Stimulering van etnisch ondernemerschap
7 TWEEDE-ORDE REDENERINGEN IN HET BELEID TEN AANZIEN VAN DE CONFECTIEATELIERS IN LONDEN IN
7.2 Een bevlogen sociale-structuurredenering van de Greater London Council
Kort na het aantreden van Thatcher wint Labour de lokale verkiezingen voor de Greater London Council (GLC). Kort daarop is er sprake van een ‘coup’ binnen Labour en grijpt de linker vleugel onder leiding van Ken Livingstone de macht over de GLC (1981).11 Deze linkse ‘factie’ binnen Labour bestaat uit de generatie ’68 die zeer teleurgesteld is over de
8 Ongeveer tegelijkertijd met het voorbereiden en verschijnen van het Scarman-rapport en geïnitieerd door Ward en Reeves (1980) is er een golf van empirische onderzoekingen die zich bezighoudt met de vraag waarom er maar zo weinig zwarte ondernemers zijn.
9 Volgens de directeur van de North London Business Development Agency kunnen ook atelierhouders gebruik hebben gemaakt van de diensten van zijn organisatie (interview met de Business Management Consultant, Execu- tive Director, North London Business Development Agency d.d. 31-10-1997).
10 In een studie naar de ideologische processen inzake etnisch ondernemerschap bekritiseert Gilroy (1987) de ondersteuningsintentie achter de bevordering van etnisch ondernemerschap. Hij concludeert dat ‘black business policy’ in het kielzog van het Scarman-rapport deel uitmaakt van een ‘law and order’ agenda en beschouwd moet worden als het criminaliseren van de ‘African Caribean community’. Het Scarman-rapport versluiert volgens Gilroy de gedachte dat kleine bedrijven een handige manier zijn om mensen van de straat te houden. 11 Wanneer eind jaren zeventig Labour aan de macht is op nationaal niveau komt de GLC in handen van de Tories. Wanneer de conservatieve premier Thatcher aan de macht komt stemmen de inwoners van Londen voor een Labour-stadsbestuur.
koers van de partij. Deze generatie wil de gedaante van het kapitalisme veranderen en daar- toe de institutionele macht van de GLC aanwenden. Nadat Livingstone in de periode 1981- 1983 het ambtelijk apparaat heeft bemensd is vanaf 1983 binnen de GLC een ploeg ambte- naren aan het werk die inspiratie put uit diverse experimenten in andere steden, zoals het Fabianisme, Rood Wenen in het interbellum en Rood Bologna. Livingstone en zijn mede- werkers streven een ‘municipal socialism’ na dat verder reikt dan een ‘wij versus zij’ (arbeid- kapitaal) houding en gericht is op een mooiere wereld. Zij beschouwen de rol van de over- heid als ‘in and against the market’. Daarnaast ontlenen zij nog enig gedachtengoed aan ‘affirmative action’ naar Amerikaans model (Panayiotopoulos 1992). In korte tijd lanceren zij boekwerken aan ideeën (zie bijvoorbeeld de omvangrijke London Industrial Strategy uit 1984).
In het begin van de jaren tachtig loopt de werkloosheid in Londen in korte tijd sterk op; in 1985 heeft Londen 400.000 werklozen. De eerste zorg voor de GLC is dan ook om goed betaalde werkgelegenheid te creëren. ‘Restructuring for labour’ zo luidt de slogan van Robin Murray die aan het hoofd staat van de GLC. Op nationaal niveau is de overheid georiënteerd op ‘cheap labour’. En juist voor lage kwaliteitsproductie en goedkope arbeid wil de GLC een alternatief formuleren. De confectiesector beschouwt de GLC als één van de kernsectoren waar ‘restructuring for labour’ gestalte moet worden gegeven. Voor het verkrijgen van financiële ondersteuning worden voorwaarden gesteld. Betrokken bedrijven moeten garanties bieden voor de werkgelegenheid onder vrouwen en etnische minder- heden, toegangsrecht verschaffen aan de vakbond en ervoor zorgen dat een minimum aan sociale rechten wordt gewaarborgd.
