Individu ele rechtsbescherming en het belangh ebbend e-begrip

6.2.1 Opstappen op de Duits-Europese trein?292

6.2.1.1 Het belanghe bbende-b egrip onder vuur

Naar Nederlands bestuursrecht volstaat een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang om aan de rechter een inhoude lijk oordeel te kunnen

293 Ik kom over dit feitelijk belang hierna nog uitvoerig te spreken. 294 Aldus Schreuder-Vlasblom 1994, p. 51.

295 Konijnenbelt 1997, p. 320-321.

296 Zie het Verslag van deze ‘Commissie Boukema’ 2001, p. 18.

297 Zie recent nog het rapport ‘De toekomst van de rechtsbescherming in Nederland’ van de Commissie Rechtsbescherming van de VAR dat eveneens het belanghebbende-begrip ter discussie lijkt te stellen en meer tendeert in de richting van een Schutznormleer.

298 Vgl. o.a. Tak 1992, p. 67-84 en Schreuder-Vlasblom 1994, p. 50-53.

299 Zie hierover Tak 1992, p. 67-84; Schreuder-Vlasblom 1994, p. 52 en Konijnenbelt 1997, p. 320-321. 300 Zie het Verslag van de ‘Commissie Boukema’ 2001, p. 18.

vragen over het betreffende besluit. Voldoende is dat de appellant door dat besluit is getroffen in een feitelijk belang.²⁹³Is dat het geval, dan kan men alle ten aanzien van de inhoud en de totstandkoming van het besluit relevante rechtsgronden aanvoeren, ongeacht de betrokken heid op eigen belang en recht.294

Dit leidt, aldus Konijnenb elt,295

in de praktijk tot frustrerende situa-ties. Hij noemt als voorbeeld een bouwvergunning die wordt gevraagd voor een café-restaura nt. Hierbij is degene die zo dicht in de buurt woont dat hij hinder kan ondervinden van het kabaal dat komende en gaande bezoekers zullen maken (op straat zingen na sluitingstijd van het café, slaan met autopor-tieren, toeteren-ten -groet, met piepende banden wegscheuren, enz.) op die grond als belanghebbende ontvanke lijk in bezwaar en beroep. Maar zijn bezwaren kunnen noch tot weigering van de vergunning leiden, noch tot het verbinden van voorschriften aan de bouwvergunning. De Commiss ie Evalua-tie Awb II vraagt zich in dit verband af of aldus niet een enigszins oneigenlijk gebruik van de bezwaar- en beroepsprocedu re wordt gemaakt.296

Het aldus gehanteerde belanghe bbende-b egrip is in de literatuur vele malen voorwerp van - soms zeer scherpe - kritiek geweest.297

Deze kritiek vindt naast de beweerdelijke oneigenlijke gebruikmaking van de beroepsproced ure met name zijn grond in de gedachte dat dit criterium voor de toegang tot de rechter niet goed past bij de idee van individu ele rechtsbescherming als primaire doelstelling van ons bestuursp rocesrech t.298

De door de bestuursrechter gebo-den rechtsbescherming, zo is de gedachte, valt hierbij nog steeds sterk samen met een objectieve rechtmatigh eidscontro le van het bestreden besluit zonder dat deze verband houdt met de reden waarom toegang tot de rechter is ver-schaft. De notie van individuele rechtsbescherming zou als zelfstandig richt-punt voor de vormgeving van de bestuursrechtspraak aldus aan hanteerbaar-heid verliezen. In de literatuur is daarom wel het voorstel gedaan op te stap-pen op de Duits-Europese trein en ook in het Nederlands bestuursrecht een ‘Schutznorm’- of relativiteitsleer te hanteren.299

Dat wil zeggen dat iemand slechts beroepsrecht wordt toegekend wanneer hij beschikt over een door de beweerd elijk geschonden rechtsnorm beschermd belang. Ook recentelijk is door de Commiss ie Evaluatie Awb II nog aanbevolen nader onderzoek te doen naar de vraag of niet beter een relativiteits- of ‘Schutzn orm’-vereiste zou kunnen gelden.300

Voordat daarover echter uitspraken kunnen worden gedaan zal in de eerste plaats duidelijk moeten zijn wat nu precies onder een door het recht beschermd belang, zoals dat bij de ‘Schutznorm’-leer wordt gehanteerd, moet worden verstaan. Waarin verschilt dat bijvoorbee ld van het feitelijke belang dat nu als voorwaarde voor de toegang tot de bestuursrechter geldt en is dat hetzelfde als een belang dat op grond van het specialiteitsbeginsel bij de

301 ARRS 27 september 1984, Gst. 6778, nr. 7, m.nt. J.M.K. 302 Zie hierover eveneens Dorhout 1985, p. 34-35.

belangenafweging die uiteindelijk tot het bestreden besluit heeft geleid, een rol mag spelen? Op deze vragen zal allereerst worden ingegaan.

