Eerste-orde argumentaties in de periode 1980-

In de hoofdstukken 3, 4 en 5 ben ik nagegaan welke de achterliggende tweede-orde redene- ringen zijn die de verschillende oplossingsrichtingen vergezellen. Op deze wijze heb ik de verschillende suggesties gecategoriseerd en met elkaar in verband gebracht. Hierboven (in paragraaf 6.1) heb ik de grote lijnen van deze analyse besproken. Maar met een analyse van de tweede-orde redeneringen volsta ik niet. Immers, de tweede-orde redeneringen zijn doorgaans impliciet en de diverse oplossingsrichtingen worden veeleer bepleit met diverse eerste-orde argumentaties (of eerste-orde vertogen). Om die reden geef ik in deze paragraaf opnieuw aandacht aan de verschillende suggesties en handhaaf daarbij consequent de orde- ning in termen van achterliggende tweede-orde redeneringen. Maar nu zet ik uiteen met welke eerste-orde argumentaties deze oplossingsrichting worden verdedigd.

6.2.1

-redenering en eerste-orde argumentaties

Zelfregulering

De zelfregulerende branchemaatregelen uit 1989 worden door de branche en het tweede kabinet-Lubbers als de meest voor de hand liggende oplossing beschouwd voor de sanering van de sector. De Vakraad wordt alle ruimte gelaten om de problemen in de sector eerst zelf te overwinnen (contextueel vertoog). Pas als blijkt dat zelfregulering geen zoden aan de dijk zet komen voorstanders van overheidsregulering met technisch-analytische argumentaties op de proppen en wijzen op het gebrek aan effectiviteit van de branchemaatregelen. De zelf- regulerende maatregelen zijn vrijwillig en naleving kan niet worden afgedwongen, zo benadrukken zij.

Ketenaansprakelijkheidsregeling

In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot uitbreiding van de ketenaansprake- lijkheidsregeling naar de confectiesector zet het derde kabinet-Lubbers (1989-1994) zijn overwegingen expliciet uiteen.3 _{Omdat het kabinet het wenselijk acht om de (omvang van} de) beschreven misstanden in de branche te bestrijden (contextueel vertoog), omdat de bran- chemaatregelen niet afdoende zijn (technisch-analytisch vertoog), en omdat de verschillende uitvoerings- en opsporingsdiensten over een ontoereikend instrumentarium beschikken (technisch-analytisch vertoog), komt het kabinet met het voorstel om de bestaande ketenaan- sprakelijkheidsregeling (1982) zodanig aan te passen, dat deze ook feitelijk van toepassing wordt in de confectiesector. Het kabinet baseert zich op de ervaring dat het aansprakelijk stellen van degenen die voordeel hebben met het werken met malafide ondernemers een effectief middel is gebleken om malafide praktijken te bestrijden. Volgens het kabinet zal de aanpassing van de ketenaansprakelijkheidsregeling voor betere mogelijkheden zorgen voor de fiscus en de Bedrijfsverenigingen om de verschuldigde loonbelasting en premies volks- verzekeringen te innen. Op deze wijze hoopt het kabinet het zwartwerken in de confectie- ateliers aanzienlijk terug te dringen (technisch-analytisch vertoog). En, zo verwacht het kabinet voorts, met het aanverwante g-rekeningensysteem zal de onderaannemer minder mogelijk- heden hebben om de verschuldigde loonbelasting en premieschulden te ontlopen en zal de

3 _{Kamerstukken II, 1992-1993, 22 958, nr. 3.}

hoofdaannemer navenant minder risico voor aansprakelijkstelling lopen (technisch-analytisch

