Actie en belang
6.3 Kringen van beroepsgerechtigden in bijzondere wetgeving
6.3.1 Inleiding
Een van de doelstellingen van de introductie van de Algemene wet bestuurs-recht was de uniformering van het bestuurs(p roces)rech t. Het doel was zoveel mogelijk een einde te maken aan het versnipperde stelsel van rechtsbescher-ming tegen de overheid. Zo ook voor wat betreft de kring van beroepsgerech-tigden: voortaan zou in beginsel de toegang tot de rechter tegen overheidsbe-sluiten openstaan voor belanghebbenden als bedoeld in artikel 1:2 Awb. In een aantal bijzondere wetten werd echter voor een van artikel 1:2 Awb afwijkende kring van beroepsgerechtigden gekozen. Niet degene wiens belang rechtstreeks bij het bestreden besluit is betrokken, maar een ruimere, of juist beperktere kring van personen werd beroepsrecht toegekend. Te denken valt aan het milieu- en ruimtelijk ordeningsrecht waar middels de (getrapte) actio popularis een zeer ruime, en aan verschillende arbeidsongeschiktheidsrege-lingen waar een zeer beperkte kring van personen toegang tot de rechter is verleend. In het hiernavolgende zal ik verschillende regelingen nalopen om te zien hoe en op grond van welke argumenten de wetgever koos en kiest.
324 Zo werd een politieke partij - die niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, derde lid Awb plegen te worden aangemerkt - wel door de Afdeling (ABRS 30 juli 1998, JB 1998, 203) in beroep ontvangen tegen een afwijzing van een verzoek op grond van artikel 18.14 Wm om toepassing van bestuurlijke handhavingsmaatregelen.
325 Vgl. respectievelijk de artikelen 20.6 Wm, 18.14 Wm en 56, tweede lid, onder a WRO. 326 Zie het Verslag van de St aatscommiss ie voor de herzienin g van de Woningwet (on der voorzitterschap
van Van den Bergh), Den Haag 1950.
327 Werkgroep-Duk, Rapport van de werkgroep inspraak en beroep milieuhygiëne, Ministerie van VROM, Verslagen, Adviezen, Rapporten 1974, nr. 29.
328 Vgl. hierover De Gier, Robbe, Backes en Van Buuren 1999, p. 5-19.
329 Vgl. Werkgroep-Duk, Rapport van de werkgroep inspraak en beroep milieuhygiëne, Ministerie van VROM, Verslagen, Adviezen, Rapporten 1974, nr. 29, p. 18.
330 Zie het rapport van de werkgroep-Van Kemenade 1997, p. 59.
6.3.2 Grote kringen van beroepsgerechtigden
Met name in verschillende wetten op het terrein van het milieu en de ruimtelij-ke ordening treffen we een zogenaamde ‘getrapte actio popularis’ aan. Hierbij heeft ‘een ieder’ de mogelijkh eid om bedenkingen aan te voeren tegen een ontwerp-b esluit, waarna in beginsel alleen degenen die zulks hebben gedaan tegen het uiteindelijke besluit in beroep kunnen opkomen. De actio popularis impliceert derhalve dat in beginsel een ieder beroepsrecht toekomt, zonder dat er een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang behoeft te wor-den aangetoond.324
In bijzondere wetgeving op het terrein van het milieu- en ruimtelijk ordenings-recht wordt voor een ieder de mogelijkhe id geboden om tegen bepaalde over-heidsbesluiten in beroep te komen. Te denken valt aan de afgifte van milieu-vergunningen, de weigering tot het toepassen van bestuursrechtelijke dwang-middelen bij overtreding van milieuvoorschriften en de vaststelling van be-stemmingsplannen.325
