deurmat valt, wordt de naamsbekendheid van de gelieerde leverancier versterkt.20 Hoewel deze situatie naar verwachting wordt opgelost als de splitsing van de distributiebedrijven is doorgevoerd, wijst DTe er op
19 Zie hiervoor ook KPMG Business Advisory Services, Onderzoek modelovereenkomst netbeheerder en leverancier binnen het leveranciersmodel, augustus 2004 en DTe, Standpunt DTe inzake het onderzoek naar het leveranciersmodel, september 2004. In het ontwerpbesluit TarievenCode van 16 augustus 2005 is bepaald dat de netbeheerders eventuele gederfde inkomsten die kunnen optreden als gevolg van een faillissement van een vergunninghouder in de aansluit- en transporttarieven mogen verrekenen, indien er sprake is van een leveranciersmodel. Hierdoor is de noodzaak tot het stellen van garantstellingen bij de netbeheerder verdwenen. 20 Dit is ook een belangrijke reden waarom de OPTA naar een vergelijkbaar model wil bij de vaste telefonie (OPTA, Wholesalemarkten voor toegang tot het vaste openbare telefoonnetwerk, 1 juli 2005).
Directie Toezicht Energie Pagina 37 van 78
dat de definitieve doorvoering van de splitsing zelf nog enkele jaren zal duren en na de splitsing het voordeel van de naamsbekendheid nog niet direct is opgeheven.21 Deze tussenliggende periode kan voor een nieuwe toetreder net dat concurrentienadeel opleveren waardoor hij niet in de markt kan overleven.
109. Daarnaast biedt het leveranciersmodel de mogelijkheid aan leveranciers om beter in te spelen op de wensen van zijn klanten. Voor een groot deel van de kleinverbruikers geldt dat naast de wens van een zo laag mogelijke energieprijs er behoefte bestaat aan een simpele en overzichtelijke markt met een duidelijk aanspreekpunt.22 Aan deze behoefte kan worden voldaan in het leveranciersmodel waarbij de leverancier alle contacten met de netbeheerder onderhoudt en één factuur stuurt. Een leverancier speelt dan als dienstverlener in op de behoefte van zijn klant.
110. Op grond van het bovenstaande is DTe voorstander van het leveranciersmodel voor kleinverbruikers23. Om zo veel mogelijk de invoering van dit model te stimuleren heeft DTe inmiddels ook in haar regulering maatregelen genomen om de problemen met de hoge garantstellingen uit de weg te ruimen.24 Voor verdere stimulering en invoering van het leveranciersmodel moeten echter nog een aantal zaken nader worden uitgezocht en keuzes worden gemaakt.
Voorkeur- of verplichte variant
111. In de eerste plaats moet een keuze worden gemaakt of het leveranciersmodel als voorkeursvariant wordt ingevoerd (een leveranciersmodel, tenzij de kleinverbruiker expliciet aangeeft een aparte transportrekening te willen ontvangen) of een verplichte variant (enig model). De voorkeur van DTe gaat uit naar de verplichte variant omdat het in stand houden van twee modellen waarschijnlijk extra kosten met zich brengt.25 Bovendien schept het hanteren van één model voor de kleinverbruiker de meeste duidelijkheid.26
Contractuele relatie met netbeheerder
112. Daarnaast is een keuze nodig ten aanzien van de vraag of bij het leveranciersmodel een voortbestaan van de contractuele relatie tussen kleinverbruiker en netbeheerder nog gewenst en noodzakelijk is. In dit verband wordt er op gewezen dat in het Verenigd Koninkrijk het leveranciersmodel al geruime tijd het enige toegepaste model is waarbij een contractuele relatie tussen netbeheerder en kleinverbruiker ontbreekt. De leverancier sluit op eigen naam het contract met het transportbedrijf en heeft de vrijheid om te bepalen op welke wijze de gereguleerde transportkosten aan de kleinverbruiker worden
21 Het wetsvoorstel voor de splitsing regelt niets over naamswijzigingen.
22 Uit een onderzoek dat het bureau EIM in opdracht voor de OPTA heeft uitgevoerd blijkt dat ruim 27 procent van de Nederlandse huishoudens er voor kiest om verschillende telecommunicatiediensten bij één partij onder te brengen omdat dit “gemakkelijk” is (EIM, Consumentenonderzoek afname van gebundelde communicatieproducten in Nederland, december 2004.
23 Vanwege de relatief hoge transportkosten voor de grootverbruikersgroep hebben grootverbruikers een groter belang bij directe relatie met de netbeheerder en omgekeerd.
24 Zie voetnoot 19.
25 Dit is mede gebaseerd op gesprekken die met EnergieNed zijn gevoerd.
26 Ook in landen waarbij de liberalisering al geruime tijd is ingevoerd wordt het leveranciersmodel als enig model gehanteerd (zoals het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten).
Directie Toezicht Energie Pagina 38 van 78
doorberekend. De concurrentie op de leveringsmarkt zorgt er vervolgens voor dat de leverancier bij het doorberekenen van de transportkosten weer inspeelt op de wensen van de kleinverbruiker en dat onredelijke tarieven worden uitgesloten. Deze variant past het meeste bij het uitgangspunt dat een leverancier zoveel mogelijk de ruimte moet krijgen om zijn eigen bedrijf te voeren en zich te
onderscheiden van zijn concurrent en heeft bij DTe dan ook de voorkeur.27 Voor een definitieve keuze voor deze variant is echter wel een analyse van eventuele juridische bezwaren nodig.
