Proeve van een omgrenzing van de optimale kring van beroepsgerechtigden348
7.3 Beroep door bestuursorganen ten behoeve van de hen toever- toever-trouwde belangen
7.3.1 Het beroepsrecht als verlengstuk van de bestuurstaak
Niet zelden wordt er door bestuursorganen beroep ingesteld. De bevoegd heid daartoe is hen uitdrukke lijk toegekend in artikel 1:2, eerste lid jº tweede lid Awb, waarin wordt uitgemaakt dat ten aanzien van bestuursorganen de hun toevertrouwde belangen als hun belangen moeten worden beschouwd. Het betreft hier een wettelijke fictie;384
bestuursorganen hebben immers geen eigen belangen zoals natuurlijke of rechtspersonen die wel hebben, maar beschikken slechts over het algemeen belang waarvan de behartiging hen door de wetgever is opgedragen. De behartiging van het algemeen belang is vanuit de idee van specialiteit gefragmenteerd: de wetgever dient bij het stellen van de wet het desbetreffende terrein - met name ten opzichte van andere wetster-reinen - af te bakenen en aan het bestuur zodanige, bij het afgebakende terrein behorende, bevoegdheden te verschaffen dat deze tot een behoorlijke taakver-vulling en daarmee een deugdelijke belangenafweging in staat wordt ge-steld.385
Voor een antwoord op de vraag in hoeverre de behartiging van het algemeen belang op een bepaald beleidsterre in is toevertrouwd aan een bestuursorgaan dient men derhalve de toedeling van taken en bevoegdheden aan dat bestuurs-orgaan te bezien. Zo kan bijvoorbee ld op grond van artikel 8.2 Wet milieube-heer - waarin het college van burgemeester en wethouders als orgaan wordt aangewezen dat bevoegd is milieuvergunningen af te geven - worden gezegd dat de behartiging van het algemeen belang op het milieubeleid sterrein een aan dat college toevertrouwd belang is.386
387 Vgl. in dit verband Kobussen 1991, p. 69: “Zij (de overheid, J.C.A.deP.) heeft in tegenstelling tot vrijwel alle andere algemene-belangenbehartigers altijd de taak alle relevante belangen in haar besluitvorming te betrekken en die zonder vooringenomenheid vanuit algemene gezichtspunten af te wegen”.
388 Van Buuren 1978, p. 133.
389 Vgl. ABRS 5 maart 1999, AAe 2000, p. 287-292 m.nt. Damen; AB 1999, 418 m.nt. dG; JB 1999, 87 m.nt. F.A.M. S; Gst. 1999, 7104.2 m.nt. J.M.H.F. Teunissen; Bouwrecht 1999, p. 582 m.nt. H.J. de Vries; RAwb 1999, 128 m.nt. J.C.A. de Poorter, NJB 1999, p. 688 en Pres. Rb. Rotterdam 10 februari 1997, JB 1997, 95 m.nt. R.J.N. S.
belang is, vergt telkens een afweging van alle relevante publieke en private belangen.387
De bevoegd heid van bestuursorganen om beroep in te stellen, zo kan met Van Buuren worden gezegd,388verschilt daarmee niet veel van hun overige be-stuursbevoegdheden; het beroepsrecht voor bestuursorganen functioneert als middel om voor de verschillende onderdelen van het algemeen belang ‘dra-gers’ te creëren, die de verschillende deelbelangen voorstaan en zonodig in een procedure bepleiten. Het beroepsrecht voor bestuursorganen vormt zo beschouwd een belangrijk instrument om de balans tussen die verschillende deelbelangen te bewaken. Zo zullen organen van centrale en provinciale overheden procederen omdat naar hun inzicht ‘hogere’ belangen op ontoelaat-bare wijze worden aangetast door bestuursorganen van lagere rechtsgemeen-schappen. En andersom zullen organen van lagere overheden procederen als zij menen dat de hun in autonom ie toevertrouwde belangen worden aangetast door besluiten van ‘hogere’ organen. Met Van Buuren moet dan ook worden gezegd dat in een territoriaal en functioneel gedecentraliseerd stelsel van openbaar bestuur als het onze, een beroepsrecht voor bestuursorganen niet goed gemist kan worden.
