Velen op departementen spannen zich in om juridische kwaliteit te leveren. Legal management impliceert echter expliciete en gerichte zorg voor juridische kwaliteit. Daarvan is pas sprake als inspanningen planmatig, systematisch en structureel plaatsvinden, als de daarvoor passende condities aanwezig zijn en er periodiek evaluatie plaatsvindt van de geleverde kwaliteit. Vereist hiervoor is dat de doelen van het juridisch kwaliteitsbeleid helder zijn gedefinieerd, op het niveau van activiteiten en producten. Voorts moet daarvoor duidelijk zijn welke instrumenten worden ingezet om juridische kwaliteit te bewerkstelligen. En ten slotte moet periodiek gekeken worden welke opbrengsten worden bereikt en hoe het beter kan.
101
Juridische kwaliteit bij de overheid betekent eigenlijk altijd: kwaliteit leveren in een politiek bestuurlijke context. Dit geldt zeker voor de jurist in dienst bij een ministerie, die een bijzondere positie heeft. Enerzijds is hij een hiërarchisch ondergeschikt ambtenaar die uiteindelijk verantwoording verschuldigd is aan de politiek verantwoordelijke minister. Anderzijds is hij een juridische professional met een bijzondere verantwoordelijkheid voor de rechtmatigheid en kwaliteit van het juridisch handelen van de overheid en het waarborgen van de eisen van de rechtsstaat. Doorgaans zijn deze beide posities goed te verenigen, maar niet altijd. In een dergelijke situatie kan de overheidsjurist kiezen voor verschillende accenten in de taakopvatting: advocaat van de overheid die, ongeacht de juridische merites, al hetgeen de politiek verantwoordelijk minister wenselijk vindt juridisch vorm geeft; adviseur die de minister bijstaat, juridische argumenten voorhoudt en expliciet waarschuwt wanneer deze een kritische lijn overgaat; of principiële professional die bezwaar aantekent tegen zaken die naar zijn opvatting indruisen tegen de principes van de rechtsstaat.7Juridische kwaliteit hangt voorts samen met de kwaliteit van de juridische inbreng zelf, dat wil zeggen zowel van de kwaliteit en professionaliteit van de individuele juristen als van die van de juridische functie als geheel. Maar kwaliteit ziet daarnaast ook op de ruimte om juridische inbreng te leveren. Als het juridische oordeel niet wordt gevraagd of niet ter harte wordt genomen, dan heeft dat uiteraard effect op juridische kwaliteit. Ruimte houdt ook in dat de mogelijkheid wordt geboden om tijdig juridische inbreng te kunnen leveren. Als de beslissing feitelijk al genomen is en de jurist nog slechts de juridische verpakking moet leveren, dan zijn de juridische risico’s aanmerkelijk groter en de juridische mogelijkheden navenant kleiner dan indien de jurist tijdig wordt gevraagd mee te denken.8 Deze elementen kunnen bovendien niet los van elkaar worden gezien. Als de juridische inbreng van hoge kwaliteit is, zal er meer ruimte zijn om inbreng te leveren. En als er voldoende ruimte is om (vroegtijdig) inbreng te leveren, dan kan de kwaliteit van die inbreng ook hoger liggen.
7 ] Wieringa, 2016; Van Lochem, 2013; Mein, 2016.
8 ] Vgl. Jaarverslag Raad van State 2015; Zouridis, Wieringa en Niemeijer, 2016.
102
4.4 De ontwikkeling van het
wetgevingskwaliteitsbeleid
Wetgevingsbeleid is begonnen als harmoniseren van de grote verschillen in stijl en traditie tussen departementale ‘wetsfamilies’.9
Al spoedig, in de periode 1983-1995 van de kabinetten-Lubbers, komt het accent te liggen op de bijdrage die wetgeving zou kunnen leveren aan bestrijding van de economische recessie van destijds. Het idee was dat de toenemende regeldichtheid problemen veroorzaakte, zoals afnemende effectiviteit en naleving, verstarring en overbelasting van de overheid. Een ambtelijke commissie, de commissie-Geelhoed, rapporteerde – per departement – over mogelijkheden voor deregulering, stroomlijning en vermindering van bestaande regels. In dat kader ontwikkelde men toetspunten voor wetgeving, die het startpunt hebben gevormd van de huidige ‘Aanwijzingen voor de regelgeving’. Ook werd de toetsing door het ministerie van Justitie van alle wetsvoorstellen en ontwerp-AMVB’s ingevoerd.