vertoog).4

In de memorie van toelichting wordt benadrukt dat het wetsvoorstel alleen effect kan hebben indien controleactiviteiten ten behoeve van heffing en inning van belastingen en sociale premies op adequate wijze plaatsvinden (technisch-analytisch vertoog). Eerst moet immers worden vastgesteld dat de belastingplichtige met de betaling van belastingen en sociale premies in gebreke is, alvorens aansprakelijkstelling overwogen kan worden. De bewindslieden wijzen er op dat het risico dat een hoofdaannemer (confectiebedrijf) aan- sprakelijk wordt gesteld zo groot moet zijn dat dit het bedrijf ervan zal weerhouden met een illegaal atelier in zee te gaan; de preventieve werking is het voornaamste oogmerk. Toekennen van de juiste prioriteit door uitvoeringsorganen is daarbij een voorwaarde. De bewindslieden stellen dan ook dat zij belang hechten aan een goede samenwerking tussen de Belastingdienst, de Bedrijfsverenigingen en de opsporingsdiensten. Deze samenwerking zal worden geïntensiveerd en verbeterd (technisch-analytisch vertoog). Deze verbetering van de uitvoeringspraktijken is een speerpunt in het fraudebestrijdingsbeleid zoals aangekondigd in de Miljoenennota 1993.

Over de te verwachten effecten van de toepassing van de regeling in de confectie- sector doen de bewindslieden in de memorie van toelichting indicatieve uitspraken (technisch-analytisch vertoog). Zij verwachten dat als gevolg van deze maatregelen een deel van de confectieateliers legaal zal worden, een deel naar het buitenland zal vertrekken, een deel haar activiteiten zal staken en een deel op oude voet zal trachten door te gaan. Voor de laatste categorie achten zij controle noodzakelijk. Zij veronderstellen dat het effect op de legale productie gering is, hoewel zij enige uitbreiding niet uitsluiten. Verder verwachten zij dat als neveneffect van de maatregel het aantal illegale werknemers in Nederland zal dalen. Zij benadrukken vooral de preventieve werking van het voorstel. Hoewel de bewindslieden erkennen dat het ramingen en schattingen zijn met een tentatief karakter, komen zij zelfs met indicatieve cijfers en aantallen op de proppen. Met de getallen wekken zij de suggestie dat de regeling de schatkist behoorlijk wat geld kan opbrengen aan belasting- en premie- opbrengsten:

‘De loonsom van de illegale confectie-industrie kan slechts met ruime marges worden geraamd. Bij de berekeningen is uitgegaan van een illegale loonsom van 200 miljoen gulden op een totale jaaromzet van 400 à 600 miljoen gulden. Volgens globale indicaties bedraagt het uurloon in de illegale confectie-industrie thans gemiddeld 8 gulden per uur ofwel 16 000 gulden per jaar. Op basis van deze tentatieve raming gaat het derhalve om een illegaal arbeidsvolume van 12 500 personen.

Verondersteld is dat door de voorgestelde maatregel het inkomen voortaan zal uitkomen op het niveau van het wettelijk minimumloon. Bij een overgang van het totale illegale arbeids- volume van 12 500 personen naar de legale confectie zou bij een gemiddelde belasting- en premieplichtige loonsom van 31 470 gulden (niveau 1992) het af te dragen bedrag aan belas- tingen en premies 10 000 gulden per persoon bedragen, waardoor de opbrengst hiervan met 125 miljoen zou kunnen toenemen. Dit laatste is echter niet reëel, omdat zoals vermeld een belangrijk deel van de illegale activiteiten zal verdwijnen. Er is om die reden uitgegaan van een additionele opbrengst aan belastingen en premies van 10 000 gulden die wordt betaald door 4000 personen. Op basis van deze uitgangspunten is de meeropbrengst aan door loon- confectie-ateliers af te dragen premies en belastingen door de te treffen maatregel tentatief geraamd op 40 miljoen gulden. Gelet op de relatief lage lonen in de desbetreffende confectie-

4 _{Om te voorkomen dat in het geval van onderaanneming ‘doorgestorte gelden’ aan het g-rekeningencircuit wor-} den onttrokken, wordt het g-rekeningenbesluit met ingang van 1 oktober 1991 aangescherpt (Staatscourant 1991, nr. 105; Staatscourant 1991, nr. 112; Kamerstukken II, 1990-1991, 21 998, nr. 2, p. 31).

ateliers is uitgegaan van een verhouding tussen premiebaten en baten loonbelasting van 2:1. Het geraamde bedrag van 40 miljoen gulden aan meeropbrengst is derhalve verdeeld in bijna 27 miljoen gulden aan premies en ruim 13 miljoen gulden aan loonbelasting.’5