Om zijn ideeën zoveel mogelijk te realiseren benut de GLC een bepaling in de Local
Government Act op basis waarvan de GLC zelfstandig inkomsten kan genereren.12 Deze in- komsten worden beheerd door de Greater London Enterprise Board (GLEB). De GLEB wordt geacht met de lokale overheidsgelden direct richting bedrijven te kunnen opereren, aandelen te kopen, dan wel bedrijven geheel en al op te kopen teneinde de werkgelegenheid te behouden.
Over de noodzaak iets aan de torenhoge werkloosheid te doen bestaat grote eens- gezindheid. Maar de meningen zijn verdeeld over de wijze waarop de slogan ‘restructuring for labour’ gestalte moet krijgen. Binnen de GLC zijn de diverse discussies en menings- verschillen te herleiden tot twee belangrijke geschilpunten over de te volgen strategie.13
Het eerste geschilpunt betreft de vraag of individuele bedrijven gesteund moeten worden of dat er gewerkt moet worden aan een gezamenlijke infrastructuur (zoals de Fashion Centres). Alleen die bedrijven zouden ondersteuning kunnen krijgen die goede lonen betalen en er goede arbeidsomstandigheden op na houden. In de praktijk is dit standpunt echter niet gemakkelijk vol te houden. Immers, bij sluiting van een confectie- bedrijf komen de vakbonden om hulp vragen. Maar als de GLEB in het noodlijdende bedrijf investeert met collectieve middelen is daarmee nog niet het probleem opgelost dat het bedrijf nu juist alleen met betaling van lage lonen en het verwaarlozen van de arbeids- omstandigheden blijkt te kunnen overleven. Zeitlin en Best suggereren in dit verband het theoretische concept flexible specialisation als uitgangspunt te laten dienen in de wijze waarop beleidmakers met de bedrijvigheid in de confectie moeten omgaan. In een in wetenschaps- kring beschreven model van flexible specialisation concurreren bedrijven niet langer op prijs maar op kwaliteit. Kleine bedrijven en gekwalificeerde, flexibele arbeidskrachten worden daarbij beschouwd als kenmerkend voor een productiefase na het tijdperk van
12 Het gaat hier om de ‘two-penny rate’, een heffing op eigendom van inwoners van Londen die feitelijk fungeert als een soort herverdelingsmechanisme.
13 Interview met de voormalige Head of Employment and Welfare Unit binnen de Industry and Employment Section in de GLC d.d. 10-12-1997.
massaproductie (Best 1990; Piore & Sabel 1984; Sabel & Zeitlin 1985).14 Kenmerkend is de sociale ‘embeddedness’ van productie; dankzij verzameling en uitwisseling van informatie over de sociale infrastructuur is productie in kleine en op elkaar afgestemde eenheden mogelijk. Het hele idee van flexible specialisation is geïnspireerd op een regio in Italië waar de economische ordening tussen het begin van de jaren zeventig en het midden van de jaren tachtig goed blijkt te werken. Dat wordt ook wel ‘the Third Italy’ genoemd. Het betreft niet het noorden, noch het zuiden, maar juist een regio in het midden van Italië: Emilia-
Romagna (Best 1990: 203-226). Het gaat in dit derde Italië om de productie van kleding, lederwaren en schoenen in kleine familiebedrijven, ingebed in een sociale infrastructuur, voorzien van collectieve faciliteiten en diensten, zoals banken, training, marketing en technologieontwikkeling ten behoeve van de afzonderlijke bedrijfjes.15 Zeitlin en Best zien in de loonconfectie-industrie in Londen vanwege haar lokale structuur het concept flexibele specialisatie geïllustreerd. Immers, het gaat om een conglomeraat van vele kleine en
flexibele bedrijven. Als enige verschil met het derde Italië constateren zij het ontbreken van ondersteunende faciliteiten in de sfeer van productverbetering, technologische innovatie en marketing. Daarom suggereren zij dat beleid gericht zou dienen te zijn op het creëren van intermediaire structuren (zoals Fashion Centres) om gezamenlijke marketing en
technologische ontwikkeling te realiseren. Het concept flexible specialisation vindt ingang bij de GLC en gaat vergezeld van een pleidooi voor versterking van de gezamenlijke
infrastructuur voor de kleine confectiebedrijven. Dit pleidooi is in de eerste plaats ingegeven door werkgelegenheidsmotieven. In het samenlevingsconcept wordt derhalve expliciet aandacht besteed aan een betere verdeling tussen arbeid en/of kleinkapitaal enerzijds en grootkapitaal anderzijds zonder dat aandacht wordt besteed aan aspecten van in- en exclusie (BPY-redenering). Wat de vooruitstrevende beleidsmakers in de GLC
bovendien inspireert is dat de lokale overheid in het derde Italië in ruil voor versterking aan de infrastructuur de ondernemers verplichtingen jegens de werknemers en de gemeenschap afdwingt (GLC 1985; Mackintosh & Wainwright 1987; Murray 1987: 87-112; Zeitlin 1992). Hier is sprake van een redenering, waarbij de verbetering van de positie van arbeid ten aanzien van de positie van kapitaal centraal staat zonder dat aspecten van in- en exclusie aan de orde zijn (BPY-redenering).
