Beroep door organisaties ten behoeve van collectieve belangen

7.2.1 De collectief belang-actie: een juridisch monstrum?

Naar aanleiding van het rapport ‘Bestuur in geding’ van de werkgroep Van Kemenade is opnieuw discussie ontstaan over het bestaansrecht van de actio popularis in het bestuursre cht;370

de mogelijkhe id van een ieder om tegen bepaalde overheidsbesluiten, zoals de vaststelling van een bestemmingsplan, de afgifte van milieuvergunningen en de weigering tot het toepassen van bestuursrechtelijke dwangmiddelen bij overtreding van milieuvoorschriften, in beroep te komen ongeacht het daaraan ten grondslag liggende belang.371

Achter de niet empirisch gestaafde kritiek,372

dat deze ruime beroepsmogelijk-heid tot onnodige juridisering en het ontstaan van een claimcultuur zou leiden, lijken vooral meer principiële bezwaren schuil te gaan tegen een ruime uitleg van het belanghebbende-begrip. Met Polak kan worden vastgesteld dat de teneur van het rapport-Van Kemenade lijkt te zijn dat slechts zij die persoon-lijk schade ondervinden van besluiten daartegen zouden moeten kunnen opko-men.373

Het in rechte opkomen voor collectieve, met name ideële belangen door (vooral) maatschappelijke organisaties zou vanwege de politieke aard van deze geschillen niet bij de rechter, maar bij het bestuur thuishoren.374

die in beroepsprocedu res met dit soort ‘belanghebbenden’ wordt gevoerd is doorgaans in hoge mate van politieke aard en hoort deze niet in de sfeer van het bestuur thuis?”

375 Teunissen 1996, p. 309.

376 Zie bijvoorbeeld Tak 1997, p. 218-219.

377 Vgl. Heldeweg, Schlössels en Seerden 2000, p. 54. 378 Heldeweg, Schlössels en Seerden 2000, p. 53.

De gedachte dat maatschappelijke organisaties zich in rechte niet de beharti-ging van allerlei collectieve belangen zouden moeten kunnen aantrekken vanwege hun gebrek aan democratische legitimatie en de doorkruising van rechtsstatelijke uitgangspunten, vindt ook in de literatuur gehoor. Zo zouden maatschappelijke verbanden zich, volgens Teunissen,375

niet moeten kunnen identificeren met belangen die zij persoonlijk zien als het algemene belang om hun wil op te leggen aan anderen. Weer anderen waarschuwen voor het ont-staan van niet democratisch gelegitimeerde ‘pseudo-overheden’376

en voor politisering van de rechtspraak.377

De gedachte in deze - door Heldeweg, Schlösse ls en Seerden als klassiek-libe rale stroming aangeduide -³⁷⁸opvatting is dat de democratisch gelegitimeerde organen van de staat exclusief zorg dragen voor de determinatie van publiekrechtelijke belangen. Door nu maat-schappelijke organisaties de bevoegd heid toe te kennen om in rechte op te komen ter behartiging van met name ideële belangen zou de slechts aan politieke controle onderhevige eindverantw oordelijkh eid van het bestuursor-gaan voor de behartiging van het algemeen belang worden doorkruis t. Maar is deze vrees voor het ontstaan van surrogaat-overheden en politisering van rechtspraak eigenlijk wel gerechtvaardigd? Ik denk dat zeker voor wat betreft het bestuursrecht de soep niet zo heet gegeten hoeft te worden als dat deze in de ‘klassiek-liberale’ stroming wel wordt opgediend. Met het toeken-nen van beroepsrecht aan organisaties ten behoeve van hun statutaire doelstel-lingen wordt hen immers nog niet de bevoegdh eid toegekend naar eigen inzicht invulling te geven aan de notie algemeen belang. Hen wordt slechts het recht verleend een door het (democratisch gelegitimeerd) bestuursorgaan genomen besluit ter toetsing op rechtmatigh eid aan een rechter voor te leggen. Met het toekennen van beroepsrecht wordt een belangen organisatie slechts een aanspraak verleend op niet meer dan een rechtmatige bevoegdheidsuitoe-fening door het bestuursorgaan. Zulks laat echter de bevoegd heid van het bestuursorgaan om binnen de grenzen van het recht naar eigen inzicht invul-ling te geven aan de hem toegekende bevoegdh eid onverlet. Binnen de gren-zen van het recht, omdat de ‘verantwoordelijkheid’ van het bestuur voor de uit te oefenen bevoegd heid naar mijn mening niet kan betekenen dat het bestuur ook als laatste instantie moet kunnen oordelen over dwingend recht. Dit raakt de kern van de rechtsstaat: de gebond enheid van het bestuur aan het recht. Ook, of wellicht beter juist een beslissing van een overheidsorgaan moet aan een rechterlijke toetsing kunnen worden onderworpen. Of een dergelijke toetsing nu wordt geïnitieerd door een willekeurige burger of door een belang-enorgan isatie is daarbij vanuit principieel-re chtsstatelijk oogpunt niet eens zo belangrijk. In beide gevallen zal de bestuursrechter immers met gepast respect voor de beleidsvrijhe id van het bestuursorgaan een oordeel moeten geven over de rechtmatigh eid van het bestreden besluit.

