Behartiging van andere dan uitsluitend eigen, individu ele be- be-langen?

7.1.1 Inleiding

In het vorig hoofdstuk ben ik tot de conclusie gekomen dat het beroepsrecht in een stelsel van effectieve geschillenbeslechting zoals we dat in ons bestuurs-recht kennen, het best kan worden toebedee ld aan degene wiens belang feite-lijk door het bestreden besluit is getroffen. Hierbij werd vooral gesproken over de individuele burger die in rechte wenst op te komen voor diens eigen, individuele belangen. Natuurlijke en rechtspersonen, evenals andere entiteiten wier eigen, individuele belang rechtstreeks bij het besluit is betrokken moet de gelegenh eid worden geboden door middel van een actie deze belangen in rechte te behartigen. Het behoeft hierbij niet uitsluitend te gaan om materiële, op geld waardeerbare belangen. Ook voor immateriële belangen, mits vol-doende bepaalbaar en rechtstreeks bij het besluit betrokken, dienen zij te kunnen opkomen.349

Bij de vormgeving van de kring van belanghebbenden verdient echter ook de plaats van het beroepsrecht voor organisaties en bestuursorganen de aandach t. Moet het feitelijk-b elangh ebben debeg rip zo worden uitgelegd, dat belangenor-ganisaties en bestuursorganen de mogelijkhe id wordt geboden om in rechte op te komen voor zogenaamde boven-ind ividuele belangen? Met andere woor-den: voor belangen die zich er niet voor lenen om als exclusief te worden behandeld; die zich niet laten verbinden aan de (rechts)persoon van de aanleg-ger, met uitsluiting van anderen.350

Of moet aan tegenstanders worden toege-geven dat een dergelijk actierecht fundamen tele democratische en rechtsstate-lijke waarden negeert en bovendien leidt tot juridisering? Deze en andere aspecten zullen in dit hoofdstuk aan de orde worden gesteld ten einde een antwoord te kunnen geven op de basale, principiële vraag of het bestuursrecht überhaupt mogelijkheden behoort te bieden om in rechte op te treden voor andere dan uitsluitend eigen, individu ele belangen.

7.1.2 Collectieve belangen: groeps- en ideële belangen 7.1.2.1 Het boven-ind ividuele karakter

351 Van Nispen 1988, p. 3. Frenk (1994, p. 4) hanteert een meer formele definitie, namelijk: “(...)De bevoegdheid van belangenorgani saties om bij de burgerlijke rechter een rechtsvordering in te stellen ter bescherming van het belang waarvan zij de behartiging op zich hebben genomen”. 352 Zie de oratie van Verburgh 1974, p. 9.

353 Vgl. ook Zonderland 1971, p. 5 e.v. en Verburgh 1974, p. 8. 354 Zie Witteveen 1997, p. 15-34. Zie ook Koopmans 1991, p. 168.

355 Ik kom over dit onderscheid tussen algemeen en ideëel belang hierna nog te spreken.

356 Dit in afwijking van de door de wetgever gekozen terminologie in artikel 1:2, derde lid Awb. Daar lijken de termen ‘collectief’ en ‘algemeen’ belang respectievelijk als synoniemen te worden gebruikt voor wat ik noem ‘groeps-’ en ‘ideële’ belangen.

357 Verburgh 1974, p. 8.

358 Heldeweg, Schlössels en Seerden (2000, p. 45) spreken in dit verband van het gemeenschappelijk belang als meerwaarde van de organisatie. Zie voor een gelijke opvatting Van Buuren 1992, p. 609.

