5 TWEEDE-ORDE REDENERINGEN IN DE PERIODE 1993 1997 (FASE VAN BELEIDSUITVOERING HAAGSE
5.9 Juridische mogelijkheden om aanvoerlijnen van materiaal te bemoeilijken
In het Plan van Aanpak (1993) meldt het kabinet een onderzoek te willen doen naar de juridische mogelijkheden om de aanvoerlijnen van materiaal te bemoeilijken. Dit voor- nemen maakt deel uit van de maatregelen die gericht zijn op het bemoeilijken van de ‘niet- legale’ productie.
In de eerste plaats worden de strafrechtelijke mogelijkheden bezien. In dit verband wordt ook de mogelijkheid van schuldheling bestudeerd. Maar veel resultaat wordt daarvan niet verwacht.69 Uit onderzoek blijkt dat er wel een mogelijkheid bestaat voor strafrechte- lijke beslaglegging. In de confectieateliers zijn de naaimachines immers veelal gehuurd en zijn de aanwezige stoffen vaak eigendom van derden (de opdrachtgevers, vaak confectie- bedrijven of tussenpersonen). De eigenaar van deze artikelen kan zijn eigendom claimen. Maar ook van dit recht verwachten de bewindslieden weinig soelaas.
In de tweede plaats wordt onderzocht of fiscaal bodembeslag op machines en stoffen (een dwangmiddel bij het innen van belastingschuld) mogelijkheden biedt om de malafide ondernemers te verhinderen in hun activiteiten.70 Maar wegens gebrek aan aanwezig kapi-taal vormt fiscaal bodembeslag in de praktijk nauwelijks een oplossing.
In de derde plaats wordt overwogen of de verkoop of verhuur van industriële naai- machines te binden zou zijn aan een registratie. Daarmee zou de overheid kunnen achter- halen waar het confectieatelier gevestigd is. Maar een dergelijke administratieve maatregel heeft geen meerwaarde, zo wordt vastgesteld. Het achterhalen van de locaties van de con- fectieateliers blijkt immers niet zo problematisch te zijn. De voordelen van de maatregel worden dan ook niet geacht op te wegen tegen de nadelen, te weten de enorme inspannin- gen die verhuurders en controlerende instanties moeten verrichten. Ook andere admini- stratieve maatregelen (zoals het overleggen van een bewijs van inschrijving in het handels-
68 Actiepunt 5 van bijlage 22, Miljoenennota 1993 (Kamerstukken II, 1992-1993, 22 800, nr. 1, p. 377);
voortgangsrapportage Fraudebestrijding 1993 (Kamerstukken II, 1992-1993, 17 050, nr. 180, d.d. 23-07-1993, p. 39); voortgangsrapportage Fraudebestrijding 1994 (Kamerstukken II, 1993-1994, 17 050, nr. 188, d.d. 20-07-1994). 69 Zie paragraaf 5.4.
register bij huur of koop) zijn relatief gemakkelijk te ontlopen, vergen hoge controlekosten voor de overheid en administratieve kosten voor particulieren.
In de vierde plaats wordt geconcludeerd dat civielrechtelijke mogelijkheden evenmin voor handen zijn. Zo wordt overwogen de verhuur of verkoop van naaimachines waaraan illegale werknemers werken te beschouwen als een ‘onrechtmatige daad’. Maar het pro-bleem daarbij is dat aangetoond moet worden dat de verhuurder of verkoper wist of had moeten weten waarvoor de machines bedoeld waren. Een dergelijke bewijsvoering beoor-delen de bewindslieden als onrealistisch.
Begin 1995 wordt geconcludeerd dat al deze instrumenten weinig perspectieven bieden om de bedrijvigheid van malafide producenten te beperken.71
In de besproken suggesties wordt ingezet op de correctie van marktfalen. Het be- moeilijken van de aanvoerlijnen van de confectiebedrijven wordt bepleit met een welvaarts- economische redenering (AOW-redenering).
