Het Haagse antwoord op het verzoek van de uitgebreide Vakraad

De Haagse beleidsmakers gaan in op de wensen van de uitgebreide Vakraad (BEA 1992). Bij de aanbieding van de BEA-rapportage (februari 1992) toont minister de Vries van Sociale Zaken en Werkgelegenheid zich zeer tevreden over de analyse en stelt forse over- heidsmaatregelen voor. Op dat moment wordt reeds gewerkt aan intensivering van de op- sporing, onder meer door samenwerking tussen de verschillende diensten op dit terrein te versterken. En die samenwerkingsinitiatieven wil de minister continueren. Tevens voert hij overleg met zijn collega van Justitie over het verscherpen van het vervolgingsbeleid inzake illegale tewerkstelling. Verder kondigt de minister aan te bezien of uitbreiding van de DIA mogelijk is.17

De DIA, die onder meer toeziet op de naleving van de WABW, is al sinds de jaren tachtig de drijvende kracht achter gezamenlijke initiatieven om de problematiek in de Amsterdamse loonconfectie aan te pakken. In het tijdperk van fraudebestrijding en ont- moediging van illegaal verblijf ten tijde van het derde kabinet-Lubbers (1989-1993) komt deze dienst beduidend meer in de schijnwerpers te staan. Immers, niet alleen de bestrijding van illegale tewerkstelling en het tegengaan van illegaal verblijf rechtvaardigt de meer cen- trale positie en een eventuele uitbreiding van deze dienst. Maar ook wordt de DIA als een onmisbare schakel gezien in de bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik van sociale verzekeringsarrangementen en van belastingontduiking. In de context van de ‘grote beleids- lijnen’ van het derde kabinet-Lubbers ontwikkelt de DIA in 1992 zogenaamde handha- vingsarrangementen. Kern van dergelijke handhavingsarrangementen is dat naast de opspo- ringsorganisatie ook de bestuursorganen, de Arbeidsvoorziening en de rechterlijke macht bij handhavingsinitiatieven worden betrokken. Ook voor de aanpak van de Amsterdamse confectieateliers ontwikkelt de DIA een dergelijk handhavingsarrangement. Interessant is dat de DIA de confectieproblematiek daarbij uitdrukkelijk benoemt in termen van ‘weder- rechtelijk verkregen concurrentievoordeel’. In het problematiseren van de confectieateliers legt de DIA niet langer de nadruk op de participatie van illegalen (BPX2-redenering). Maar

de dienst kiest er uitdrukkelijk voor om de thematiek volledig te benaderen als een kwestie van frauderende ondernemers die door het niet betalen van belastingen en sociale premies

een oneigenlijk concurrentievoordeel hebben ten opzichte van bonafide ondernemers. Een betrokken DIA-ambtenaar zegt hierover:

‘In wezen kiest de DIA voor bestrijding van illegale arbeid langs de fraudelijn (…). Ik heb zelf ooit de keus gemaakt dat als we bestrijding van illegale arbeid willen, dan moeten we dat niet langs de kant van migratie-immigratie doen. We moeten dat doen langs de kant van het ontnemen van wederrechtelijk verkregen voordeel bij ondernemen. Want dát is de drijfveer om illegale tewerkstelling te bedrijven (…). Het [de illegale tewerkstelling MD] is absoluut een fraudemethode en geen personeelsvoorzieningsalternatief. Ik weet dat dit heel hard klinkt, hoor. Maar het is echt zo!’18

In de argumentatie voor intensivering van het handhavingsbeleid en een grotere armslag voor de DIA is een welvaartseconomische redenering te traceren, waarbij (her)verdelings- vraagstukken niet langer een rol spelen (BPX2-redenering maakt plaats voor AOW-redene-

ring). Voor de DIA is die welvaartseconomische redenering niet nieuw. Al aan het einde van de jaren tachtig spreekt de DIA van het tegengaan van oneigenlijk concurrentievoor- deel als gevolg van illegale tewerkstelling. Maar in die periode benadrukt de DIA vooral dat werkzoekenden (autochtonen en legale allochtonen) niet aan het werk kunnen wanneer illegale allochtonen hun plaats innemen.19 _{En daarmee domineert bij de DIA eind jaren} tachtig een illegalen uitsluitende sociale-structuurredenering (BPX2-redenering), terwijl begin