6.2.1.2 Het ‘rechtens beschermde belang’ als alternatief ‘Schutznorm’- of relativiteitsver eiste

De ‘Schutznorm’- of relativiteitsleer kennen wij vooral uit het Duitse be-stuursproc esrecht. Daar wordt de toegang tot de rechter via het ‘Schutznorm’-vereiste beperkt tot gevallen waarin wordt geklaagd over de schending van rechtsnormen betreffende de eigen rechtspositie, althans de aantasting van rechtens beschermde belangen. Een enkel feitelijk door het bestreden besluit getroffen belang is onvoldoende om van de bestuursrechter een inhoude lijk oordeel te vragen over het bestreden besluit. Vereist is dat de door het besluit beweerd elijk geschonden rechtsnorm (mede) beoogt het belang van de appel-lant te beschermen. Een mooi voorbeeld van dit ondersch eid vormt het geval waarin het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Brum-men een bouwvergunning verleenden voor de vestiging van een supermark t.301

Het bouwplan voldeed niet aan een aantal technische bepalingen van de bouwverordening, maar daarvan had het college bij het besluit tot verlening van de bouwvergunning vrijstelling verleend. Tegen dit besluit komen enkele detailhandelaren ter plaatse in rechte op vanwege de dreigende schending van hun concurrentiepositie. Hoewel hun concurren tiepositie een belang is dat feitelijk door het bestreden besluit wordt getroffen - waardoor zij als belang-hebbenden in de zin van artikel 1:2 Awb moeten worden aangemerkt - be-schikken zij niet over een door de beweerd elijk geschonden bepalingen uit de bouwverordening beschermd belang.³⁰²

Kenmerkend voor de Schut znorm theorie is dat wordt uitgegaan van de veron-derstelling dat een norm van objectief publiekrecht bepaalde belangen beoogt te beschermen en daardoor niet kan dienen ter bescherming van andere dan deze belangen. De gedachte is met andere woorden dat een rechtsnorm be-paalde belangen wel, en andere niet bescherm enswaard ig acht. Op dit punt kan een vergelijking worden getrokken met de relativiteit van de onrechtm ati-ge daad in ons civiele recht. De schending van een rechtsnorm kan slechts als een onrechtmatige gedraging worden opgevat jegens hen die over een door die betreffende rechtsnorm beschermd belang beschikken. Dit betekent dat een burger jegens het bestuursorgaan slechts een aanspraak heeft op inachtneming van die normen van objectief publiekrecht die mede zijn belangen beogen te beschermen.

De toegang tot de rechter staat in de Schutznorm-leer dan ook slechts open voor hen die beschikken over een door de beweerd elijk geschonden rechts-norm beschermd belang. In het kader van de beoordeling van de ontvankelijk-heid lijkt - althans naar Duits recht - voldoende dat de appellant stelt dat een bepaalde norm van objectief publiekrecht is geschonden, waarna door de rechter moet worden vastgesteld of deze norm het belang van de appellant

303 Vgl. bijvoorbeeld ARRS 27 november 1979, tB/S IV nr. 42 (Prijzenwet) en ARRS 4 september 1981, tB/S IV nr. 72 (Paracommerciële horeca). Ik kom over deze jurisprudentie hierna nog uitvoeriger te spreken.

304 Vgl. hierover eveneens het eerder aangehaalde opstel van Konijnenbelt 1997, p. 320-321. 305 ABRS 27 juni 1997, JB 1997, 191 m.nt. R.J.N. S.

beoogt te beschermen. In zoverre is er dus, gelijk in het Nederlands bestuurs-recht het geval is, sprake van een afzonderlijk ontvankelijkheidsvraagstuk. Pas bij de toetsing ten principale wordt beoordee ld of het bestreden besluit daa-dwerkelijk in strijd is met de gesteld elijk geschonden rechtsnorm. Is dat het geval dan leidt dit tot de vernietiging van het bestreden besluit. De inhoude lij-ke beoordeling is derhalve ook in de Schutznorm-leer primair gericht op de objectieve (on)rechtm atigheid van het bestreden besluit. Het verschil met het Nederlandse stelsel van bestuursprocesrecht is echter daarin gelegen dat niet reeds bij een bevonden rechtsschending tot vernietiging wordt overgegaan, maar dat daarvoor tevens - als een extra voorwaarde - is vereist dat de betref-fende geschonden rechtsnorm mede het belang van de appellant beoogt te beschermen. In zoverre zou kunnen worden gezegd dat bij het hanteren van een Schutznorm-leer, zoals in het Duitse bestuursprocesrecht het geval is, meer dan bij ons de rechtspos itie van de appellant als voorwerp van geschil centraal wordt gesteld.