5.10 Intensivering van handhavingsbeleid
In het kader van een repressieve aanpak worden in het Plan van Aanpak (1993) enerzijds zogeheten hit and run-onderzoeken voorgesteld, die vooral gericht zijn op de regelover- treding door (illegale) atelierhouders. Anderzijds worden diepgaande onderzoeken aan- gekondigd om de structuur bloot te leggen, de werkwijze te achterhalen en de georgani- seerde daders te lokaliseren. Deze onderzoeken zijn vooral gericht op de opdrachtgevers.72
In navolging van de uitgebreide Vakraad en de DIA bepleiten de bewindslieden in het Plan van Aanpak de intensivering van controle- en opsporingsinitiatieven met een wel- vaartseconomische redenering. Ze benadrukken dat malafide bedrijven een oneigenlijk concurrentievoordeel hebben in vergelijking met bonafide collega’s. Ook de tewerkstelling van illegalen beschouwen zij in het Plan van Aanpak nadrukkelijk als een vorm van on- eigenlijke concurrentie. En, zo vinden zij, bij dergelijke marktimperfecties moet de overheid corrigerend optreden (AOW-redenering).73
Illustratief is de argumentatie van de betrokken medewerker van de DIA en later van de Inspectiedienst van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (I-SZW), als hij uitlegt dat voor het grootste gedeelte van de Amsterdamse confectieproductie geen markt is.
71 Kamerstukken II, 1993-1994, 17 050, nr. 183.
72 In het Plan van Aanpak (1993) heeft het kabinet zowel maatregelen gepresenteerd om de informele bedrijvig- heid in de confectieateliers aan te pakken als ook voorstellen gedaan die gericht zijn op de vragers van niet-legaal geproduceerde confectiekleding (confectieproducenten, tussenhandelaren en detailhandel hoger in de bedrijfs- kolom). Bij de eerste categorie maatregelen gaat het vooral om de handhavingsinitiatieven die ik in deze paragraaf bespreek. De tweede categorie maatregelen zou de vragers van informeel geproduceerde kleding moeten ontmoe- digen om met informeel producerende ateliers in zee te gaan. Deze maatregelen heb ik eerder in dit hoofdstuk besproken. Het gaat om de invoering van de ketenaansprakelijkheidsregeling (paragraaf 5.1), de discussie over een opdrachtgeversaansprakelijkheidsregeling (paragraaf 5.2), de eenmalige verhevigde inzet van de Belastingdienst op het nakomen van factureringsverplichtingen (paragaaf 5.3) en het onderzoeken van de mogelijkheden voor een aanpak wegens schuldheling (5.4). In het licht van deze maatregelen is over intensivering van handhavingsbeleid weinig te melden. De opdrachtgeversaansprakelijkheidsregeling komt er niet. De inzet op de handhaving van de boekhoudverplichting is eenmalig. En schuldheling is nagenoeg niet te bewijzen. Wel wordt de ketenaansprake- lijkheidsregeling ingevoerd. Maar aan de handhaving van de regeling wordt in het politieke debat nagenoeg voorbij gegaan. De Haagse bewindslieden benadrukken in dit verband dat alleen met controle- en opsporingsactiviteiten de effectiviteit, efficiëntie en preventieve werking van de ketenaansprakelijkheidsregeling kan worden bevorderd. 73 Zie paragraaf 4.4.
‘Het is heel simpel. Want als ik morgen niet meer voldoe aan de wettelijke verplichtingen die ik heb en zet in de straat een bord “Ik repareer uw auto voor één derde van de prijs van de garage verderop”, dan zul je zien dat mijn bedrijf goed gaat lopen. Dat ligt voor de hand, heel simplistisch. Tot het moment komt dat men mij gaat aanslaan. Dan kan ik het niet meer. Dan red ik het niet meer voor die prijs.’74
In deze argumentatie prevaleert nadrukkelijk een welvaartseconomische redenering (AOW-
redenering).