Collectieve acties worden wel gedefinieerd als: ‘het optreden in rechte door rechtspersonen ter behartiging van andere dan de specifiek eigen belangen, met name een groepsbelang of een algemeen belang’.351

In navolging van Verburgh wordt doorgaans een tweedeling aangebracht tussen: groepsacties en algemeen belang-acties.352

In het eerste geval gaat het, zo zou men kunnen zeggen, om het belang van een in abstracto aan te duiden, doch in feite geslo-ten groep van personen. Bij algemeen belang-acties lijkt het daarentegen te handelen om belangen die een zodanig individu-overstijgend karakter hebben dat zij een facet vormen van vrijwel ieders bestaan.353

Zonder nu het door Verburgh gemaakte ondersch eid meteen te willen bestrijden, acht ik het echter zuiverder om ten aanzien van de laatste categorie niet de - zowel naar functie als naar inhoud moeilijk bepaalbare -354

term ‘algemeen belang’ te gebruiken, maar in plaats daarvan te spreken van een ‘ideëel belang’; zo kan het belang van de bescherming van het leefmilieu wel als ideëel belang worden aang-eduid, maar dit maakt het milieubehoud nog niet tot hét algemeen belang.355

Ik spreek in het hiernavolgende dan ook liever van groeps- en ideële belangen als species van het genus collectief belang.356

Waarin verschilt de actie op grond van een collectief belang nu van die op basis van een eigen, individueel belang? Verburgh lijkt het antwoord vooral te zoeken in de omstandig heid dat het bij collectieve acties steeds gaat om vor-deringen waarvan de toe- of afwijzing niet alleen de rechten en belangen van de procederende partijen raakt, maar ook die van veel niet bij het proces betrokkenen.357

Hoewel dit ten aanzien van acties in civilibus wellicht een sluitend ondersch eid lijkt, kan daarmee voor wat betreft het bestuursrecht naar mijn mening niet worden volstaan. In het bestuursrecht komt het immers ook bij acties waarbij wordt opgekomen voor een eigen, individueel belang niet zelden voor dat de uitkomst van het geding de belangen van anderen dan de appellant raken. Dit is met name het geval bij besluiten die naast de geadres-seerde, ook vele derde-belanghebbenden raken. Het verschil tussen individue-le en colindividue-lectieve acties moet mijns inziens dan ook niet zozeer worden gezocht in de reikwijdte van de uitspraak, maar veeleer in de aard van het belang in kwestie. Het gaat bij collectieve acties om naar hun aard andere, dat wil zeg-gen boven-in dividuele belanzeg-gen. Dit geldt voor ideële belanzeg-gen, zoals het belang van bescherming van het leefmilieu, maar ook voor de zogenaamde groepsbelangen. Het groepsbelang is immers meer dan de som der individuele belangen van elk der leden; het is het belang van de organisatie als zodanig.358

359 Verburgh 1974, p. 8-9. Een vergelijkbare opvatting als die van Verburgh treffen we aan bij Van Wijmen en Hoogendijk-Deutsch 1976, p. 100-101.

360 Aldus Van Buuren 1978, p. 117. 361 Van Buuren 1978, p. 117.

362 Vgl. in dit verband ook ABRS 28 februari 2000, AB 2000, 188 m.nt. MSV: “Het oordeel van de rechtbank dat het bij belangen van een rechtspersoon als bedoeld in artikel 1:2 lid 3 Awb moet gaan om een aan de statutaire doelstelling ontleend collectief belang, dat voor een besluit direct wordt of dreigt t e worden aa ngetast , waarbij het belan g los kan wo rden gezien van dat van individ uele leden, en waarvan de behartiging de trekken dient te vertonen van behartiging van boven-individuele belangen, acht de Afdeling juist”. Vgl. eveneens het jaarverslag van de Raad van State 1999/2000, p. 81-82.

363 Met Van Gestel heb ik dit reeds op een eerder moment proberen duidelijk te maken: zie Van Gestel en De Poorter 2002, p. 90.

364 Van Buuren 1978, p. 117.

De groepsbe lang-actie onderscheidt zich zo ben ik, anders dan Verburgh,359

van mening niet zozeer in kwantiteit als wel in kwaliteit van de individuele vordering. Het gaat om een naar zijn aard ander belang.