Een tweede controverse binnen de GLC betreft de omvang van de bedrijven die voor ondersteuning in aanmerking komen. Het hoofd van de GLC Murray is in beginsel voorstander van de ondersteuning van de grotere bedrijven omdat het volgens hem waarschijnlijk is dat hier hogere lonen worden betaald (BPY-redenering). Anderen zijn van
mening dat een dergelijke handelswijze ‘racist’ is en dat juist de kleine en veelal ‘etnische’ bedrijven in aanmerking dienen te komen voor ondersteuning (BPX1-redenering). Officieel
is het beleid meer georiënteerd op ondersteuning aan de grotere bedrijven (BPY-redenering).
In de praktijk richt men zich echter op kleine ‘etnische’ bedrijven omdat die daar het meeste behoefte aan hebben (BPX1-redenering). Bij de oplossing van dit dilemma wordt
eveneens uitkomst geboden door het concept flexible specialisation. Immers, conform dit con-
14 Hirst & Zeitlin (1989) suggereren dat wanneer de productiecycli korter worden en de mode regelmatig verandert ook grotere confectiebedrijven flexibeler zullen moeten opereren. Het concept van flexible specialisation herbergt in wezen ook het idee van het klassieke industrial district (Marshall 1890). Een industrial district is een geografische agglomeratie van kleine en middelgrote bedrijven in een bepaalde sector waar het
concurrentievermogen van bedrijven samenhangt met een hoge mate aan samenwerking en afhankelijkheid (Totterdill 1997).
15 In Emilia-Romagna is sprake van drie vormen van dienstverlening (Totterdill 1997). Ten eerste administratieve diensten (bijvoorbeeld boekhouding, verzekeringen en juridische dienstverlening); ten tweede sector-specifieke initiatieven (bijvoorbeeld sectorale ‘resource centres’ die assistentie verlenen inzake ‘computer-aided-design’ en ‘computer-aided-manufacturing’, marketing, technische ondersteuning en training); ten derde specialistische dienstverlening (bijvoorbeeld inzake product- of procesontwikkeling).
cept wordt geen directe steun verleend aan afzonderlijke kleine bedrijven, maar gaat het om herstructurering van de gehele sector met daarbinnen aandacht voor ‘etnische’ kleine be- drijven en ‘cooperatives’. Zo wordt het realiseren van flexible specialisation niet alleen met een
BPY-redenering maar ook met een BPX1-redenering verdedigd (BPY-/PPX1-redenering).
Flexible specialisation is dus het gevleugelde begrip geworden in pleidooien voor
lokaal ondersteuningsbeleid ten aanzien van de confectieateliers. Maar de enthousiaste ideeën blijven steken in retoriek.16 Voor de kleine en flexibel opererende confectiebedrijven wordt geen specifiek beleid gevoerd. Om ook maar iets van een ‘Third Italy’ te realiseren wordt gedacht aan Fashion Centres, maar oprichting van dergelijke centra weet de GLC niet te realiseren. Wel blijft flexible specialisation vanaf dat moment een centraal concept in het beleidsdebat over de loonconfectie in Londen. Ver in de jaren negentig wordt het concept zelfs weer nieuw leven ingeblazen op nog ‘lokaler’ niveau (zie paragraaf 7.3.1).
De vloed aan ideeën in kringen van de GLC wordt in de weerbarstige werkelijkheid niet gerealiseerd. Daaraan liggen een viertal redenen ten grondslag. In de eerste plaats zitten eigenaren van confectiebedrijven niet echt te wachten op bemoeienis van werknemers of de lokale overheid, veelal omdat sprake is van regelovertreding (GLC 1985: 135).