Bezien we nu de aangevoerde argumenten voor deze regelingen, dan valt op dat zij vooral betrekking hadden op de mogelijkh eid om vooraf bezwaar te maken en daarmee op de voorbereiding van het bestem-mingsplan en de milieuvergunning. Zowel de commissie-Van den Bergh,326
als de werkgroep-Duk327
benadrukken het belang van een goede en zorgvuldi-ge besluitvorming. Men was van mening dat een recht voor een ieder om in deze fase van de procedure bezwaar te maken kon bijdragen aan de zorgvul-digheid van de besluitvorming en uiteindelijk aan de kwaliteit van het besluit.328
Bij het toekennen van beroepsrecht aan een ieder die vooraf be-zwaar had gemaakt werd blijkbaar als vanzelfsprekend uitgegaan van een bestaande koppeling terzake. Met name de werkgroep-Duk legde een expliciet verband tussen inspraak, dat wil zeggen de mogelijkh eid om voorafgaand aan het besluit zijn bezwaren daartegen kenbaar te maken, en het recht van be-roep, dat zij als compleme ntair aan de inspraak beschouwde.329
De getrapte actio popularis in zowel het milieu- als ruimtelijk ordeningsrecht is sedert de invoering ervan met enige regelmaat voorwerp van discussie geweest. Vrij recent gebeurde dit nog naar aanleiding van het rapport ‘Bestuur in geding’ van de werkgroep-Van Kemenade,330
waarin zelfs wordt voorge-steld de getrapte actio popularis af te schaffen. Uit het naar aanleiding van dit rapport verschenen onderzoek van de Universiteit Utrecht lijkt de conclusie te kunnen worden getrokken dat de uitkomst van de discussie over de vraag of
331 Zie De Gier, Robbe, Backes en Van Buuren 1999.
332 Zie over de argumenten voor handhaving van de actio popularis De Gier, Robbe, Backes en Van Buuren 1999, p. 48-49.
333 Zie ook De Gier, Robbe, Backes en Van Buuren 1999, p. 52. 334 Zie bijvoorbeeld Verschuuren 1993, p. 289.
de actio popularis bestaansrecht heeft in het bestuursrecht in hoge mate wordt bepaald door het perspectief van waaru it men deze vraagstelling benadert.331
Zo kan men zich op het standpunt stellen dat de actio popularis nu eenmaal bestaat en dus kan worden gehandhaafd zolang er geen goede argumenten bestaan om deze af te schaffen.332
In dat geval moet inderdaad worden toege-geven dat uit empirisch onderzoek is gebleken dat van een aanzuigende en daarmee juridiserende werking van de actio popularis geen sprake lijkt te zijn. Gebleken is immers dat niet-belanghebbenden in het algemeen slechts in zeer geringe mate ageren tegen milieuvergunningen en bestemmingsplannen. Anders gezegd, er lijken als gevolg van de actio popularis niet (veel) meer burgers van hun recht op inspraak of het instellen van beroep gebruikt te maken, dan zij die ook belanghebbend zouden zijn. Getalsma tig bezien zou het doen vervallen van de actio popularis daarom slechts een geringe lasten-verlichting betekenen. Daar wordt dan nog aan toegevoegd, dat de actio popu-laris zelfs het proceseconomisch voordeel heeft, dat niet in ieder geding ten aanzien van elk der appellanten de vraag moet worden gesteld of deze als belanghebbende kan worden beschouwd, of dat er zelfs hele procedures moe-ten worden gevoerd om deze vraag uiteindelijk in hoogste instantie beant-woord te krijgen. Een belangrijke formele grond, aldus voorstanders, die leiden kan tot de toch meestal weinig bevrediging schenkende niet-ontvank-elijk verklaring, wordt hiermee weggenomen.