7.1.2.2 Een ondersch eid tussen groeps- en ideële belangen?

In de literatuur pleegt er doorgaans een ondersch eid te worden aangebracht tussen enerzijds groepsbelangen en anderzijds ideële belangen. Bij groepsbe-langen wordt dan gedacht aan begroepsbe-langen die niet (objectief gezien) van gelijke betekenis zijn voor een ieder, maar gebonden zijn aan een bepaalde groep mensen, die allen dezelfde hoedanig heid bezitten.360

Als voorbeelden van dergelijke groepen met een gemeens chappelijk belang noemt Van Buuren: middenstanders, buurtbewoners, werknemers en weggebruikers.361

Het

groepsbelang is hierbij het - de belangen van de individuele leden overstijgend - gemeens chappelijk belang van de groep als zodanig.362

Het groepsbelang kan niet simpelweg worden gezien als een optelsom van de individuele be-langen van elk der leden, alleen al niet omdat deze laatste bebe-langen vaak helemaal niet zo eenduidig zijn. Waar het bijvoorbee ld gaat om het collectieve belang van een bewone rsorganisa tie die zich in rechte verzet tegen de komst van een afvalverwerkingsinrichting in de onmiddellijke omgeving van hun woningen, zullen de individuele belangen vaak veelsoortig zijn.363

Sommige bewoners vrezen wellicht stankoverlast of stofhinder als gevolg van rondsling-erend zwerfvuil, terwijl anderen juist bang zijn voor geluidsoverlast als gevolg van het toenemend vrachtverkeer. Weer anderen zullen zich uitsluitend of vooral bekommeren om de waardedaling van hun bezit bij een eventuele verkoop, terwijl een enkeling zich wellicht zorgen zal maken om het behoud van in de buurt voorkomende bedreigde plant- of diersoorten. De bewonersor-ganisatie behartigt in zo’n geval niet al deze individuele belangen afzonder-lijk, maar treedt in rechte op voor het gemeensc happelijk belang van de om-wonenden. Dit groepsbelang moet als het ware los worden gezien van de afzonderlijke belangen van de individuele leden.

Naast deze groepsbelangen zijn er de zogenaamde ideële belangen. Eerder omschreef ik deze als belangen die een zodanig individu-overstijgend karakter hebben dat zij een facet vormen van vrijwel ieders bestaan. Het zijn niet de belangen van aanwijsbare mensen, aldus Van Buuren,364

maar belangen die voor iedereen van betekenis zijn, zij het dan dat niet door allen aan zo’n

365 Van Buuren 1978, p. 117.

366 Van Buuren (1978, p. 118) komt dan ook tot de conclusie dat wij daarom in beginsel geen onderscheid dienen te maken tussen deze twee soorten belang-acties.

367 Van Gestel en De Poorter 2002, p. 90.

368 Zie ook Van Wijk/Konijnenbelt & Van Male 2002, p. 71.

369 Koopmans 1991, p. 168. Begrippen als ‘openbare orde’, ‘soevereiniteit’, ‘gelijkheid voor de wet’, ‘algemeen belang’, ‘redelijkheid’ e.d. vervullen, aldus Koopmans, de rol van wisselstukken in de gereedschapsdoos van de jurist. Zie ook Witteveen (1997, p. 15-34) die stelt dat het algemeen belang een nuttige fictie behelst, waarvan de inhoud niet in abstracto kan worden vastgesteld.

algemeen belang dezelfde waarde wordt toegekend. Als voorbeeld van zulke belangen wijst Van Buuren op het belang van een evenwichtige ruimtelijke ordening, het consumentenbelang, milieubeheer, natuurbescherming, werkge-legenheid en openbaar vervoerbeleid.³⁶⁵Het ondersch eid tussen groepsbelang-en groepsbelang-en ideële belanggroepsbelang-en lijkt echter vooral gradueel van aard. In egroepsbelang-en groepsbelang-enkel geval is het wellicht goed mogelijk aan te geven of we te maken hebben met een groeps- of ideëel belang, er zijn echter talrijke grensgevallen waarin dat heel wat lastiger is. Zo vraagt Van Buuren zich af in welke categorie bijvoorbee ld een ANWB, een invalidenbond of een organisatie van natuurvrienden moet worden ingedeeld.366

Met Van Gestel heb ik gewezen op het geval waarbij een milieuactiegroep zich in rechte verzet tegen geluidsoverlast veroorzaakt door een vliegveld.367