In de periode maart-november 1993 voeren de Belastingdienst, de DIA, het GAK, de sociale recherche van de GSD, de politie, de arbeidsinspectie en het Openbaar Ministe- rie nauw overleg over de wijze waarop zij de kortlopende controleonderzoeken zo goed mogelijk kunnen vormgeven en welke prioriteiten zij hierbij zullen stellen. In de ‘Republiek Amsterdam’ blijkt echter de nodige weerstand te bestaan tegen de ‘Haagse’ repressie.75 De Amsterdamse driehoek is aanvankelijk niet geneigd om de eigen beleidslijn ten aanzien van de problematiek in de confectieateliers te wijzigen. ‘Amsterdam jaagt niet op naaiateliers (...) Dat heeft niet onze prioriteit,’ aldus de baas van het Amsterdamse parket in reactie op de repressieve component van de kabinetsplannen.76 Hij wijst op het eigen beleid dat Amsterdam sinds 1991 heeft ontwikkeld. Dat beleid komt op een aantal punten overeen met het beleid rond de coffeeshops. In de eerste plaats wordt elk atelier dat overlast ver- oorzaakt zonder omhaal gesloten. In de tweede plaats moeten ateliers waarvan de behui- zing niet deugt het ontgelden (het betreft ontluchting, wc’s, schaftgelegenheid, brand- veiligheid, veilige elektriciteit en arbeidsomstandigheden). In de derde plaats wordt de atelierhouder gecontroleerd op zijn premie- en belastingbetaling. Tevens wordt nagegaan of de atelierhouder geen illegalen in dienst heeft. Het Openbaar Ministerie controleert wie (il)legaal is. De zetbaas wordt daarop in de gelegenheid gesteld de illegale medewerkers te vervangen door legale. Als bij een tweede controle blijkt dat de zetbaas de waarschuwing in de wind heeft geslagen wordt tot sluiting overgegaan. Volgens de hoofdofficier werkt het wijkteam Waddenweg in Amsterdam-Noord al twee jaar op deze manier en levert deze aanpak goede resultaten op. Een deel vormt zich om tot legaal atelier, andere ateliers verdwijnen. In het gebied van dat wijkteam zouden geen illegale confectieateliers meer opereren. De Amsterdamse hoofdofficier merkt over de gevolgde aanpak op:
‘Wij kiezen voor een geleidelijke aanpak. Geen massale invallen, maar ook geen laissez aller. (…) Wij zeggen hier in Amsterdam al heel lang: we doen niet aan illegalenjacht (…). Als je die ateliers allemaal in een keer zou sluiten heeft dat grote economische en ook sociale gevolgen.’77
In deze argumentatie schuilt een sociale-structuurredenering, waarbij de werkgelegenheids- aspecten van illegale ondernemers en illegale werknemers in de confectieateliers worden meegewogen. Omdat de hoofdofficier (zij het in bescheiden mate) ook inzet op de hand- having van regelgeving in de confectieateliers zijn in de argumentatie ook elementen van een welvaartseconomische redenering te onderkennen (BPX1-/AOW-redenering).
74 Interview met de betrokken medewerker I-SZW op het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en voormalig medewerker van de Loontechnische Dienst en de Dienst Inspectie Arbeidsverhoudingen d.d. 20-11- 1995.
75 Het zijn doorgaans medewerkers van het ministerie van Justitie die spreken van de ‘Republiek Amsterdam’ en daarbij duiden op het gebrek aan hiërarchische controle over het Amsterdamse parket en de Amsterdamse politiefunctionarissen.