Men zou echter ook kunnen redeneren - en ik voel daar wat meer voor - dat het uitgangspunt in ons bestuursrecht is dat rechtsbescherming in beginsel alleen moet openstaan voor belanghebbenden. Wil men hiervan afwijken, dan zijn daarvoor gegronde redenen nodig. Het betreft hier een algemeen
bestuursrechtelijk-dogmatisch gezien zwaar punt.333In de omstandig heid dat er van een beroepsrecht voor een ieder een verhoging van de kwaliteit van het besluit valt te verwachten lijkt een zodanig zwaarwegende motivering dan niet te kunnen worden gevonden, nu er door niet-belanghebbenden slechts weinig gebruik wordt gemaakt van de actio popularis. Dus als er dan niet méér bur-gers in beroep opkomen dan zij die ook als belanghebbende kunnen worden aangeme rkt, dan is er blijkbaar ook weinig aanleiding om in plaats van het belanghe bbende-b egrip van artikel 1:2 Awb een actio popularis te hanteren. Nu is er door voorstanders ook wel een meer principieel argument aangevoerd voor de actio popularis. Gesteld wordt dat de stemloosh eid van bepaalde milieubelangen maakt dat het recht op rechtsbescherming niet mag worden voorbehouden aan een beperkte kring van belanghebbenden.334
Nu mag de stemloosh eid van bepaalde belangen er ook naar mijn opvatting inderdaad niet toe leiden dat überhaupt geen rechtsbescherming mogelijk is, maar dat behoeft ook helemaal niet het gevolg te zijn van het hanteren van het belanghebbende-begrip. Immers, er zijn toch altijd nog belangenorganisaties die blijkens arti-kel 1:2, derde lid, Awb als belanghebbende voor dergelijke belangen in rechte kunnen opkomen?
335 Zie hierover Verschuuren 2000b, p. 178-183.
336 Memorie van toelichting, Kamerstukken II 1999/2000, 27 023, nr. 3, p. 6. Het nieuwe artikel 3:15, tweede lid Awb opent de mogelijkheid om in bijzondere wetgeving af te wijken.
337 Eveneens, memorie van toelichting, Kamerstukken II 1999/2000, 27 023, nr. 3, p. 6. 338 Kamerstukken II 2002/03, 28600 XI, nr. 3, p. 7.
339 Verslag van een notaoverleg, Kamerstukken II 2002/03, 28600 XI, nr. 60.
340 Vgl. bijvoorbeeld artikel 73, eerste en tweede lid, (oud) ZW, artikel 128, eerste en tweede lid, (oud) WW en artikel 52, eerste lid, (oud) AOW.
341 Zie bijvoorbeeld artikel 74, onder d, (oud) ZFW, artikel 87, tweede lid, (oud) WAO en artikel 74, eerste lid, ten eerste, (oud) ZFW.
342 Zie hierover Noordam 1995, p. 33.
Vooralsnog lijkt de getrapte actio popularis in het milieu- en ruimtelijke ordeningsrecht nog niet meteen te worden afgescha ft. Weliswaar heeft de wetgever naar aanleiding van de juridiserings discussie besloten tot het in elkaar schuiven van de afdelingen 3.4 en 3.5 Awb tot een uniforme openbare voorbereidingsprocedure, waarbij enkel belanghebbenden tot de besluitvor-mingsprocedure worden toegelaten. De vraag is echter of dit toch niet vooral een cosmetische ingreep is;335
de actio popularis verdwijnt wel uit de Awb, maar dit behoeft nog niet te leiden tot het afschaffen ervan. De toelichting bij het wetsvoorstel opent namelijk uitdrukke lijk de mogelijkh eid deze in bijzon-dere wetgeving in stand te laten.336
In de toelichting staat zelfs dat de bestaan-de kring van belanghebbenbestaan-den zal worbestaan-den gehandhaafd, zodat onbestaan-der anbestaan-dere voor milieubesluiten ‘een ieder’ toegang heeft tot de voorbereidingsprocedu-re.337
Op dit moment lijkt de discussie over het voortbestaan van de actio popularis echter wel weer enigszins op te laaien. Zo wordt in de begroting van Minister Kamp in het kabinet Balkenende I opnieuw nader onderzoek naar het afschaffen van de actio popularis voorgesteld.338
En nog recenter is de door mevrouw Spies (CDA) ingediende motie ertoe strekkende om het recht van beroep in de gevallen waarin er slechts beperkte, locale milieueffecten op het gebied van stank en geluidhinder zouden zijn, te beperken tot direct belang-hebbenden.339
De toekomst zal ons leren wat er met de actio popularis ge-beurt.
