3 TWEEDE-ORDE REDENERINGEN IN DE PERIODE 1980 1989 (FASE VAN PROBLEMATISERING)
3.4 Gedogen: bewust afzien van handhaving van regelgeving
Eind jaren tachtig pleiten diverse actoren publiekelijk voor gedogen. Van gedogen is sprake wanneer in een bepaalde context bewust wordt afgezien van de (intensivering van) hand- having van regelgeving.45 Hierbij kan het gaan om gedogen van arbeidsomstandigheden, gedogen van ontduiking van belasting- en premiebetaling, gedogen van de aanwezigheid van illegale werknemers, et cetera.
Eind 1988 oppert de Amsterdamse burgemeester Van Thijn de confectieateliers ongemoeid te laten voor zover er geen sprake is van ernstige strafbare feiten. Hij prefereert nadrukkelijk een gedoogbeleid ten aanzien van de illegale werknemers in de branche boven een stringent handhavingsbeleid. Hij vreest namelijk dat als gevolg van een nadruk op handhaving duizenden werknemers uit de confectieateliers op straat komen te staan.46 Volgens Van Thijn is sluiten van illegale confectieateliers niet ‘opportuun’, omdat er sprake is van langdurige werkloosheid onder migranten en voor hen de informele bedrijvigheid kan fungeren als een opstap naar legaliteit. Opportuniteit betekent in zijn ogen dat gezags- dragers en handhavingsorganisaties niet alles kunnen aanpakken en derhalve noodgedwon- gen zijn om keuzes te maken. In dat verband vergelijkt hij het gedoogbeleid ten aanzien van de confectieateliers met het gedoogbeleid ten aanzien van softdrugs. De burgemeester wil de werkzaamheden van de illegale werknemers in de confectieateliers ontzien om de
43 Interview met de betrokken medewerker van de LTD en de DIA d.d. 20-11-1995; de Volkskrant, 30-05-1989. 44 Het Parool, 06-05-1989.
45 Wanneer in de eerste helft van de jaren tachtig de bedrijvigheid grotendeels op zijn beloop wordt gelaten is gedogen mijns inziens nagenoeg niet aan de orde. De confectieateliers worden aanvankelijk nauwelijks geproble- matiseerd. In die periode gaat het veeleer over standaard werkprocedures van controle- en opsporingsorganisaties die in relatie tot de booming business in de loonconfectie de facto resulteren in een laissez-faire beleid.
werkgelegenheid van migranten te behouden en te bevorderen. Hij benadrukt daarbij dat wel de ‘criminele’ illegalen worden aangepakt.47
Dit gedoogstandpunt is eind jaren tachtig geen noviteit maar een al langer bestaande praktijk. Sinds zijn aantreden in 1983 is Van Thijn als hoofd van de politie en voorzitter van het driehoeksoverleg betrokken bij de problematiek van de Amsterdamse confectie-ateliers.48 En in die positie heeft hij bewust de bedrijvigheid op zijn beloop gelaten. Onder zijn voorzitterschap voert het Amsterdamse driehoeksoverleg, het geïnstitutionaliseerde overleg tussen de burgemeester, de korpschef en de Amsterdamse hoofdofficier van justi-tie, een gedoogbeleid. Dit beleid is overigens nooit geformaliseerd; de visie van het drie-hoeksoverleg inzake het gedogen van de confectieateliers is nooit in de gemeenteraad gepasseerd.49 Van Thijn illustreert zijn visie op pragmatisch gedogen als volgt:
‘Ik was huiverig voor formeel beleid. Ik was bang dat zo gauw je beleid gaat ontwikkelen je er ook een stuk bureaucratie op moet loslaten. Hier was sprake van een van de vele vormen van pragmatisch gedoogbeleid. Er werd geen beleid gevoerd. Er werd al een overproductie aan beleid gevoerd. (...) Schaeffer zei altijd al: “Wordt er beleid gevoerd of hebben we erover nagedacht?” Welnu, hier hebben we over nagedacht!’50
Wanneer nu in de tweede helft van de jaren tachtig luid wordt gehamerd op de noodzaak om regelovertreding aan te pakken en illegale tewerkstelling te sanctioneren, mengt de burgemeester zich met zijn standpunt in het publieke debat. Hij betoont zich overtuigd van de noodzaak illegale tewerkstelling in de Amsterdamse loonconfectie te gedogen. En op zijn instigatie is het driehoeksoverleg unaniem dezelfde mening toegedaan.
De Amsterdamse wethouder die direct betrokken is bij de bedrijvigheid in de Amsterdamse confectieateliers heeft wel enige moeite met de suggestie voor een gedoog- beleid, maar plaatst het begripsvol in de context van een explosief stijgende werkloosheid in de Amsterdamse regio in de jaren tachtig:
‘[Z]o’n opmerking van Van Thijn, van nou wees blij dat die mensen wat doen, past dan prima in dat tijdsbeeld. Alleen ik had daar als wethouder (…) grote moeite mee. Ik móest daar moeite mee hebben. Ja, het kan toch niet zo de bedoeling zijn dat mensen wat doen, maar ze betalen maar de helft van het minimumloon, of ze betalen geen premies enzo. Ja, waarom moeten al die andere mensen dan wel premies betalen? Die werkgevers kwamen dus klagen en zeiden van ja, onderlinge concurrentie en dan verdien je niks. Het tijdsbeeld is er eentje van blij dat er iets gebeurt.’51
De wethouder voelt zich evenwel niet geroepen om iets aan het feitelijke gedoogbeleid ten aanzien van illegalen te doen. Wanneer de Vreemdelingendienst en het ministerie van Justitie inzake de illegalenproblematiek geen serieuze initiatieven nemen, kan van het gemeente- bestuur niet verwacht worden ijverig te worden op dit terrein, zo luidt zijn redenering.