76 NRC Handelsblad, 08-10-1993. 77 NRC Handelsblad, 08-10-1993.
Voor de minister van Justitie, de regeringspartijen CDA en PvdA en vooral voor de oppo- sitionele VVD zijn de uitlatingen van Vrakking een doorn in het oog. Vrakking moet dan ook door de knieën voor de Haagse opvattingen waarin de bestrijding van fraude en de ontmoediging van illegalen prevaleren. Bij de handhaving van de regelgeving wordt voor illegalen in het geheel geen uitzondering gemaakt, zo geeft minister Hirsch Ballin de hoofd- officier te verstaan. De minister stelt dat de illegale confectieateliers en illegale werknemers niet zullen worden gedoogd en dat de illegalen die in de ateliers werken wel degelijk het land uit moeten. ‘Er is geen sprake van accepteren of gedogen van illegalen of illegale naaiateliers. Het plan van aanpak in Amsterdam voorziet in beëindiging van illegale arbeid in deze sector, stap voor stap’, zo onderstreept hij de welvaartseconomische en illegalen uitsluitende redenering van het kabinet (Haagse AOW-/BPX2-redenering domineert over
lokale BPX1-/AOW-redenering).78 In zijn reactie op de eigenzinnige Amsterdamse hoofd-
officier van justitie benadrukt de minister nadrukkelijk de illegalenproblematiek en grijpt hij terug op de beide beleidsprioriteiten van het kabinet, te weten de intensivering van fraude- bestrijding (AOW-redenering) en de ontmoediging van illegale tewerkstelling en illegaal
verblijf (BPX2-redenering). De minister stuurt twee ambtenaren om de hoofdofficier te
dwingen tot medewerking aan het Haagse beleid. Daarop voegt de Amsterdamse parket- baas zich naar de wensen van de Haagse ‘bazen’. En daarmee komt een einde aan het Amsterdamse gedoogbeleid ten aanzien van de confectieateliers.79
Aanvankelijk wordt afgesproken om prioriteit te leggen bij de ateliers die overlast veroorzaken. Voorts worden de ateliers aangepakt waar de arbeidsomstandigheden in strijd zijn met de geldende regels. Ten slotte worden de overige ateliers aangepakt. Aan de nadruk op handhaving ligt een welvaartseconomische redenering ten grondslag (AOW-
redenering). In de prioritering van overlast schuilt ook een sociale-structuurredenering. Op die manier wordt getracht de kleine ateliers waar veel allochtonen werken enigszins te ontzien en de werkgelegenheid in die bedrijfjes te behouden (BPX1-redenering). Overlast
behelst een inbreuk op de openbare orde en in die hoedanigheid is overlast een kwestie die onder de zeggenschap van de Amsterdamse driehoek valt. De Amsterdamse driehoek is gehoorzaamheid verschuldigd aan de Haagse welvaartseconomische opvatting, maar wil tegelijkertijd enige autonomie behouden over de mate waarin die welvaartseconomische aanpak daadwerkelijk mag huishouden in de plaatselijke ‘sociale structuur’. Deze priorite- ring wordt bepleit met een AOW-/BPX1-redenering. In de nadruk op de aanpak van ateliers
waar de arbeidsomstandigheden abominabel zijn is eveneens een sociale-structuurredene- ring te traceren, waarbij de arbeidsomstandigheden van (illegale en legale) arbeiders worden meegewogen (AOW-/BPX1-redenering). De Haagse voorstanders van intensivering van
78 NRC Handelsblad, 20-10-1993.
79 Bijna twee jaar later uit Vrakking zijn ongenoegen over deze Haagse bedisseldrang. ‘Ambtenaren van Justitie kwamen mij vertellen dat ik er via mijn gezagslijn met de politie voor moest zorgen dat er wat werd gedaan aan de illegale naaiateliers. En er belandde allerlei brandbrieven op mijn bureau met dringende verzoeken. Maar ik heb maar een paar celletjes, een beperkt aantal officieren van justitie en weinig zittingsruimte. Hoe moet je dat allemaal oplossen?’ (Vrij Nederland, 24-06-1995, p. 26). De hoofdofficier van justitie ervaart de situatie als een
loyaliteitsprobleem. Enerzijds maakt hij afspraken binnen het driehoeksoverleg, anderzijds worden door de centrale leiding van het Openbaar Ministerie richtlijnen gegeven die sterk afwijken van het Amsterdamse model. ‘Als ik met een absurd standpunt naar het driehoeksoverleg moet, dan zal ik het parket-generaal duidelijk maken dat ik in Amsterdam niet voor joker wil staan. Bij die aanpak van de illegale naaiateliers hebben wij in Amsterdam een eigen aanpak gevolgd’. Vrakking is hoofdofficier van justitie in Amsterdam vanaf 1992. Het driehoeksoverleg in Amsterdam, het overleg tussen de hoofdofficier van justitie, de burgemeester (eerst Van Thijn, vervolgens met Patijn) en de korpschef (Nordholt), ervaart hij als een hecht samenwerkingsverband. Vrakking bekent later dat hij een dergelijke commotie niet meer zou veroorzaken en dat hij gehoorzaamheid is verschuldigd aan de wens van de Tweede Kamer, de minister en het parket-generaal (NRC Handelsblad, 08-10-1994). ‘Wij hebben ten slotte geen stadsrecht meer zoals in de middeleeuwen. Maar wij kunnen wel zeggen dat bepaalde zaken hier anders liggen dan op Ameland.’(Vrij Nederland, 24-06-1995).