6.3.3 Kleine kringen van beroepsgerechtigden
In bepaalde bijzondere regelingen wordt het beroepsrecht wel toegekend aan een beperkt omschreven kring van beroepsgerechtigden; beperkt althans in verhouding tot het belanghe bbende-b egrip in de zin van artikel 1:2 Awb. Dit is met name het geval in het sociale zekerheid srecht. Hoewel het
belanghe bbende-b egrip van de Awb in beginsel ook van kracht is in zaken op het terrein van de sociale zekerheid, laten vooral de arbeidsongeschiktheidsre-gelingen toch een enger belanghe bbende-b egrip zien.
In het sociale zekerheidsrecht van voor 1994 werd soms de term belangheb-bende gebruikt als aanduiding van de beroepsgerechtigde, al ontbrak veelal een omschrijving van die term.340
In andere gevallen werd met zoveel woor-den bepaald dat de bevoegd heid om beroep in te stellen toekwam aan de ‘verze-kerde’ of de ‘werkgever’341
. In het algemeen zou kunnen worden gezegd dat beroepsrecht toekwam aan de aanvrager van een prestatie, of degene op wie een (premie)verplichting rustte.342
Derde-belanghebbenden waren praktisch onbekend. De Awb-wetgever heeft deze situatie voor de sociale zekerheid
343 Het ging hierbij om de WAO, de ZW, de AAW, de WW, de AKW, de AOW, de AWW en de TW. 344 TK 1991-1992, 22 495, nr. 3, blz. 97 en 247.
345 Zie Van Male 1992a, p. 40-41 en Kamerstukken II 1992/1993, 22 495, nr. 20 (amendement-Jurgens tot schrapping va n het door de regerin g voorgestelde belanghebbende-begrip voor een aantal sociale zekerheidswetten).
346 De Algemene Arbeidsongesch iktheidswet (AAW), een volksverzekering, bestond sinds 1976 naast de WAO. Deze regeling is echter ingetrokken. In verband met een ingrijpende herziening van de wijze van financiering van de WAO is de AAW verdwenen en zijn de Wet arbeidsongeschi ktheidsver -zekering zelfstandigen (WAZ) en de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandi capten (WAJONG) in werking getreden.
aanvank elijk willen continueren,343
omdat een eventuele uitbreiding van de kring van beroepsgerechtigden door het onverkort van toepassing verklaren van het Awb-be langhebb ende-beg rip onwense lijk werd gevonden:344
“Om een ongewenste uitbreiding van het belanghebbende-begrip in de jurisprudentie de pas af te snijden en derhalve de huidige kring van beroepsgerechti gden te handhaven, zulks met inbegrip van degenen die op grond van erfopvolging daartoe worden gerekend, is niettemin op een aantal plaatsen in de sociale zekerheidswetgeving het belanghebbende-begrip gecon-cretiseerd (...)”.
Omdat een dergelijke uitzonder ingspositie voor het sociale zekerheidsrecht op nogal wat kritiek stuitte,345
is de wetgever uiteindelijk overstag gegaan. Als uitgangspunt werd gekozen dat het Awb-bela nghebb ende-beg rip ook voor sociale zekerheidszaken zou gelden. Een uitzondering op deze hoofdregel vormden de arbeidsongeschiktheidsregelingen. Zowel in artikel 2a ZW, artikel 2a WAO als in artikel 3a AAW (en thans in artikel 94 WAZ en artikel 68 WAJONG)346
werd bepaald dat onder een belanghebbende als bedoeld in genoemde regelingen moet worden verstaan ‘degene op wiens aanspraken het besluit betrekking heeft’. De ratio van deze beperkte kring van beroepsgerech-tigden was te voorkomen dat de werkgever als beroepsgerechtigde zou kunnen optreden tegen de arbeidsongeschiktheidsverklaring van zijn werknemer. In een dergelijk geval zou immers de vraag rijzen of, en zo ja, op welke manier het medisch dossier van de werknemer aan de werkgever ter kennis zou moe-ten worden gebracht. Het is echter de vraag in hoeverre dit als een