jaren negentig bij deze dienst een welvaartseconomische redenering op de voorgrond staat. De Haagse beleidsontwikkelingen vormen een regelrecht antwoord op het rapport van de uitgebreide Vakraad (BEA 1992). In reactie op dit rapport luidt de DIA de alarm- klok en geeft bij de directie Vreemdelingenbeleid het signaal af dat de illegale confectie- ateliers moeten worden aangepakt. Omdat de directie Vreemdelingenbeleid met de proble- matiek slecht uit de voeten kan (bij deze directie ligt de focus op het toelaten van daartoe gerechtigde vreemdelingen en het weren van daartoe niet-gerechtigden; doorgaans volgt deze directie een BPX2-redenering) belandt de boodschap vervolgens op het bureau van de

directie Staats- en Strafrecht. Deze directie treft de voorbereidingen voor een omvattend ‘Plan van Aanpak’. Daartoe wordt enerzijds voortgeborduurd op de projecten die reeds in gang zijn gezet; anderzijds worden nieuwe initiatieven ontplooid. De DIA vindt dat de aanpak een ‘handhavingsarrangement-achtig’ karakter moet hebben; voor hem is een meer- sporenbeleid een beproefd concept. De bestaande incidentele contacten tussen ambtenaren van verschillende (onderdelen van) ministeries worden geïnstitutionaliseerd tot een interde- partementale Projectgroep Confectiefraude, onder voorzitterschap van de directie Staats- en Strafrecht van het ministerie van Justitie.20 _{Het Plan van Aanpak zelf wordt binnen een}

18 _{Interview met de betrokken medewerker van de DIA d.d. 20-11-1995.} 19 _{Zie paragraaf 3.3.}

20 _{In het najaar van 1992 wordt het interdepartementale samenwerkingsverband ter bestrijding van de ‘fraude’ in} de confectieateliers omgedoopt in de Projectgroep Confectiefraude. De Projectgroep Confectiefraude bereidt het Plan van Aanpak voor en ziet vervolgens ook toe op de uitvoering. In deze projectgroep zitten leden van het ministerie van Economische Zaken (EZ), Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), Justitie en Financiën. Het gaat hier concreet om een medewerker van de Inspectie der Rijksfinanciën van het ministerie van Financiën, een medewerker van de directie Planning Financiën Control van het ministerie van Financiën, een medewerker van de directie Midden- en Kleinbedrijf van het ministerie van EZ, een medewerker van de DIA van het ministerie van SZW, een medewerker van de directie Arbeidsmarkt van het ministerie van SZW, een medewerker van de directie Sociale Verzekeringen van het ministerie van SZW, een medewerker van het directoraat-generaal voor Industrie en Regionaal beleid van het ministerie van EZ, een medewerker van de directie Vreemdelingenzaken van het ministerie van Justitie, de betrokken officier van justitie van het Arrondissementsparket Amsterdam, en twee medewerkers van de directie Staats- en Strafrecht van het ministerie van Justitie als voorzitter en secretaris (zie de mailing list van de Projectgroep Confectiefraude begin 1995).

paar maanden in het najaar van 1992 geschreven door een tweetal regisserende ambtenaren van deze directie Staats- en Strafrecht. Zij formuleren in dit Plan van Aanpak (1993) een meerjarig beleid met een heldere visie en werken het concept ‘handhavingsarrangement’ na- der uit. Zij gebruiken daarbij de marktmetafoor van vraag en aanbod en beschrijven de pro- blematiek in termen van ‘verstoring van de markt’.21 _{Met nadruk stelt één van de betrokken} ambtenaren van Justitie:

‘We wilden niet de arme illegale Turken het land uit jagen. We hebben een pakket maat- regelen ten behoeve van de atelierhouders gemaakt. Daarbij moest de legale zijde versterkt worden en moest er repressie zijn ten opzichte van de illegale.’22