Regeldruk, zoals regeldichtheid jaren later (2003) in het rapport ‘Bruikbare rechtsorde’ (minister Donner) ging heten, is altijd een belangrijk thema gebleven.10 Dit wordt mede ingegeven door het gegroeide besef dat wetgeving ingewikkelde maatschappelijke processen maar in beperkte mate kan beïnvloeden. Het doel is bruikbare regelgeving die ruimte voor burgers schept om hun eigen verantwoordelijkheid te nemen. In ‘Bruikbare rechtsorde’ worden vanuit dit perspectief allerlei alternatieven voor gedetailleerde regelgeving aangedragen, zoals open normen, zorgplichten, doelvoorschriften, afspraken en convenanten, alternatieve geschilbeslechting, enzovoort. Tot op heden is dit nog steeds het belangrijkste kader van waaruit naar nut en noodzaak van wetgeving wordt gekeken.
9 ] Bokhorst, 2014; Van Ommeren, 2012; Van Lochem, 2015; Van Melis, 2014.
103
Figuur 4.1 Persbericht RijksoverheidBron: Rijksoverheid.nl11
Een belangrijke omslag in het denken over wetgevingskwaliteit was de nota ‘Zicht op Wetgeving’ uit 1991 (minister Hirsch Ballin).12 Daarin wordt gepleit om vertrouwen te geven aan burgers en maatschappelijke organisaties en meer ruimte te laten voor het zelfregulerend vermogen van de samenleving. Voor vertrouwen in wetgeving is daarnaast kwaliteit van wetgeving vereist. Voor het eerst worden expliciet kwaliteits eisen voor wet- en regelgeving geformuleerd.13 Deze kwaliteits eisen zijn vervolgens verwerkt in de ‘Aanwijzingen voor de regel geving’, waar alle ministeries rekening mee moeten houden. Met de komst van de paarse kabinetten wordt weer gekozen voor een meer economisch accent: hoe verhoudt wetgevingskwaliteit zich tot economische ontwikkeling? Het bestaande wetgevingsbeleid wordt grotendeels voortgezet.14
11 ] https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2017/05/12/kabinet-realiseert-miljardenbesparing-op-regeldruk.
12 ] Kamerstukken II 1990/91, 22008.
13 ] Zoals rechtmatigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid, proportio-naliteit, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid en eenvoud.
14 ] Als onderdeel van het beleidsprogramma Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit (Kamerstukken II 1995/96, 24036). Dit
104
In 2008 wordt vertrouwen in de wetgeving (weer) op de agenda gezet, niet toevallig door dezelfde minister als destijds, Hirsch Ballin.15 De samenleving (burgers, bedrijfsleven, professionals) moet vertrouwen kunnen stellen in wetgeving en de overheid in de samenleving. Wetten moeten normatieve kaders scheppen en tegelijkertijd voldoende flexibel zijn om te reageren op maatschappelijke ontwikkelingen. Nieuw in het voorgenomen beleid was de aandacht voor de kansen die ICT biedt. Eveneens relatief nieuw was het benadrukken van de noodzaak van integraliteit, dat wil zeggen dat wetgevingsbeleid meer rekening houdt met de fasen voorafgaand aan wetgeving (beleidsvoorbereiding en totstandkoming) en de daarop volgende uitvoering en handhaving. Vanaf 2010 wordt het wetgevingsbeleid gekenmerkt door continuïteit van de aanpak van regeldruk en daarnaast de (verdere) ontwikkeling en toepassing van instrumenten. Het kabinet-Rutte voert grote bezuinigingen door, er worden ministeries samengevoegd en taken gedecentraliseerd (zorg, jeugdhulp, werk). Dat leidt tot veel wetgevend werk. Ook worden er grote stelselherzieningen in uitvoering genomen, zoals de Crisis- en herstelwet en de Omgevingswet. De politieke aandacht voor wetgevingsbeleid lijkt afgenomen. Er is in ieder geval geen nieuwe kabinetsnota waarin ambities voor het wetgevingsbeleid worden geformuleerd.
Ter ondersteuning van het wetgevingsproces worden allerlei (digitale) instrumenten ontwikkeld, zoals de Aanwijzingen en het Draaiboek voor de regelgeving, het Integraal Afwegingskader, de Schrijfwijzer Memorie van toelichting en de handleiding Europa.16 Voorts is een systeem van vaste verandermomenten voor wetten en AMVB’s ingevoerd. De talloze departementale toetsen, handleidingen, leidraden voor wetgeving zijn samengebracht in één Integraal Afwegingskader (‘IAK’). Dat moet
programma is erop gericht om wetgeving op bepaalde markten door te lichten om zo te komen tot minder regels en lastendruk en concurrentie te bevorderen. In dit kader zijn meer dan vijftig projecten uitgevoerd.
15 ] Kamerstukken II 2008/09, 31731, 1.
16 ] Ook is bijvoorbeeld een rijksbreed wetgevingsprogramma, een wetgevingsvoortgangssysteem (‘Wetgevingskalender’), een BasisWettenBestand en een ‘wetseditor’ ontwikkeld.