Gesuggereerd wordt dat de ketenaansprakelijkheidsregeling de overheid veertig miljoen gulden zou opleveren. Het betreft hier een cijfermatige onderstreping van een technisch-

analytisch vertoog. De verantwoording van deze becijfering is uitermate mager en de raming

uitermate tentatief. Maar de betrokken bewindslieden van SZW en de parlementariërs willen er graag in geloven, omdat het hen ontslaat van een discussie waar elders op de begroting dit bedrag moet worden bezuinigd.6

In de memorie van toelichting benadrukt het derde kabinet-Lubbers vooral dat met de regeling de effectiviteit en efficiëntie van de strijd tegen malafide praktijken toenemen. De argumentatie ligt meer op het niveau van technische verificatie, dan op het niveau van situationele rechtvaardiging. Dat er iets moet worden ondernomen tegen de malafide prak- tijken in de loonconfectie staat voor het derde kabinet-Lubbers al direct na zijn aantreden vast.

De Vakraad voor de Confectie-industrie heeft stevige kritiek op het wetsvoorstel en formuleert deze voornamelijk op het vertoogniveau van technische verificatie. Kort na de presentatie van het Plan van Aanpak (1993) schrijft de Vakraad voor de Confectie-industrie aan de Tweede Kamer dat het wetsvoorstel ketenaansprakelijkheid in de confectiesector onvoldoende mogelijkheden biedt om de illegale confectieateliers doelmatig aan te pakken (technisch-analytisch vertoog). De branche benadrukt dat andere wegen daartoe meer geschikt zijn.7

Allereerst wil de Vakraad wachten met de invoering van de ketenaansprakelijkheids- regeling tot hieraan ook een opdrachtgeversaansprakelijkheid wordt gekoppeld. De

Vakraad zou graag zien dat de beide regelingen tegelijkertijd ingevoerd zouden worden. In de tweede plaats betwijfelt de Vakraad de effectiviteit van het wetsvoorstel keten-aansprakelijkheid. Daarbij voert hij als bezwaar aan dat het g-rekeningensysteem in de sector niet toereikend zou zijn. Immers, het g-rekeningensysteem veronderstelt een conti-nuïteit in de bedrijfsvoering. En juist aan die continuïteit ontbreekt het bij malafide confec-tieateliers, aldus de Vakraad (technisch-analytisch vertoog).

In de derde plaats geeft de Vakraad aan dat de invoering van de ketenaansprakelijk- heidsregeling ‘een enorme administratieve rompslomp’ met zich mee zou brengen. Daarbij wordt verwezen naar de zogenaamde overmakingsovereenkomst, die partijen dienen over- een te komen wanneer zij gebruik willen maken van het g-rekeningensysteem. De confec- tiebranche vreest dat de bonafide bedrijven aan de hand van de ketenaansprakelijkheids- regeling worden opgescheept met extra administratieve lasten, terwijl illegale bedrijfjes allerlei mogelijkheden hebben om aan de wet te ontsnappen, bijvoorbeeld via buitenlandse tussenhandelaren (technisch-analytisch vertoog).

In de vierde plaats stelt de directeur van de Vakraad dat ook bij invoering van de ketenaansprakelijkheidsregeling opsporing en vervolging onontbeerlijk blijven. Met de

5 _{Memorie van toelichting, Kamerstukken II, 1992-1993, 22 958, nr. 3. pp. 9-10. De bewindslieden nemen aan dat er} 8.500 banen verloren gaan als gevolg van toepassing van de ketenaansprakelijkheidsregeling in de confectiesector. Reeds kort na de aankondiging van de branchemaatregelen in 1989 stellen de DIA en het GAK dat de overheid veertig miljoen gulden zou mislopen aan belastingbijdragen en premiebetaling. Dit getal gaat ‘rondzingen’. In de toelichting op het voorstel Wijziging Ketenaansprakelijkheid komt men ook op veertig miljoen gulden aan gederf- de belasting- en premiebetaling. Zowel de Vakraad als het kabinet lijken zich op dezelfde ‘raming’ van het GAK en de DIA te baseren.