‘Specialiteits toets in het kader van de ontvankelijkheid’

Bij de uitleg van het belanghe bbende-b egrip is met name in de jurisprude ntie onder de Wet Arob de vraag aan de orde geweest of onder belanghebbende niet beter kon worden verstaan degene wiens belang bij de besluitvorming mag worden meegewogen.303

Anders gezegd, of niet enkel diegenen toegang tot de rechter moet worden geboden wier belangen ook materieel enig succes kunnen opleveren; wier belangen dus tot weigering van of tot het verbinden van voorwaarden aan het besluit zouden kunnen leiden.³⁰⁴Ook in de jurispru-dentie onder de Awb komt deze vraag zo nu en dan nog wel aan de orde. Een voorbeeld biedt een zaak waarin door de Minister van Verkeer en Waterstaat aan het bedrijf Allship Marine Specials B.V. een vergunning was verleend voor het plaatsen van een ponton met een loopbrug en bijkomende werken teneinde tussen Texel en Den Helder een veerdienst te kunnen onderhou-den.³⁰⁵Hiertegen was door NV Texels Eigen Stoomboot Onderneming (TE-SO) bezwaar aangetekend vanwege de omstandig heid dat zij concurre ntie zal ondervinden van de eventuele exploi tatie van een veerdienst door vergunning-houdster. De Minister verklaarde TESO echter niet-ontvank elijk in haar be-zwaar op de grond dat zij niet belanghebbend was nu het concurrentiebelang geen belang is waarmee bij de vergunningverlening rekening mocht worden gehouden. De Afdeling daarentegen verwerpt deze benadering en oordeelt naar vaste jurisprude ntie dat het enkele feitelijk getroffen zijn door het besluit voldoende is om als belanghebbende te kunnen worden aangeme rkt.

De benadering zoals die door de Minister werd gekozen zouden we kunnen omschrijven als een ‘specialiteitsto ets in het kader van de ontvankelijkheid’. Ik zou hier echter niet te snel van een op Duitse leest geschoeide

Schutznorm-306 Anders: Schlössels in zijn noot onder ABRS 27 juni 1997, JB 1997, 191; Van Male 1992a, p. 70 en Simon in diens noot onder ABRS 30 januari 1997, JB 1997, 114.

leer willen spreken.306

De benadering bij deze specialiteitsto ets is namelijk, als ik het goed zie, een andere dan bij de Schutznorm-leer. Bij de specialiteits-toets staat de vraag centraal of de wetgever het bestuur de ruimte heeft gelaten om bij het nemen van het bestreden besluit met de belangen van de appellant rekening te houden. Met andere woorden of het belang van de appellant van invloed kan zijn op de inhoud van het bestreden besluit. De Schutznorm-leer ziet daarentegen, ongeacht of het bestuur nu wel of geen ruimte is gelaten om met de belangen van de appellant rekening te houden, op de vraag of de rechtsnormen die de uiteindelijke uitoefening van de betreffende bevoegd heid normeren (mede) beogen het belang van de appellant te beschermen. Het gaat bij een specialiteitsto ets in de ontvankelijkheidsfase om een duidelijk andere benadering.

Allereerst is het mogelijk dat iemand wel beschikt over een door de beweerde-lijk geschonden rechtsnorm beschermd belang, maar niet over een belang beschikt dat in de belangenafweging een rol had mogen spelen. Dit wordt vooral zichtbaar in het geval het beroep zich richt tegen de uitoefening van een gebonden bevoegdheid, dat wil zeggen een bevoegd heid die in hoge mate wordt beheerst door wettelijke voorschriften. Denk bijvoorbee ld aan de situa-tie waarbij het beroep zich richt tegen een evident in strijd met het vigerend bestemmingsplan verleende bouwvergunning. Het gebonden karakter van deze bevoegd heid brengt in zo’n geval met zich, dat er geen ruimte bestaat om de belangen van derden - zoals omwonenden - in de besluitvorming te betrek-ken. Bij een specialiteitsto ets in het kader van de ontvanke lijkheid zou moeten worden geconcludeerd dat derden in het geval van gebonden bevoegdheden van beroep zouden zijn uitgesloten. Dit ligt waarschijn lijk anders indien we de Schutznorm-leer volgen. Niet ondenkbaar is het immers dat moet worden gezegd dat het belang van een omwonende bescherming vindt in de (gestelde-lijk) geschonden bestemmingsplanbepaling. Aldus zouden omwonenden, anders dan wanneer de specialiteitsbenadering wordt gehanteerd, wel degelijk beroepsgerechtigd moeten worden geacht.