handhavingsinitiatieven en de Amsterdamse driehoek komen aanvankelijk derhalve tot een soort compromis, beargumenteerd door een gecombineerde redenering (AOW-/BPX1-rede-
nering). Maar tijdens het de implementatie van het handhavingsbeleid verdwijnt de BPX1-
redenering uit beeld en drukt de Haagse inzet op fraudebestrijding en ontmoediging van illegalen een stempel op de controles en invallen in de confectieateliers (AOW-/BPX2-rede-
nering overheerst BPX1-/AOW-redenering).
Ook bij de Amsterdamse politie bestaat weerstand tegen de Haagse werkwijze. Bij de oprichtingsvergadering van het Confectie-interventieteam (CIT) in najaar 1993 zit de Haag-se projectgroep om de tafel met de aanstaande deelnemers van het CIT. Alle partijen lijken daarbij akkoord te gaan met de Haagse werkwijze, ook de politie en de
Vreemdelingen-politie. Maar de vertegenwoordiger van de politie blijkt in deze vergadering niet namens zijn achterban te praten. Een betrokken ambtenaar van het ministerie van Justitie licht de weerstand bij de Amsterdamse politie als volgt toe:
‘Op die oprichtingsvergadering van het CIT zagen de Vreemdelingenpolitie en de politie op zich geen problemen (...). Maar de politie was verdeeld over de deelraden. Er was een nieuw systeem van wijkagenten die meer aandacht besteedden aan preventie. Daar wilden ze iets van terug zien.’80
Binnen de afdeling Staats- en Strafrecht van het ministerie van Justitie wordt niet voor niets gesproken van de ‘Republiek Amsterdam’.De betrokken ambtenaar van Justitie voegt eraan toe:
‘Hoe krijg je het lokale niveau mee? (...) In Amsterdam vonden ze de overlast gering. Men had er geen last van. Er waren geen openbare ordeverstoringen: “Laat de confectieateliers zitten waar ze zitten,” zo luidde het in Amsterdam’ (BPX1-redenering).81
Een medewerker van de DIA, die betrokken is bij de concretisering van de repressieve aanpak, heeft de taak om ook de Amsterdamse politie (de geüniformeerde dienst en de Vreemdelingenpolitie) bij de werkzaamheden te betrekken. Volgens hem is de Amsterdam- se politie van mening dat illegale werknemers een openbare ordeprobleem vormen omdat het risico bestaat dat ze in de in wapen- of drugshandel gaan. En hij voegt eraan toe dat de Amsterdamse politie op dat moment ook bezig is met een project ‘sociale integratie’, waarbij de integratie van etnische minderheidsgroepen wordt benadrukt (BPX1-redenering).
De DIA-medewerker gaat met de politiewoordvoerder in conclaaf. Hij benadrukt in de eerste plaats dat het gedogen van illegale werknemers leidt tot stigmatisering van vreem- delingen. In de tweede plaats onderstreept hij dat de illegale werknemers in de confectie- ateliers slechts tijdelijk in Nederland verblijven en ze over het algemeen niet voornemens zijn zich hier definitief te vestigen. De betrokken DIA-medewerker erkent dat arbeid de integratie bevordert en haalt de politie over om mee te werken aan de uitvoering van het Plan van Aanpak met het argument dat illegale werknemers de arbeidsplaatsen bezetten van legale werknemers.82 In deze argumentatie schuilt een sociale-structuurredenering, waarbij in het samenlevingsconcept aandacht wordt besteed aan een betere verdeling tussen arbeid
80 Interview met de betrokken beleidsmedewerker van de directie Staats- en Strafrecht van het ministerie van Justitie d.d. 25-10-1995.