6 _{Interview met de voormalige staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Ter Veld (1989-1993) d.d.} 15-12-1999.

aansprakelijkheidsregeling alleen zullen atelierhouders niet ineens belastingen en sociale premies gaan betalen. Daarbij benadrukt de directeur van de brancheorganisatie dat de confectieketen beduidend ingewikkelder is dan een bouwplaats en dat om die reden controle moeilijk is. Immers, een atelier kan zich in tegenstelling tot een bouwplaats snel verplaatsen (technisch-analytisch vertoog).8

Ten slotte brengt de voorbereiding van de ketenaansprakelijkheidsregeling de Vak- raad ertoe zelf een alternatief systeem voor het g-rekeningensysteem te ontwikkelen. In opdracht van de Vakraad ontwikkelen de Rabobank en de belastingadviseurs Deloitte & Touche een model voor een zogeheten clearinghouse. Alle betalingen in de branche zou- den via deze instantie moeten verlopen. Deze instantie zou tevens de benodigde premies en belastingen moeten inhouden. De sector beoogt op deze manier de problematiek aan te pakken zonder het g-rekeningensysteem. De directeur van de Vakraad licht het voorstel als volgt toe:

‘Via een clearinghouse, een soort confectiebank, willen we bereiken dat de belastingen en premies over een bestelde partij kleding al vooraf worden betaald. Daardoor kan een opdrachtgever gevrijwaard worden van aansprakelijkheid voor eventuele wanbetaling door zijn leverancier.’9

De Vakraad verwacht dat het draagvlak in de branche voor het clearinghouse volledig zal zijn. Maar het is de vraag of daarvan werkelijk sprake is.10

De directeur van de Fenecon stelt voor dat deelnemers aan de clearinghouse- constructie in aanmerking zouden moeten komen voor een keurmerk ofwel een bewijs voor goed gedrag. Een clearinghouse zou volgens hem veel effectiever zijn dan de beoogde ketenaansprakelijkheidsregeling, welke laatste in zijn ogen omslachtig en arbeidsintensief is. Hij acht deze regeling bovendien ontoereikend omdat de Belastingdienst alleen bedrijfs- controles mag uitvoeren tussen acht uur ’s morgens en zes uur ’s avonds. De directeur verwacht dat met een clearinghouse nauwelijks hogere kosten zijn gemoeid dan met de ketenaansprakelijkheidsregeling (technisch-analytisch vertoog). Wel verwacht hij van de overheid een forse bijdrage.11

Aan de vooravond van de behandeling van het wetsvoorstel ketenaansprakelijkheid in de Eerste Kamer stuurt de Vakraad een brief aan de senaat met opnieuw een uiteen- zetting over zijn standpunt.12 _{Met dit (laatste) offensief hoopt de Vakraad parlementariërs} en bewindslieden voor zijn standpunt te winnen. De staatssecretarissen van Sociale Zaken, Financiën en Justitie juichen de eigen initiatieven van de branche van harte toe, maar zij laten zich allerminst remmen in hun eigen voornemens. In het weerleggen van de kritiek van de Vakraad bedienen de bewindslieden zich van een technisch-analytisch vertoog met elementen van een contextueel vertoog. De invoering van de ketenaansprakelijkheid be- schouwen zij als een tussenstap in de richting van invoering van een opdrachtgeversaan- sprakelijkheidsregeling. De twijfels van de Vakraad over de effectiviteit van de ketenaan- sprakelijkheid worden door het kabinet niet gedeeld. Om zijn risico te beperken zal een aannemer van zijn onderaannemer eisen dat hij in het bezit is van een g-rekening. En zo bevordert een g-rekening de preventieve werking, aldus het kabinet (technisch-analytisch

vertoog). Ook over een toename van de administratieve rompslomp maken de bewindslieden

zich niet erg druk. Hoewel zij enige toename van administratieve lasten niet uitsluiten,

8 _{Kamerstukken I, 1993-1994, 22 958, nr. 110a/110c; Elseviers Weekblad, 07-08-1993.} 9 _{Elseviers Weekblad, 07-08-1993.}