Er is echter niet alleen een verschil in omvang van de kring van beroepsge-rechtigden denkbaar, ook ten aanzien van de inhoudelijke behandeling van de zaak leidt het Schutzn ormvereiste tot een andere uitkomst dan de ‘specialiteits-toetsing’. In de laatste benadering is iemand weliswaar pas ontvanke lijk in-dien zijn belang in de belangenafweging had moeten worden betrokken, maar is hij eenmaal ‘binnen’ dan kan hij alle bezwaren aanvoeren die tot vernieti-ging van het besluit kunnen leiden, ook als deze niets met zijn belang te ma-ken hebben. In de Schutznormbenadering daarentegen kan een appellant slechts klagen over schending van die rechtsnormen, welke (mede) zijn belang beogen te beschermen. Het Schutznorm- of relativiteitsvereiste enerzijds en de ‘specialiteitstoetsing in het kader van de ontvankelijkheid’ anderzijds zijn derhalve beide een wijze waarop het begrip ‘door het recht beschermd belang’ wel wordt uitgelegd. Het is echter goed een ondersch eid te maken, omdat zij beide uitgaan van een andere benadering en daarmee van een ander

307 Zoals het geval is bij het hanteren van respectievelijk een Schutznorm-ver eiste, een feitelijk belanghebbende-begrip en een actio popularis.

6.2.2 Het beroepsrecht in een stelsel van (effectieve) geschillenbeslech-ting

6.2.2.1 Inleiding

Met de inwerkingtreding van het ‘nieuwe bestuursp rocesrech t’ in 1994 is - zij het dat deze ontwikkeling reeds in het pre-Awb tijdperk was ingezet - uitdruk-kelijk gekozen voor een procesmodel dat primair is gericht op effectieve geschillenbeslechting. Dit doet, zoals ik hierboven ook heb aangegeven, de vraag rijzen of het belanghe bbende-b egrip nog wel past bij de uitgangspunten van het huidige procesrec ht. Wie moet er beroepsrecht worden toegekend in een procesvorm die primair tot doel heeft het geschil tussen burger en bestuur op een snelle en effectieve wijze te beslechten?

De verschuiving van het primaat van de handhaving van het objectieve recht naar het bieden van individuele rechtsbescherming moet, zoals gezegd, vooral worden gezien als een ontwikkeling van een procesvariant waarbij de be-stuursrechter het gehele besluit op rechtmatigh eid toetst naar een procesvorm waarbij hij zich beperkt tot de rechtsgronden die door partijen naar voren zijn gebracht. Een ontwikkeling derhalve naar een partijengeding. Deze gedachte is neergeslagen in artikel 8:69 Awb; de rechter voert niet ambtshalve een integrale rechtmatigheidstoetsing van het bestreden besluit uit, maar doet uitspraak op grondslag van het beroepschrift en het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting. De verschuiving naar een primair op geschillenbeslechting gerichte vorm van bestuursrechtspraak zegt dus enkel dat die gebreken die de appellant niet aan de orde stelt of heeft willen stellen door de rechter buiten beschouwing moeten worden gelaten. Deze notie van geschillenbeslechting geeft echter nog niet op onmiddellijke wijze een antwoord op de vraag wie zijn geschil met het bestuur aan de rechter moet kunnen voorleggen. In beginsel kan immers een ieder een geschil hebben met een bestuursorgaan over bepaalde aan een besluit klevende gebreken. Dit kan een persoon zijn die beschikt over een door de aangevoerde rechtsgronden beschermd belang, maar evengoed kan het gaan om iemand die over een feitelijk bij het besluit betrokken belang beschikt of zelfs om personen die uitsluitend een ‘kennelijk hen moverend belang’ bij het bestreden besluit hebben.307