De overheid zegt tot actie over te gaan voor het economische belang van de confectie- branche. De probleemdefinitie refereert aan een marktverstoring. De ‘markt’ bestaat uit vragers naar kledingproducten enerzijds en aanbieders anderzijds. De beleidsmaatregelen borduren op deze probleemdefinitie voort door de beleidsmaatregelen te richten op de beïnvloeding van de vraag en de beïnvloeding van het aanbod. De beïnvloeding van het aanbod betreft zowel de versterking van de legale productie als het hinderen van de niet- legale productie. Door de Amsterdamse bedrijvigheid te problematiseren in termen van ‘oneigenlijke concurrentie’ brengen de beleidsentrepreneurs, in casu de betrokkenen van de Vakraad voor de Confectie-industrie, de DIA en de directie Staats- en Strafrecht van het ministerie van Justitie, aansluiting tot stand bij de twee grote beleidslijnen van het derde kabinet-Lubbers, te weten de intensivering van de fraudebestrijding en het ontmoedigings- beleid voor illegalen. Voor de concrete aanpak van de problematiek wordt gebruik gemaakt van het interdepartementale netwerk gericht op de fraudebestrijding. Cruciaal is derhalve de omslag om de thematiek niet langer vooral als een illegalen-problematiek te beschouwen, maar deze geheel voor te stellen als een probleem van ‘oneigenlijke concurrentie’ en ‘fraude’. Zo wordt de gehele problematiek geconceptualiseerd in een overkoepelende welvaartseconomische redenering. Afzonderlijke onderdelen van de omvattende aanpak van de confectieateliers kunnen nog wel gekenmerkt worden door een onderliggende sociale-structuurredenering. Maar door de inpassing in het Plan van Aanpak, dat gericht is op het wegwerken van de marktverstoring, domineert een welvaartseconomische redene- ring. Door een sluitende conceptualisering in termen van marktverstoring wordt de aan- wezigheid van illegalen gedepolitiseerd (omslag van BPX2- naar AOW-redenering). Deze

depolitisering heeft een versluierende werking die de aanpak van de illegalen-problematiek presenteert als een noodzakelijke schakel in de correctie van marktimperfecties. Niettemin

Deze Projectgroep Confectiefraude wordt aangehaakt bij de bestaande interdepartementale fraudestructuur. Dit interdepartementale samenwerkingsverband gaat terug tot het begin van de jaren tachtig, toen de bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik in de sfeer van de sociale zekerheid hoog in het politieke vaandel stond (Brants & Brants 1991; ISMO 1985). Wanneer het derde kabinet-Lubbers inzet op intensivering van de fraudebestrijding, borduurt het voort op de bestaande arrangementen. Er wordt samengewerkt in een interdepartementale fraude- structuur van drie lagen. De bovenste laag betreft de Ministeriële Commissie Fraudebestrijding met daarin de bewindslieden van Algemene Zaken (AZ), Financiën, Justitie en SZW. Daaronder opereert een Stuurgroep Fraudebestrijding op DG-niveau, met daarin de procureur-generaal Fraudebestrijding, medewerkers van AZ, Financiën, Justitie en SZW. Daaronder functioneert de Coördinatiecommissie Fraudebestrijding. Daarin zitten beleidsmedewerkers van het Openbaar Ministerie, Financiën, Justitie en SZW. Een medewerker van de directie Staats- en Strafrecht op het ministerie van Justitie is de secretaris van zowel de Coördinatiecommissie Fraude- bestrijding als de Projectgroep Confectiefraude (interviews met de betrokken beleidsmedewerkers van Justitie d.d. 04-07-1995 en 25-10-1995).

21 _{Interviews met de betrokken beleidsmedewerkers van de directie Staats- en Strafrecht van het ministerie van} Justitie d.d. 04-07-1995 en 25-10-1995; interview met de betrokken medewerker van de DIA d.d. 20-11-1995. 22 _{Interview met de betrokken beleidsmedewerker van de directie Staats- en Strafrecht van het ministerie van} Justitie d.d. 25-10-1995.

wordt vervolgens in de concrete handhavingsinitiatieven de aanwezigheid van illegalen sterk geproblematiseerd.23