10 _{Kamerstukken I, 1993-1994, 22 958, nr. 110a/110c.} 11 _{ANP/GPD, 29-05-1993.}

vinden zij dat de administratieve lasten beperkt blijven. Immers, het vergt in de ogen van het kabinet niet zoveel extra activiteiten om de gegevens van een aannemingsovereenkomst ook in een overmakingsovereenkomst op te nemen (technisch-analytisch vertoog). De bewinds- lieden vinden dat een verdere vertraging van de invoering van de ketenaansprakelijkheid in de confectiesector moet worden voorkomen, en dat met de aanpak van zwart werken in de confectiesector daadwerkelijk een begin moet worden gemaakt. Latere invoering van het wetsvoorstel zou een fiks besparingsverlies opleveren (technisch-analytisch vertoog). De be- windslieden vinden voorts dat het voorstel voor een clearinghouse los kan staan van de wettelijke maatregelen. Volgens de bewindslieden kan de door de Vakraad voorgestelde constructie alleen effectief functioneren wanneer er ook een aansprakelijkheid is voor de opdrachtgever in de confectiesector (technisch-analytisch vertoog). De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid acht het van belang dat de branche ook zelf verantwoordelijk- heid neemt om het verschijnsel zwart werk aan te pakken (contextueel vertoog) en juicht een actieve opstelling van de branche toe. Daarbij benadrukt de bewindspersoon dat overheids- organen ook een eigen verantwoordelijkheid hebben bij de aanpak van malafide praktijken (contextueel vertoog). Aan de suggesties van de Vakraad wordt grotendeels voorbij gegaan en met ingang van 1 februari 1994 is de ketenaansprakelijkheidsregeling ook van toepassing op de confectiesector.

De Amsterdamse wethouder Economische Zaken en Minderhedenbeleid denkt dat een clearinghouse contraproductief werkt. ‘Het betekent een loodzware bureaucratie die alleen maar extra geld kost. En je moet wel een extra cursus volgen om alle regels te begrij- pen’ (technisch-analytisch vertoog).13

Opdrachtgeversaansprakelijkheidsregeling

Hoewel het derde kabinet-Lubbers sterk de effectiviteits- en efficiëntieoverwegingen van de ketenaansprakelijkheidsregeling benadrukt, plaatst het kabinet daar reeds bij de eerste aankondiging ook vraagtekens bij. Immers, het kabinet betwijfelt of de aannemer in alle gevallen voldoende verhaal zal bieden. Verder kan de regeling eenvoudig worden ontlopen wanneer een opdrachtgever direct aan een atelier opdrachten verstrekt, op die manier het bestaan van een keten omzeilt en zo de toepasbaarheid van de ketenaansprakelijkheids- regeling ontloopt. Ook blijven met het huidige wetsvoorstel de (groot)winkelbedrijven buiten schot. In deze twijfels schuilt een technisch-analytisch vertoog.

In verband met deze twijfels vraagt het kabinet zich af in hoeverre het gewenst zou zijn ook de opdrachtgever in meer gevallen aansprakelijk te kunnen stellen. Een inter- departementale werkgroep onder voorzitterschap van Justitie, onderzoekt sinds oktober 1991 de wenselijkheid van en de mogelijkheden voor invoering van een opdrachtgevers- aansprakelijkheid in de confectiebranche.14 _{Dit levert een concreet wetsvoorstel op. Het} voorstel wordt voornamelijk beargumenteerd op het niveau van technische verificatie. De regeling wordt geacht een oplossing te bieden voor de tekortschietende ketenaansprakelijk- heid nu een langere keten, met inbegrip van de opdrachtgever, onder de aansprakelijkheids- regeling komt te vallen.

De bewindslieden doen ook uitlatingen over de mogelijke effecten van een opdracht-geversaansprakelijkheidsregeling. Zij verwachten dat ten gevolge van het wetsvoorstel opdrachtgevers meer gebruik zullen maken van bonafide producenten en meer bedrijven ertoe zullen overgaan correcte bedragen aan belastingen en sociale premies

13 _{Zie Elseviers Weekblad, 07-08-1993; de volgende wethouder Economische Zaken is een voorstander van een} clearinghouseconstructie.