47 Interview met Van Thijn, burgemeester in de periode 1983-1994, d.d. 20-03-2000.
48 Ed van Thijn treedt op 16 juni 1983 aan als burgemeester van Amsterdam. Zijn voorganger Wim Polak heeft het burgemeestersambt bekleed in de periode 1977-1983.
49 Interview met Van Thijn, burgemeester in de periode 1983-1994, d.d. 20-03-2000. 50 Interview met Van Thijn, burgemeester in de periode 1983-1994, d.d. 20-03-2000. 51 Interview met voormalig wethouder Jonker d.d. 09-05-1996.
‘Amsterdam had in termen van illegalenbeleid altijd een hele laconieke houding zo van nou ja dat is ons probleem niet. De rijksoverheid had een beleid dat op papier heel streng was, maar in de praktijk gewoon geen donder voorstelde.’ 52
De wethouder is geen uitgesproken voorstander van gedogen. Maar hij stelt zich evenmin op als een uitgesproken tegenstander van gedogen en legt de informeel opererende confectie- ateliers de facto geen strobreed in de weg.
Ook andere actoren pleiten voor gedogen. Het IOT bijvoorbeeld doet een oproep om geen razzia’s te houden in de Amsterdamse loonconfectie (IOT 1989). Daarmee wordt een intensivering van handhavingsbeleid in sfeer van illegale tewerkstelling en illegaal ver- blijf afgewezen. Voorts roepen ook de onderzoekers Bloeme en Van Geuns (1987a; 1987b) op om niet te jagen op werknemers maar op opdrachtgevers. En daarmee wijzen ook zij intensivering van handhaving in de sfeer van illegale tewerkstelling en illegaal verblijf van de hand.
Dergelijke suggesties om te gedogen worden alle gekenmerkt door een pleidooi voor een herverdelende overheid op het niveau van de rationele keuze. In de voorgestane maat-schappijvisie op het niveau van systeemondersteuning wordt een betere verdeling bepleit tussen arbeid en kleinkapitaal enerzijds en grootkapitaal anderzijds. Tevens wordt de inclu-sie van autochtonen, legale allochtonen en illegale allochtonen benadrukt. De voorstanders van gedogen volgen derhalve een BPX1-redenering.
Het moge duidelijk zijn dat de critici van het Amsterdamse gedoogbeleid de in de vorige paragraaf besproken voorstanders van (intensivering van) handhaving zijn, zoals de Belastingdienst, de Bedrijfsvereniging, het GAK, de GSD, de FIOD en de DIA. Deze diensten volgen een welvaartseconomische redenering (AOW-redenering) inzake de maat-
schappelijke kosten van steun- en belastingfraude.
In de nadruk van de DIA op het tegengaan van de ‘aanzuigende werking’ is eveneens een BPX2-redenering te traceren. Het is deze dienst te doen om bevordering van
de werk-gelegenheid onder de legale werklozen (autochtonen en allochtonen). De DIA staat met zijn AOW-/BPX2-redenering lijnrecht tegenover de gedoogvoorstellen. Illustratief is de
wijze waarop een DIA-medewerker zijn ongenoegen uit over het gedoogpleidooi van burgemees-ter Van Thijn:
‘Ik druk me voorzichtig uit als ik zeg dat ik wel even met m’n oren heb staan klapperen toen ik dat [uitlatingen van Van Thijn] hoorde. Eigenaars van ateliers hangen dat verhaal ook altijd op: dat ze hier geen personeel kunnen krijgen, en dus wel illegalen moeten nemen. Maar dat is de zaak natuurlijk omdraaien. Dat ze hier niemand kunnen krijgen is natuurlijk het gevolg van de slechte arbeidsomstandigheden die ze zelf hebben gecreëerd. Trouwens: er wordt niet eens onder Nederlanders geworven. Zo’n eigenaar stapt gewoon een of ander koffiehuis in (…) Er wordt ook wel actief geworven in Turkije zelf. En wat mensen als Van Thijn ook vergeten, is dat hele circuit de bv Nederland miljoenen kost aan loonbelasting en premies die niet worden afgedragen, plus nog eens dat de werknemers ook uitkeringen ontvangen.’53 De betrokken bondsbestuurder voor de Industriebond FNV, tevens bestuurslid van de Vakraad, is evenmin te spreken over het gedoogstandpunt van de burgemeester:
‘Eerst is ons standpunt opruimen. (…) Zo willen we de mensen niet laten werken. Maar daar zijn we snel van teruggekomen. We kregen geen medewerking van niemand. Er werden geen
52 Interview met voormalig wethouder Jonker d.d. 09-05-1996. 53 Het Parool, 06-05-1989.
opsporings- en vervolgingsactiviteiten ondernomen. En de burgemeester tolereert de uitbui- ting. De burgervader laat de misstanden voortbestaan!’54
Ook van andere sociaal-democraten krijgt de PvdA’er Van Thijn geen bijval voor zijn gedoogstandpunt. De sociaal-democraten staan doorgaans (impliciet) handhaving van regelingen voor als het gaat om de bescherming van arbeid. Zij propageren een herverde- lende overheid die actief ijvert voor een betere maatschappelijke verdeling tussen arbeid enerzijds en kapitaal anderzijds. Omdat zij daarbij doorgaans geen uitspraken doen over de positie van allochtonen, volgen deze sociaal-democratische tegenstanders van gedogen een
BPY-redenering.