7.3.2 Rechtsstatelijke twijfels bij een beroepsrecht voor bestuursorganen ?
In de literatuur en jurisprude ntie ligt de ruime toegang tot de rechter voor bestuursorganen nadrukk elijk onder vuur.389
Met name rechtsstatelijke argu-menten worden wel aangevoerd voor een meer restrictieve uitleg van dit beroepsre cht. Hierbij wordt vooral gewezen op het gevaar van doorkruising van de bevoegd heid van het verwerend bestuursorgaan, als ook van de ver-schillende toezichts- en taakverwaarlozingsregelingen. Maar hoe overtuigend zijn deze bezwaren nu eigenlijk?
In een geruchtmakende uitspraak van 5 maart 1999 had de Afdeling te oorde-len over de belanghe bbendh eid van het college van gedeputeerde staten van de provincie Overijssel bij een besluit van burgemeester en wethouders van de gemeente Weerselo, die hadden geweigerd met toepassing van bestuursdwang
390 Zie ABRS 5 maart 1999, AAe 2000, p. 287-292 m.nt. Damen; AB 1999, 418 m.nt. dG; JB 1999, 87 m.nt. F.A.M. S; Gst. 1999, 7104.2 m.nt. J.M.H.F. Teunissen; Bouwrecht 1999, p. 582 m.nt. H.J. de Vries; RAwb 1999, 128 m.nt. J.C.A. de Poorter, NJB 1999, p. 688 en Pres. Rb. Rotterdam 10 februari 1997, JB 1997, 95 m.nt. R.J.N. S.
391 Een vergelijkbare uitspraak vormt Pres. Rb. Rotterdam 10 februari 1997, JB 1997, 95 m.nt. R.J.N. S.
392 Vgl. mijn annotatie onder ABRS 5 maart 1999, RAwb 1999, 128 en zie ook hierboven § 6.2.1. 393 Teunissen 1999, p . 457-4 62. Aldus was in deze zaak reeds in eerste aanleg beslist door de Rb. Almelo
30 mei 1997, Gst 1998, 7074, 9.
op te treden tegen een aanneme rsbedrijf annex beton- en betonwarenfa-briek.390 De Afdeling overwoog hieromtrent als volgt:
“Voor appellanten sub 2 (gedeputeerde staten, J.C.A.deP) geldt niet dat zij als belanghebben-de in belanghebben-de zin van artikel 1:2 van belanghebben-de Awb moeten worbelanghebben-den aangemerkt. Weliswaar zijn ingevol-ge de WRO aan appellanten sub 2 verschillende taken en bevoegdheden toebedeeld, echter met betrekking tot de besluitvorming inzake het verzoek om toepassing van bestuursdwang kan van appellanten sub 2 niet worden gezegd dat de belangen in geding hun als zodanig zijn toevertrouwd. Het innemen van een ander standpunt zou betekenen dat de bevoegdheidsver-deling tussen gedeputeerde staten en burgemeester en wethouders zoals de wetgever die in de WRO heeft neergelegd, zou worden doorkruist. Met de rechtbank is de Afdeling dan ook van oordeel dat de belangen van appellanten sub 2 niet rechtstreeks bij het besluit van 2 februari 1995 zijn betrokken”.
Blijkbaar stelt de Afdeling zich op het standpunt dat de aan burgemeester en wethouders toekomende bevoegd heid tot het aanzeggen van bestuursdwang zou worden doorkruis t, indien aan het college van gedeputeerde staten de bevoegd heid zou worden toegekend om tegen een zodanig handhav ingsbeslu it rechtsmiddelen aan te wenden.391Nog afgezien van het feit dat het hier gaat om een (hand having s-) bevoegd heid die zijn grond vindt in de Gemeentewet en niet in de WRO, vermag ik ook een doorkruising van die bevoegd heid niet inzien. Zoals ik reeds eerder opmerkte, impliceert het toekennen van beroeps-recht nog niet dat de beroepsgeberoeps-rechtigde op de stoel van het verwerend be-stuursorgaan gaat zitten door in zijn plaats de bevoegd heid uit te oefenen.392
Een belanghebbend bestuursorgaan ontleent - gelijk een willekeurig andere belanghebbende - aan die hoedanig heid slechts een aanspraak jegens het verwerend orgaan op niet meer dan een rechtmatige bevoegdheidsuitoefening. Zulks laat echter de bevoegd heid van dit verwerend bestuursorgaan om naar eigen inzicht invulling te geven aan de hem toegekende bevoegd heid onverlet.