Afhankelijkheid van andere maatregelen
113. Tot slot wijst DTe er op dat een invoering van een leveranciersmodel in combinatie met andere maatregelen, zoals het capaciteitstarief (zie hoofdstuk 6), tot extra efficiencyvoordelen leidt omdat dit het factureringsproces in zijn geheel minder complex maakt.
27 In dit verband wordt er op gewezen dat op dit moment de contractuele relatie tussen kleinverbruiker en landelijke netbeheerder al ontbreekt. In de gassector geldt zelfs dat leveranciers ook vrij zijn in de doorberekening van de kosten van het landelijk netwerk. In de elektriciteitssector is dit nog geregeld via het zogenaamde cascadestelsel waarbij de kosten van TenneT worden geïnd via de regionale netbeheerders.
Directie Toezicht Energie Pagina 39 van 78
6 Capaciteitstarief
114. De kosten van het gebruik van het netwerk kunnen in rekening worden gebracht door middel van een verbruiksafhankelijk tarief (variabel), een verbruiksonafhankelijk capaciteitstarief (vast) of een combinatie van beide.
115. Op dit moment worden de kosten voor het gebruik van het elektriciteitsnetwerk aan een kleinverbruiker volledig in rekening gebracht via een verbruiksafhankelijk tarief. Voor het gebruik van het gasnetwerk geldt in beginsel een verhouding van 25% verbruiksafhankelijk tarief en 75% verbruiksonafhankelijk (capaciteitstarief). De netbeheerder dient derhalve voor het opstellen van zijn transportrekening te beschikken over meetgegevens en vastgesteld verbruik. Zoals hierboven al is aangegeven is de uitwisseling van deze gegevens erg gevoelig voor fouten en vertraging.28
6.2
116. DTe adviseert om het tarief voor kleinverbruikers voor het gebruik van de netwerken volledig te baseren op capaciteit en dus los te koppelen van het verbruik. Een belangrijk voordeel hiervan is dat de
uitwisseling van meetgegevens en verbruik verder kan worden beperkt. Immers, voor het opstellen van een eind- of jaarafrekening is het niet meer nodig om de meetgegevens naar de netbeheerder te sturen en kunnen deze direct worden gestuurd aan de leverancier. Een beperking in het berichtenverkeer leidt tot een beperking van de totale kosten van dit verkeer.29 Bovendien is er een kleinere kans is op fouten in het factureringsproces.
117. Een volledig capaciteitstarief past ook bij het zogenaamde beginsel van kostenoriëntatie.30 Volgens dit beginsel dienen tarieven van netbeheerders te worden gebaseerd op de onderliggende kosten. De kosten van een netwerk worden hoofdzakelijk gedreven door de aanleg van het netwerk op de zogenaamde piekvraag van de aangeslotenen. Deze piekvraag wordt bepaald door de maximale vraag van alle afnemers op het drukste moment van de dag: de gevraagde capaciteit. De hoeveelheid energie die een consument gedurende de gehele dag over het netwerk transporteert heeft slechts zeer beperkte invloed op de kosten van het netwerk.
28 Zie hiervoor hoofdstuk 3.
29 Volgens EnergieNed is het capaciteitstarief één van de meest belangrijke maatregelen om de administratieve processen structureel efficiënter en robuuster te maken.
30 Het beginsel van kostenoriëntatie is neergelegd in artikel 41b, onderdeel a van de Elektriciteitswet en 81 b, onderdeel a van de Gaswet.
Directie Toezicht Energie Pagina 40 van 78
118. De overschakeling van een transporttarief dat deels nog afhankelijk is van verbruik naar een volledig capaciteitstarief heeft een verschuiving van kosten tussen afnemers tot gevolg. De kans bestaat dat deze verschuiving nadelig is voor de kleinverbruiker. Deze groep kenmerkt zich immers door een relatief laag verbruik en een sterk fluctuerend afnameprofiel (relatieve hoge capaciteit). Om er zeker van te zijn dat deze verschuiving van kosten geen onredelijke effecten tot gevolg heeft, adviseert DTe eventuele effecten als gevolg van de invoering van het capaciteitstarief nader te onderzoeken. Het onverkort doorvoeren van deze maatregel, acht DTe alleen wenselijk indien de herverdelingseffecten tussen de verschillende afnemersgroepen past binnen het beleid van de Minster. Indien dit niet het geval is, adviseert DTe om verder te onderzoeken in hoeverre eventuele ongewenste effecten kunnen worden ondervangen in de reguleringssytematiek.31
119. Met door de invoering van het capaciteitstarief zal een kleiner deel van de eindafrekening van de kleinverbruiker afhankelijk zijn van het verbruik. Dit zal dit naar het oordeel van DTe een beperkt effect hebben op het verbruik van deze afnemers. Dit komt omdat het grootste deel van de energierekening nog steeds besparingsprikkels geeft en afnemers in zeer belangrijke mate hun verbruik niet laten afhangen van de prijs maar van hun behoefte (zogenaamde inelastische afname).32
31 Een mogelijke oplossing kan bijvoorbeeld gevonden worden in de vaststelling van de hoogte van het capaciteitstarief. Bovendien heeft EnergieNed enkele kleine juridische en praktische problemen naar voren gebracht die nader moeten worden uitgezocht. 32 Voor gemiddelde huishoudelijke afnemers geldt dat +/- 65% van de elektriciteitsrekening verbruiksafhankelijk is en 71% van de