Intensivering van handhavingsbeleid

Al in de eerste helft van de jaren tachtig worden een aantal malen per jaar invallen gedaan in confectieateliers waarover aanwijzingen bestaan dat er illegalen werken, dat er zwart wordt gewerkt, of dat er mensen met uitkeringen werken. Bij deze invallen werken de Belastingdienst, de Bedrijfsvereniging en de GSD samen.34

In 1985 wordt sterk ingezet op de handhaving van regelgeving in de

confectieateliers. De Belastingdienst, de Bedrijfsvereniging, het GAK, de GSD, de Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (FIOD), de Loontechnische Dienst (LTD) en de politie proberen tot een gezamenlijke aanpak te komen om de confectieateliers op een zo effectief mogelijke wijze aan een onderzoek te onderwerpen.35 _{Het primaire doel van deze}

uitgebreide controle-activiteiten is de bestrijding van belasting- en premieontduiking en steunfraude. De contro-lerende instanties leggen aanslagen van belastingen en sociale premies op, zetten waar nodig sociale uitkeringen stop en vorderen geld terug. Zo trachten zij de bijdrage aan de schatkist te verhogen. Maar de betrokken diensten hebben, de intensieve samenwerking ten spijt, vele problemen om eigenaren te traceren en de

32 _{Interview met de directeur van de Vakraad voor de Confectie-industrie, tevens adjunct-directeur van de} Fenecon d.d. 18-02-2000.

33 _{Interview met een confectionair die in de periode 1988-1996 optreedt als woordvoerder van de Turkse loon-} confectionairs d.d. 10-06-1996.

34 _{In concreto gaat het om de Afdeling Bijzondere Controle van de GSD in Amsterdam die is belast met onder-} zoeken naar vermeende frauduleuze handelingen door uitkeringsgerechtigden in kader van Algemene Bijstands- wet, Rijksgroepsregeling werkloze werknemers of de Wet Werkloosheidsvoorziening. Tap (1983) maakt ook melding van betrokkenheid van de Vreemdelingenpolitie en de Loontechnische Dienst.

35 _{De Loontechnische Dienst (LTD) ressorteert onder het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid} (SZW) en houdt toezicht op een aantal wetten, waaronder de Wet op het ter beschikking stellen van arbeids- krachten en de Wet Arbeid Buitenlandse Werknemers (WABW). Op grond van de WABW is het verboden een vreemdeling arbeid te laten verrichten zonder vergunning van de minister van SZW. De LTD heeft de looncon- fectie altijd sterk in de gaten gehouden (Tap 1983: 52). De politie ondersteunt de onderzoeksactiviteiten van de overige controlerende instanties.

heffingen en boetes te innen.36 _{Na teleurstellende resultaten worden de controleactiviteiten} verminderd.

In de tweede helft van de jaren tachtig pogen de LTD en – vanaf 1987 – de Dienst Inspectie Arbeidsverhoudingen (DIA) in toenemende mate te controleren op illegale tewerkstelling in de loonconfectie. Ook trachten deze diensten de samenwerking met andere handhavingsinstanties te bevorderen teneinde zoveel mogelijk inzicht te ontwikke- len in de ondoorzichtige confectiebranche.37 _{Een speciaal team van de DIA maakt in de} periode 1987-1988 een inventarisatie van de productielijnen in de confectieketen om zodoende de echte profiteurs te achterhalen. Het team staat een grondige aanpak van de problematiek voor ogen. Maar volgens een betrokken medewerker van de DIA heeft dit initiatief aanvankelijk weinig resultaat omdat de instanties met een ‘collecterende functie’ (te weten de Belastingdienst, de Bedrijfsvereniging en de GSD) vooral gericht zijn op een snelle aanpak van de grote fraudeurs en het binnenhalen van geld.38

In het voorjaar van 1989 intensiveren de DIA, de Bedrijfsvereniging, de Belasting- dienst, de GSD en de politie opnieuw de controles.39 _{De DIA is hierachter de drijvende} kracht. In het kader van de zelfregulerende branchemaatregelen in 1989 is de Vakraad voor de Confectie-industrie met de DIA overeengekomen de opsporing van illegale tewerk- stelling in de loonconfectie te intensiveren.40 _{Maar door het relatief geringe aantal acties, de} beperkte capaciteit van onder meer de DIA, het beperkte juridische instrumentarium om de opdrachtgever aan te pakken en de ondoorzichtigheid van de bedrijvigheid, weten de diensten weinig uit te richten tegen de wildgroei van de ateliers.41 _{Volgens de DIA hebben} de acties wel zin. De invallen gaan ‘rondzingen’. Daarmee ontstaat preventieve werking en kan een ‘aanzuigende werking’ op buitenlandse werknemers worden tegengegaan.42

De intensivering van de handhavingsinitiatieven wordt bepleit met een welvaarts- economische redenering, die behelst dat belasting- en steunfraude de frauderende bedrijven een oneigenlijk concurrentievoordeel opleveren, dat de overheid de marktimperfecties moet corrigeren en dat het spel volgens de heersende spelregels moet worden gespeeld (AOW-redenering).