379 Nieuwenhuis 1998, p. 9-17. 380 Nieuwenhuis 1998, p. 15.

381 Het begrip ‘stemloos belang’ lijkt op het eerste gezicht niets meer dan een pleonasme. Ideële belangen zijn immers naar hun aard alle boven-indivi dueel en daarmee per definitie niemands eigen en persoonlijke, in rechte te verdedigen, belang. Als men spreekt van stemloze belangen lijkt men daarmee echter veeleer te doelen op situaties waarin er geen individuele belangen aanwijsbaar zijn die congrueren met het betreffende ideële belang. Dreigt als gevolg van een overheidsbesluit een bepaald natuurgebi ed te worden aangetast, dan zullen er vaak geen individuele burgers aanwijsbaar zijn die daardoor in hun eigen, individuele belangen worden getroffen en zich in rechte kunnen verzetten tegen het besluit. In een dergelijk geval zijn belangenorgani saties vaak de enige die zich het ideële belang van bescherming van het natuurgebied in rechte kunnen aantrekken.

7.2.2 De wenselijkh eid van de collectieve actie

Wordt er door verklaarde tegenstanders van het collectieve actie-recht vooral gewezen op daarmee samenhangende principieel-rechtsstatelijke bezwaren, voorstanders van de collectieve actie benadrukken dat juist vanuit rechtsstate-lijk oogpunt bezien belangenorganisaties een in onze samenleving belangrijk en positief te waarderen tegenwicht vormen ten opzichte van het bestuur. Zo heeft Nieuwe nhuis er op gewezen, dat het gelet op rechtsstatelijke uitgangs-punten, zoals het behoud van ‘evenwicht van machten’ in het politieke sys-teem, zeer belangrijk is dat er maatschappelijke organisaties zijn die middels een beroep op de rechter een tegenwicht kunnen bieden aan de almacht van de overheid.³⁷⁹Tot een oordeel over de rechtmatigh eid van het overheidsoptreden is bij uitsluiting de onafhankelijke rechterlijke macht bevoegd. “Niet omdat bij de politieke controle-organen onvoldoende besef van wet en recht voor-handen zou zijn”, aldus Nieuwenhuis,380

“maar omdat bij een parlementaire beoordeling van de ministeriële verantwoo rdelijkheid - om ons daartoe te beperken - factoren een rol spelen die onverenigbaar zijn met een rechtsoor-deel: behoud van de coalitie bijvoorbeeld”. Deze visie op maatschappelijke verbanden als een, in het stelsel van ‘checks en balances’ belangrijke ‘counter-vailing power’ vormt mijns inziens inderdaad een belangrijk argument voor een zelfstandig actierecht voor belangenorganisaties.

Daarnaast moet er op worden gewezen dat het belang van een goede procesor-de met zich kan brengen dat geschillen soms in een grotere omvang aan procesor-de rechter worden voorgelegd. Dat levert niet alleen tijd en kostenbesparingen op, maar voorkomt ook tegenstrijdige rechterlijke uitspraken. Bovendien voorkomt het collectieve actie-recht dat bepaalde belangen anders al te zeer zouden ondersneeuwen. Zo kunnen belangenorganisaties in hoge mate bijdra-gen aan een krachtige bescherming van zobijdra-genaamde ‘stemloze belanbijdra-gen’,381

zoals bijvoorbee ld het belang van bescherming van de ‘ecologische waarden’ van een bepaald natuurgebied. Maar ook hebben zij een belangrijke rol als spreekbu is voor de belangen van groepen van burgers. De omstandig heid dat burgers met een gezamenlijke doelstelling zich verenigen is nu eenmaal een sociologisch gegeven, dat ook nog eens bescherming vindt in de in artikel 8 Grondwet neergelegde vrijheid van vereniging. Het procesrecht behoort naar mijn mening aan een dergelijke maatschappelijke behoefte te beantwoorden en daarvoor zeker geen drempels op te werpen. Door zich te verenigen en als groep in rechte op te treden wordt kan een vorm van compens atie worden gevonden voor de toch nog vaak bestaande (processuele) ongelijkh eid tussen

382 Deze opvatting is reeds eerder verdedigd door Hoogendijk-Deutsch 1976, p. 19. 383 Van Galen en Van Maarseveen 1978, p. 31-32.

384 Vgl. ook Damen 2000, p. 288. 385 Vgl. Stout 1989, p. 239.

386 Vgl. ABRS 15 januari 1999, JB 1999, 49 m.nt. F.A.M. S.

burger en bestuur.382

Deze processu ele ongelijkhe id manifesteert zich met name ten aanzien van de feiten, het recht en ten aanzien van het proces, aldus Van Galen en Van Maarseveen.383

Zo heeft een burger inderdaad veelal niet de kennis over het feitencomplex zoals het bestuur die heeft, en beschikt hij ook niet over de mogelijkheden of middelen om een uitgebreid feitenonder-zoek uit te voeren. Daarnaast ontbeert een willekeurige burger vaak de kennis omtrent het geldend (materieel en proces -) recht en de financiële middelen om dit gebrek in langdurige procedures te compenseren. In al deze opzichten kan een belangen organisatie een nuttige compenserende factor zijn.

Belangenorganisaties hebben een belangrijke functie, zowel waar het gaat om het behartigen van belangen die een ieder aangaan als wanneer de belangen van een bepaalde groep aan de orde zijn. Zij vormen een belangrijk en positief te waarderen tegenwicht in onze samenleving ten opzichte van het bestuur. Aan hen dient dan ook niet de toegang tot de rechter te worden ontnomen.

7.3 Beroep door bestuursorganen ten behoeve van de hen