81 Interview met de betrokken beleidsmedewerker van de directie Staats- en Strafrecht van het ministerie van Justitie d.d. 25-10-1995; zie ook het interview met de betrokken beleidsmedewerker van de directie Staats- en Strafrecht van het ministerie van Justitie d.d. 04-07-1995.
82 Interview met de betrokken medewerker I-SZW op het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en voormalig medewerker van de Loontechnische Dienst en de Dienst Inspectie Arbeidsverhoudingen d.d. 20-11- 1995.
en kleinkapitaal enerzijds en grootkapitaal anderzijds, en waarbij tegelijkertijd gepleit wordt voor uitsluiting van illegale allochtonen ten bate van autochtonen en legale allochtonen (BPX2-redenering). Voor deze argumentatie zwicht de politie; de wijkteams gaan de voor-
genomen acties ondersteunen (BPX2-redenering gaat boven BPX1-redenering).
In de werkwijze van het CIT worden aanvankelijk wel enkele ‘Amsterdamse‘ elemen-ten verweven. De atelierhouders ontvangen voorafgaand aan een golf van invallen een waarschuwingsbrief in de brievenbus. Daarin attendeert het CIT de atelierhouders op de noodzaak hun werkzaamheden conform de vigerende regelgeving te verrichten. Verder sluit het CIT aan bij de wijkgewijze aanpak en legt het CIT de prioriteit bij de confectie- ateliers die overlast veroorzaken. ‘Kijk, Amsterdam had net die preventieve slag gemaakt. Daaruit komen voort de waarschuwingsbrieven vooraf, de wijksgewijze aanpak, overlast als prioriteit,’ aldus de betrokken ambtenaar van het ministerie van Justitie.83 Uiteindelijk weten de Haagse ‘handhavers’ zich gesteund door het Amsterdamse Openbaar Ministerie en het Amsterdamse politiekorps (inclusief de Vreemdelingendienst). Buigend onder hiërarchische druk voegt de Republiek Amsterdam zich in 1993 in de Haagse gelederen. Na een decen- nium van gedogen gaat er ten opzichte van de confectieateliers een beduidend andere wind waaien in de hoofdstad.
De burgemeester en de betrokken wethouder leggen in het begin van de jaren negen-tig de nadruk op overlastbestrijding bij de aanpak van de confectieateliers (BPX1-
redene-ring). Op 19 maart 1993 wordt het college van B. en W. het eens over de eerste raadsvoor-dracht inzake het Amsterdamse beleid. Het gemeentelijke beleid valt uiteen in twee delen. In de eerste plaats zegt het college ondersteuning aan de bonafide bedrijvigheid toe. Het Amsterdamse gemeentebestuur hoopt daarmee zoveel mogelijk arbeidsplaatsen in de con-fectiesector te kunnen behouden.84 In de tweede plaats worden ateliers die
ondergronds blijven in navolging van het landelijke beleid hard aangepakt. De gemeente maakt duidelijk dat zij zich zal onthouden van acties om te komen tot behoud van de niet- bonafide confec-tieateliers (AOW-redenering). De wethouder van Economische Zaken zegt
het initiatief van minister Hirsch Ballin voor een geïntegreerde aanpak te ondersteunen. ‘We zijn gaarne bereid daaraan mee te werken,’ zo laat wethouder Jonker zich in augustus 1993 in de pers uit. Volgens hem is de tijdgeest rijp voor een harde aanpak:
‘Toen ik enkele jaren gelden als wethouder van Sociale Zaken voorstelde diverse gemeente- lijke bestanden aan elkaar te koppelen, kreeg ik de hele raad over mij heen: “Big Brother Piet Jonker is watching!” Daar wordt nu wel anders over gedacht.’85
Volgens hem kan het op termijn niet de bedoeling zijn dat allerlei regelgeving wordt over- treden. Hij benadrukt nu expliciet de noodzaak van een repressieve component; een wel- vaartseconomische redenering domineert (AOW-redenering). De Amsterdamse wethouder
benadrukt evenwel ook het probleem van illegalen niet te willen overtrekken. Naar zijn