In de tweede plaats wordt in de plannen en ideeën nauwelijks rekening gehouden met het feit dat de dynamiek in de confectie-industrie nu eenmaal primair gehoorzaamt aan de internationale verdeling van arbeid en kapitaal. De mogelijkheden voor de lokale
overheid worden stelselmatig overschat.
In de derde plaats worden de ideeën van de GLC niet gerealiseerd omdat de betrok-ken GLC-medewerkers in wezen niet voldoende begrip hebben van de ‘social embedded-ness of the industry’. Zij hebben in het algemeen goede contacten met de vakbond maar allerminst met de werknemers in confectiebedrijven.17
In de vierde plaats heeft de GLC slechts zeer kort de tijd gehad om zijn uiterst bevlo-gen plannen vorm te geven. Thatcher ziet het als een persoonlijke missie om de macht van de GLC te breken en kondigt in 1984 de afschaffing van de GLC aan. In 1986 is de af-schaffing een feit. Daarmee wordt Londen de eerste hoofdstad in de wereld waar geen stadsbestuur (meer) bestaat, maar waar de besturing direct door de centrale regering ter hand wordt genomen.18 Gedurende de korte tijd van leven die de GLC is beschoren wordt in wezen een praktijk gebezigd van ‘muddling through’. Met gelden van de GLEB worden bedrijven ondersteund. Maar van de sterk ideologisch getinte aspiraties komt weinig terecht; in de betrokken bedrijven verandert weinig. Er worden campagnes
georganiseerd om ‘good employers’ te creëren, werkgevers te stimuleren om eerlijke lonen uit te betalen, goede arbeidsomstandigheden te bewerkstelligen en raciale en
seksediscriminatie tegen te gaan, ook in het geval van uitbesteding. De GLC verhuurt bedrijfsruimte die eigendom is van de Council aan kledingbedrijven en pretendeert daarmee invloed uit te kunnen oefe-nen. Medewerkers van de GLC gaan op bezoek bij bedrijven, trachten betaling van goede beloningen te realiseren, laten posters ophangen om de werknemers te informeren over hun rechten (vooral als de arbeidsomstandigheden te wensen overlaten) en delen een zo-geheten ‘good employers’ booklet’ uit. Met deze directe
16 Opmerkelijk is dat het concept flexible specialisation in beleidskringen zo warm wordt onthaald in een periode dat eigenlijk niemand nog echt denkt dat de confectieproductie is te redden (interview met de voormalige Head of Employment and Welfare Unit binnen de Industry and Employment Section in de GLC d.d. 10-12-1997). 17 Interview met de voormalige Head of Employment and Welfare Unit binnen de Industry and Employment Section in de GLC d.d. 10-12-1997.
18 Na de verkiezingsoverwinning van Labour in mei 1997 wordt besloten om Londen te voorzien van een Greater Londen Assembly en een gekozen burgemeester (beide met beperkte bevoegdheden). Ken Livingstone, de oude Labour leider van de GLC, wordt gedwongen om als onafhankelijke kandidaat verkiesbaar te zijn en wint de ver- kiezingen. Zijn overwinning dankt hij aan zijn oppositie tegen de privatisering van de London Underground en aan het feit dat veel inwoners van Londen zijn weerwerk aan premier Thatcher hebben gewaardeerd.
pogingen om de arbeidsomstandig-heden te verbeteren staat de GLC echter machteloos omdat sancties ontbreken. De GLC introduceert wel gesubsidieerd openbaar vervoer voor de inwoners van Londen. Maar het ‘industriebeleid’ van de GLC zet weinig zoden aan de dijk tegen de structurele problemen in de confectie-industrie.
Na de opheffing van de GLC proberen de ‘Labour led’ boroughs in Londen de cen- trale overheid nog enig tegenwicht te bieden en richten – op basis van gezamenlijke finan- ciering – de zogeheten London Strategic Policy Unit op. Na twee jaar wordt dit orgaan reeds opgeheven. Binnen deze London Strategic Policy Unit wordt doorgeborduurd op de GLC-initiatieven met betrekking tot de kledingbranche en wordt getracht de activiteiten van de boroughs op dit terrein te bundelen.19 Veel heeft dit echter niet opgeleverd.