Onder de voorstanders van handhavingsbeleid is het de DIA die ook nadrukkelijk een sociale-structuurredenering volgt. Voor de DIA is het belangrijkste argument om illegale tewerkstelling tegen te gaan, dat werkzoekenden (autochtonen en legale alloch- tonen) niet aan het werk kunnen wanneer illegale allochtonen hun plaats innemen. Op deze manier zouden reguliere arbeidsplaatsen verloren gaan. De DIA beoogt met de geïntensi- veerde handhaving van de Wet Arbeid Buitenlandse Werknemers derhalve niet alleen het informele segment in de productie te reduceren, maar ook de zogeheten ‘aanzuigende

36 _{Algemeen Politieblad, nr. 26, 20-12-1986.}

37 _{Op 1 mei 1987 neemt de nieuw opgerichte DIA de controleactiviteiten in het kader van de Wet Arbeid Buiten-} landse Werknemers (WABW) over van de Loontechnische Dienst. De DIA controleert op het terrein van de arbeidsverhoudingen, arbeidsvoorzieningen en sociale zekerheid. De belangrijkste taak is evenwel de opsporing van overtredingen van de WABW, niet alleen in de confectie, maar ook in de horeca, de schoonmaaksector en de agrarische sector.

38 _{Interview met de betrokken medewerker van de LTD en de DIA d.d. 20-11-1995. Overigens wordt het door de} DIA gesuggereerde meersporenbeleid uiteindelijk geformaliseerd in de aanpak van de confectiefraude die de rege- ring in 1993 aan de Kamer presenteert (zie de hoofdstukken 4 en 5).

39 _{de Volkskrant, 30-05-1989; Het Parool, 06-05-1989.}

40 _{Zie paragraaf 3.1 voor een uiteenzetting over de zelfregulerende branchemaatregelen.}

41 _{Het ontbreekt de controlerende en opsporende diensten aan juridische instrumenten. De opdrachtgever kan} niet worden aangepakt op basis van valsheid in geschrifte omdat door het atelier geen belastingen en sociale pre- mies worden betaald. Er bestaat geen mogelijkheid van privaatrechtelijke aansprakelijkstelling. En de bestaande ketenaansprakelijkheidsregeling stelt als voorwaarde voor aansprakelijkstelling dat de productie grotendeels moet plaatsvinden bij de opdrachtgever.

werking’ van illegale immigranten te voorkomen.43 _{Immers, onvoldoende handhavings-} initiatieven zouden de weg vrijmaken voor een grote ‘toestroom’ van illegale gelukzoekers op de arbeidsmarkt. En juist aan een dergelijke ongebreidelde stroom van immigranten moet paal en perk worden gesteld door een restrictief immigratiebeleid, zo wordt binnen de DIA gesteld. Een restrictief immigratiebeleid wordt als noodzakelijk beschouwd voor de integratie, onder meer in de sfeer van de arbeidsmarkt, van legale nieuwkomers en hun nakomelingen. De DIA pleit hiermee op het niveau van rationele keuze voor een herver- delende overheid. Zij gaat uit van een samenlevingsconcept waarbij expliciet gepleit wordt voor inclusie van autochtonen en legale allochtonen enerzijds en exclusie van illegale allochtonen anderzijds. In zijn handhavingsinitiatieven benadrukt de DIA evenwel ook dat ondernemers geen voordeel mogen hebben van het clandestien tewerkstellen van illegalen. In kringen van de DIA wordt doorgaans met klem benadrukt dat de DIA zich uitsluitend richt op werkgeversfraude en nadrukkelijk niet op werknemersfraude. ‘We zijn niet uit op illegalenjacht,’ aldus het hoofd van de DIA.44 _{In deze nadruk op het tegengaan van onei-} genlijk concurrentievoordeel als gevolg van illegale tewerkstelling schuilt eveneens een welvaartseconomische redenering. De DIA volgt derhalve een gemengde AOW-/BPX2-

redenering.

Tegenstanders van intensivering van handhavingsbeleid zijn doorgaans de voorstan-ders van gedogen. Zie hiervoor de volgende paragraaf.