Behartigt deze dan louter het belang van de omwonenden bij het voorkomen van hinder om ongestoord te kunnen genieten van private eigendom of (ook) het belang bij een schoon milieu sec? Zeker van veel milieubelangen kan worden gezegd dat zij niet alleen als ideële belangen, maar evenzeer als belangen van de bewoners van een bepaalde streek kunnen worden aangeme rkt.368

Het gemeens chappelijk boven-ind ividuele karakter en de daarmee ingegeven schimmigh eid van het grensgebied tussen groeps- en ideële belangen leidt ertoe dat ten aanzien van de vraag naar de toelaatbaar-heid van collectieve acties in beginsel geen ondersch eid moet worden gemaakt tussen groepsbelang-acties en ideëel belang-acties. De vraag laat zich veeleer stellen in hoeverre en om welke redenen het passend is bepaalde entiteiten de bevoegd heid toe te kennen om in rechte op te komen voor boven-ind ividuele belangen.

7.1.3 Het algemeen belang

In het voorgaande heb ik met opzet de term ‘algemeen belang’ vermeden en in plaats daarvan gesproken van een ‘ideëel belang’. De reden daarvoor is dat er mijns inziens een verschil bestaat tussen wat ik hierboven een ideëel belang noemde en het algemeen belang. In de eerste plaats moet aan Koopmans worden toegegeven dat wij ten aanzien van het begrip algemeen belang wor-stelen met een dubbel definitieprobleem:³⁶⁹“Zowel functie als inhoud ervan zijn weliswaar bij elke concrete toepassing te omschrijven, maar deze ver-schillende omschrijvingen kunnen nauwelijks onder één noemer worden gebracht (behalve die van de gebezigde kwalificatie zelve)”. Hoewel een naar inhoud en functie onbepaa ld rechtsbegrip, kan het inderdaad in een concrete bestuursrechtelijke context wel degelijk wat preciezer worden geduid. Een structuurelement in deze bestuursrechtelijke context vormt immers de (eenzij-dige) uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegd heid door een

bestuurs-370 Deze discussie is niet nieuw. Zie bijvoorbeeld reeds de dissertaties van Van Wijmen, Recht, belang en rechtsbescherming, Den Haag 1981 en Groenendijk, Bundeling van belangen bij de burgerlijke rechter, Zwolle 1981.

371 Vgl. respectievelijk artikel 56, tweede lid, onder a WRO, 20.6 en 18.14 Wm. 372 Zie ook De Gier, Robbe, Backes en Van Buuren, 1999.

373 Polak 1999, p. 12.

374 In die lijn althans Versteden 1997, p. 943 e.v.: “Een volgend aspect betreft het belanghebbende-begrip dat als uitgangspunt voor het aanwenden van rechtsmidd elen geldt. Daaronder vallen ook de zogenaamde ideële belanghebbenden, waaronder rechtspersonen die zich uit hoofde van statuten en feitelijke werkzaamheid met de behartiging van een onderdeel van het algemeen belang bezig houden. Deze zijn als mogelijke appellanten via de jurisprudentie binnengekomen. De discussie

orgaan, die juist is gericht op het concretiseren van de notie algemeen belang. Het algemeen belang is met andere woorden het algemene rechtvaardigings-idee waarop de bevoegdheidsuitoefening door een bestuursorgaan in een concreet geval is gericht. Zulks betekent dat hetgeen in een concreet geval in het algemeen belang is telkens een afweging is van de in het geding zijnde publieke en private belangen. Zo is bijvoorbee ld het belang van bescherming van het leefmilieu of meer specifiek van de bescherming van de ‘ecologische waarden’ van een bepaald natuurgebied wel een ideëel belang, maar dit maakt milieubehoud nog niet tot het algemeen belang. Wat het algemeen belang vereist in een concreet besluitvormingsproces bijvoorbee ld op het terrein van het milieurecht is juist de resultante van verschillende relevante individuele, groep s-, ideële en publieke belangen tegen elkaar.