Door Teunissen is in zijn naschrift bij genoemde uitspraak de vraag opgewor-pen of het gevaar van een bevoegdheidsdoorkruising niet veeleer moet worden opgevat als een doorkruising van de toezichts- en taakverwaarlozingsregeling-en in de artikeltaakverwaarlozingsregeling-en 124 taakverwaarlozingsregeling-en 135 Gemetaakverwaarlozingsregeling-en tewet.393
Beter is het misschien te spre-ken van een twee-wegenvraagstuk: kan een bestuursorgaan bij de bestuurs-rechter worden ontvangen, indien het tegelijkertijd uitvoering had kunnen geven aan enige toezichts- of taakverwaarlozingsbevoegdheid?
Mijns inziens kunnen we deze vraag bevestigend beantwoorden. Allereerst dient te worden ingezien dat het bij de door Teunissen genoemde bevoegdhe-den uit de Gemeentewet gaat om hele spaarzame gevallen; slechts een enkel bestuursorgaan beschikt over de bevoegdh eid tot repressief toezicht en boven-dien mag deze slechts ingeval van een zogenaamde ‘taakverwaarlozing’
394 Vgl. Teunissen 1999, p. 461: “Schrap het bezwaar- en beroepsrecht voor organen ex artikel 1:2, tweede lid Awb!”
worden aangewend. Het gaat dus om een ultimum remedium, dat niet reeds bij iedere onrechtm atigheid mag worden ingezet. Maar zelfs als er in een concreet geval al kan worden gesproken van ‘taakverwaarlozing’, dan biedt het proces-recht de bestuursproces-rechter mijns inziens geen ruimte om op die grond het, tot repressief toezicht bevoegde, bestuursorgaan niet-belanghebbend te achten. Het past mijns inziens niet in de benadering van het belanghe bbende-b egrip om iemand niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 Awb aan te merken op een andere grond dan dat diens belang niet rechtstreeks bij het bestreden besluit is betrokken. Een omstandig heid als het bestaan van een alternatieve route, zoals het uitoefenen van de bevoegd heid tot repressief toezicht, kan dan ook op zichzelf niet leiden tot een niet-ontvankelijkverkla-ring. Daar komt bij dat het niet past dat de bestuursrechter reeds in de ont-vankelijkheidsfase een oordeel geeft over de vraag of het in het geding zijnde besluit kan worden gekwalificeerd als een daad van taakverwaarlozing. Dit zou hij echter wel moeten doen als de gedachte is dat ingeval van taakver-waarlozing de weg naar de bestuursrechter niet openstaa t, maar zulks wél het geval is indien er geen sprake is van taakverwaarlozing. Zulk een redenering impliceert dat de bestuursrechter reeds bij het beoordelen van de ontvankelijk-heid een inhoude lijk oordeel zal moeten geven over het bestreden besluit. Hierbij kunnen we ons bovendien afvragen of de rechter überhaupt wel be-voegd is in een procedure tegen een besluit van burgemeester en wethouders van de gemeente Weerselo te oordelen over de (impliciete) beslissing van gedeputeerde staten van de provincie Overijssel om af te zien van toepassing van artikel 124 Gemeen tewet. De competen tie van de bestuursrechter strekt zich in een dergelijk geval, zo zou ik denken, slechts uit tot het in het geding zijnde besluit van het college van de gemeente Weerselo.
Het gestelde gevaar van doorkruising van de aan het verwerend bestuursor-gaan toekomende bevoegd heid en van een eventueel bestaande bevoegd heid tot het uitoefenen van repressief toezicht door het appellerende orgaan zelf, is mij dan ook niet helemaal duidelijk. Als argumenten om het beroepsrecht voor bestuursorganen maar helemaal af te schaffen,394
acht ik ze dan ook weinig overtuigend.
7.4 Slotopmerkingen
In dit hoofdstuk werd onderzocht in hoeverre belangenorganisaties en be-stuursorganen in rechte moeten kunnen opkomen voor andere dan uitsluitend eigen, individuele belangen. Er is op dat punt veel beweging. Niet zelden valt in de politieke arena en in de juridische literatuur de kritiek te beluisteren dat een beroepsrecht voor belangenorganisaties en bestuursorganen op gespannen voet staat met de uitgangspunten van de democratische rechtsstaat en boven-dien allerlei praktische bezwaren met zich brengt.
Op basis van het in dit hoofdstuk verhandelde kom ik echter tot de conclusie dat een beroepsrecht voor belangenorganisaties en bestuursorganen geen doorkruising vormt van fundame ntele democratische en rechtsstatelijke
waar-den. Gebleken is zelfs dat een dergelijk beroepsrecht grote voordelen heeft en bovendien vanuit rechtsstatelijke optiek juist van bijzonder belang moet wor-den geacht als een, in het stelsel van ‘checks and balances’, belangrijke coun-tervailing power.