De in de Awb gemaakte keuze voor een primair op geschillenbeslechting gericht stelsel van bestuursrechtspraak impliceert - anders dan wanneer zou zijn gekozen voor een contentieux subjectif - dus niet zonder meer dat de bestuursrechtelijke rechtsbescherming beperkt zou moeten worden tot de gevallen waarin geklaagd wordt over de schending van rechtsnormen betref-fende de eigen rechtspos itie of althans de aantasting van rechtens beschermde belangen. Het centraal stellen van de individuele rechtspos itie vormt zeker geen doel op zichzelf. Hiermee zij overigens nog niet gezegd dat in een stelsel van geschillenbeslechting het beroepsrecht niet zou kunnen worden gekopp eld aan een door het recht beschermd belang, het is echter alleen niet het

onmid-308 Kamerstukken II 91/92, 22 495, nr. 3, p. 35.

309 Aldus ook Scheltema 2002, p. 151. Zie over de aandacht voor effectieve geschillenbeslechting bijvoorbeeld Polak, ‘De rechtsbescherming in het bestuursrecht in 2010: naar een poldermodel voor de rechtsbescherming?’, in: NTB 2000/3, p. 55-59 en diens oratie, ‘Effectieve bestuursrecht-spraak: enkele beschouwingen over het vermogen van de bestuursrechtspraak geschillen materieel te beslechten’, Deventer 2000. Vgl. verder het VAR-preadvies van Van Ettekoven 2001, p. 7-97. 310 Verslag van de ‘Commissie Boukema’ 2001, p. 18.

311 Vgl. bijvoorbeeld het eerder aangehaalde werk van Konijnenbelt 1997, p.320-321 en Schreuder-Vlasblom 1994, p. 50-53.

dellijke gevolg van de keuze voor geschillenbeslechting als primaire doelstel-ling van bestuursrechtspraak.

6.2.2.2 Wie moet zijn geschil aan een rechter kunnen voorleggen? De keuze voor effectieve geschillenbeslechting heeft niet alleen gevolgen voor de rol van de rechter ten aanzien van de omvang van het geding, maar ook voor de procescultuur waarin een dergelijke rechterlijke toetsing plaats-vindt. Het uitgangspunt dat de rechterlijke toetsing primair dient om een rechtsgesc hil tussen burger en bestuur bindend te beslechten, brengt automa-tisch een streven naar meer efficiency met zich. Het gaat er bij geschillenbe-slechting immers om, het geschil tussen burger en bestuur snel en definitief uit de wereld te helpen. In de toelichting bij het wetsvoorstel wordt hierover opgemer kt:³⁰⁸

“(...) er dient een nieuw evenwicht te worden gevonden. Bij dat laatste denken wij nadrukke-lijk ook aan het, algemene, belang dat is gemoeid met een zo spoedig mogenadrukke-lijke afdoening van bestuursrechtelijke geschillen. Daarmee verwant is het uitgangspunt van de procesecono-mie. Zowel bij het opstellen van regels van procesrecht als bij de uitleg en de toepassing daarvan dient het gezichtspunt van efficiency en effectiviteit nadrukkelijk te worden betrok-ken. Het is immers zowel voor partijen als voor de rechter van belang, dat het bestuurspro-cesrecht zelf geen belemmeringen opwerpt voor een adequate beslechting van geschillen in de verhouding tussen burger en bestuursorgaan.”

Het bestuursprocesrecht dient derhalve zo te worden ingericht dat op een snelle en doelmatige wijze kan worden doorgestoten naar de materiële kern van de zaak, naar datgene dat partijen werkelijk verdeeld houdt. We zien dan ook dat het accent steeds meer verschuift in de richting van snelheid en effec-tiviteit in het procesrec ht.309

De toenemende aandacht voor snelheid en effecti-viteit van de geschillenbeslechting heeft ook de vraag doen rijzen of het huidi-ge belanghe bbende-b egrip in dat beeld wel goed past. Zo vraagt de Commis-sie Boukema zich hardop af of het niet een enigszins oneigenlijk gebruik van de beroepsproced ure in de hand werkt.310

En zo zijn er vergelijkbare opmer-kingen in de literatuur gemaakt.³¹¹De vermeende ondoelm atigheid zit hem dan, als ik het goed begrijp, in de omstandig heid dat het naar huidig recht voor de toegang tot de rechter voldoende is dat men rechtstreeks in enig feitelijk belang is geraakt en dat men - zo hiervan sprake is - vervolgens alle ten aanzien van de inhoud en de totstandkoming van het besluit relevante rechtsgronden kan aanvoeren, ongeacht de betrokke nheid daarvan op het eigen belang. Enige congrue ntie tussen het geschonden belang en de