14 _{Tevens kondigt het kabinet aan de werkingssfeer van de verleggingsregeling in de omzetbelasting te willen} uitbreiden.

af te dragen. Met invoering van de regeling krijgen nu ook opdrachtgevers, naast

hoofdaannemers en aannemers, er belang bij om na te gaan of hun wederpartij bonafide is. De preventieve werking van de regeling wordt opnieuw benadrukt. Maar erkend wordt dat een dergelijke preventieve werking mede door de inspanningen van de uitvoeringsorganen bewerkstelligd zal moeten worden.15

De bewindslieden verwachten dat de regeling een verdere marktverstoring zal voor- komen doordat malafide bedrijven verdwijnen. Doordat de malafide producenten hun werkzaamheden staken wordt enerzijds verwacht dat de productie door bonafide confecti- onairs zal stijgen. Anderzijds wordt ervan uitgegaan dat een aanzienlijk deel van de produc- tie naar andere landen zal verschuiven.

Erkend wordt dat de verschillende gedragseffecten zich moeilijk laten kwantificeren en dat slechts tentatieve ramingen mogelijk zijn. Over de omvang van de malafide confec- tieateliers alsmede over de mogelijke effecten van de ketenaansprakelijkheid voor onder- aannemers bestaat onzekerheid. Niettemin wordt ook voor de opdrachtgeversaansprake- lijkheid een raming van de financiële effecten gepresenteerd.16 _{Deze raming sluit aan op de} becijfering van de inkomsten die van de invoering van de ketenaansprakelijkheidsregeling worden verwacht.17 _{De extra belasting- en premieopbrengst van de maatregel ketenaan-} sprakelijkheid is geraamd op veertig miljoen gulden per jaar.18 _{Nu wordt verwacht dat} opdrachtgevers als gevolg van het wetsvoorstel opdrachtgeversaansprakelijkheid minder opdrachten verstrekken aan malafide ondernemers (ten faveure van de bonafide producen- ten). Hierdoor wordt de feitelijke opbrengst verwacht niet veertig miljoen gulden te bedragen, maar ongeveer een kwart daarvan, te weten tien miljoen gulden. Vanwege de relatief lage lonen in de confectieateliers en de invloed van de afdrachtsvermindering lage lonen voor werkgevers, gaat men ervan uit dat de geraamde opbrengst van tien miljoen gulden bijna geheel uit premiebaten bestaat. In deze cijfermatige toelichting schuilt een

technisch-analytisch vertoog. Maar evenals bij de verdediging van de ketenaansprakelijkheids-

regeling is de cijfermatige onderbouwing ook in dit geval niet meer dan een tentatieve schatting.

Omdat de regeling verstrekkende gevolgen heeft voor de economische bedrijvigheid neemt het zoeken naar een voor het gehele bedrijfsleven geschikte en technisch uitvoerbare vrijwaringsregeling lange tijd in beslag. Uiteindelijk stemt de Eerste Kamer pas in 2003 in met het wetsvoorstel.

Handhavingsinitiatieven

In het midden van de jaren tachtig beschouwen de betrokken diensten enige controle op belastingfraude, steunfraude en illegale tewerkstelling als een geschikte oplossing voor de problematiek in de loonconfectie. Zij zien het als hun taak om met beperkte controles en invallen iets te ondernemen tegen de wildgroei van malafide praktijken op het eigen beleidsterrein (contextueel vertoog). Door enigszins samen te werken bij de controleacties wordt getracht de effectiviteit en efficiëntie van de aanpak van malafide praktijken te bevorderen (technisch-analytisch vertoog). Vanwege de ondoorzichtige structuur in de confectie- sector, een ontoereikend juridisch instrumentarium en de beperkte inzet van personeel bij de opsporingsdiensten leveren de invallen teleurstellende ervaringen. Om die reden wordt dan ook van verdere controles afgezien tot 1989 (technisch-analytisch vertoog).

15 _{Kamerstukken II, 1996-1997, 25 035, nr. 3, p. 7-8.}

16 _{Kamerstukken II, 1996-1997, 25 035, nr. 3, pp. 17-18; Kamerstukken II, 1996-1997, 25 035, nr. 5, p.6.}