‘belanghebbende-probleem’ mag worden beschouwd. Als de gedachte over hoe de optimale kring van beroepsgerechtigden er uit moet zien mogelijk tot een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van andere betrokkenen leidt, dient daarvoor dan niet bij de vormgeving van de procedure een oplossing te wor-den bedacht in plaats van bepaalde burgers zonder meer van rechtsbescher-ming uit te sluiten? De Awb voorziet in de artikelen 8:32 en 8:48 Awb reeds in mogelijkheden om daaraan tegemoet te komen. Vooralsnog worden werk-gevers echter uitdrukke lijk buiten de kring van beroepsgerechtigden gehou-den. Of toch niet helemaal? Met de inwerkingtreding van de Wet Premiediffe-rentiatie en marktwerking bij arbeidsongeschikten (Wet Pemba) is de oor-spronkelijk in artikel 2a WAO geformuleerde, afwijkende definitie van het belanghe bbende-b egrip komen te vervallen. In plaats daarvan geldt per 1 januari 1998 voor het beroepsrecht op grond van de (nieuwe) WAO de be-stuursrechtelijke hoofdreg el, neergelegd in artikel 8:1 Awb, waarbij de moge-lijkheid van bezwaar en beroep wordt toegekend aan belanghebbenden in de
347 Zie CRvB 12 februari 2001, RAwb 2001, 71 m.nt. J.C.A. de Poorter. Zie eveneens CRvB 13 februari 2002, AB 2002, 15 m.nt. FP, waarbij de werkgever zelfs ‘zonder meer’ belanghebbend lijkt te worden geacht.
zin van artikel 1:2 Awb. En naar het oordeel van de CRvB behoort daartoe ook de niet-eigen risico dragende werkgever.347
6.4 Slotopmerkingen
Aan het eind van dit hoofdstuk kan worden gezegd dat de zelfstandige actie karakteristiek is voor het bestuursre cht. Het is in het bestuursrecht weinig zinvol te spreken van een subjectief publiekrecht en dus ook van een aan zo’n recht accessoire actie. Dit betekent dat de wetgever zal moeten bepalen aan wie beroepsrecht toekomt in procedures tegen overheidsbesluiten.
De notie van geschillenbeslechting als primaire doelstelling van het stelsel van bestuursrechtspraak biedt de wetgever hierbij niet direct houvast, omdat in beginsel iedereen een geschil met de overheid kan hebben over een besluit. De functie van geschillenbeslechting kan uiteindelijk echter niet los worden gezien van het element dat in een rechtsstaat ook het bestuur gebonden is aan het recht en daaraan gehouden moet kunnen worden. Dit betekent dat degene die feitelijk in zijn belangen wordt getroffen door een overheidsb esluit dat rechtens niet genomen had mogen worden, dit niet behoeft te accepteren. Dit brengt met zich dat de feitelijk in zijn belang getroffen burger in rechte de vraag aan de orde moet kunnen stellen of het aangevochten overheidsb esluit rechtmatig was, ongeacht de vraag of de beweerd elijk geschonden rechtsnorm mede het belang van deze burger beoogt te beschermen.
In bijzondere wetgeving blijkt op sommige punten een andere kring van beroepsgerechtigden te worden aangewezen. Het uitgangspunt zou echter moeten zijn dat beroepsrecht in procedures tegen overheidsbesluiten in begin-sel wordt toegekend aan belanghebbenden, tenzij er goede redenen zijn de kring ruimer of enger te trekken. Het is echter maar de vraag of zulke overtui-gende redenen zijn aan te wijzen voor de ruime kring van beroepsgerechtig-den in het ruimtelijk bestuursrecht en het milieurecht, en voor de enge kring in het sociale zekerheid srecht.
348 Ik ontleen deze titel aan het proefschrift van Van Buuren 1978, p. 32.
349 Over deze eisen, zoals dat het moet gaan om een eigen, persoonlijk, objectief bepaalbaar en rechtstreeks bij het besluit betrokken belang, kom ik in deel III nog uitvoerig te spreken. 350 Van Wijmen 1981, p. 229.