het management, zegt VJK-oprichter en voorzitter John Olivier.
‘De vanzelfsprekende positie die juristen voorheen innamen was
weg. Neem de gemeentesecretaris: vroeger was dat een jurist,
steeds vaker is dat een bestuurs- of bedrijfskundige. Met de
veranderende positie van gemeentejuristen moest er op juridische
kwaliteit echt een slag worden gemaakt,’ zegt Olivier.
Is die slag gemaakt?
‘Er is sinds 2000 zeker progressie geboekt. Bijna 200 gemeenten (van de 390 in 2016), alsmede drie provincies, enkele waterschappen en de Nationale Politie zijn lid van de VJK. De kleinere gemeenten zijn nog wat ondervertegenwoordigd. Veel gemeenten hebben een juridische controller en doen aan legal audits. Dat betekent dat ze beter weten hoe ze juridische risico’s kunnen reduceren en kansen beter kunnen benutten.
Enkele honderden gemeentejuristen hebben inmiddels de beroeps-opleiding – die nu zo’n vijftien jaar bestaat – afgerond. Er worden succesvolle “juridische tweedaagsen” georganiseerd door de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG). Een aantal universiteiten biedt post-academisch onderwijs aan dat voor gemeentejuristen waardevol is.
151
Er zijn enkele advocaten in loondienst bij gemeenten, onder andere in Amsterdam, Rotterdam en Den Haag. Gemeenten zijn positief over de instroom van hbo-juristen – hun aanwezigheid versterkt de juridische functie van de gemeenten, met name in de domeinen sociale zekerheid, handhaving en vooral de wat lichtere vergunningen. En er loopt het waardevolle project “Prettig contact” van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, waarin gemeentejuristen wordt geleerd vaker een bewoner gewoon even te bellen als een klacht of bezwaarschrift binnenkomt. Inzet is het dejuridiseren van conflicten. Er is dus de afgelopen vijftien jaar het nodige verbeterd.’Hoe belangrijk zijn gemeentejuristen?
‘Gemeenten staan voor een publieke opdracht en het college van B&W en de gemeenteraad moeten die uitvoeren. Het college moet bestuurskracht ontwikkelen en wordt daarbij ondersteund door de gemeentelijke organisatie, onder andere door financiële medewerkers en juristen. Die publieke functie kan niet goed worden uitgevoerd als – in ons geval – die juridische functie niet goed is georganiseerd. Anders kan het bestuur niet goed besturen. Daarom moet de juridische functie goed worden ontwikkeld. Dat is bijna vanzelfsprekend. Zo niet, dan verliest de lokale democratie geloofwaardigheid.’
Wat verstaat u onder juridische kwaliteit?
‘Het is een containerbegrip. Sommige mensen vinden dat juridische kwaliteit kan worden gemeten aan de hand van normen en protocollen, maar ik ben niet van die school. Ik kan wel aangeven welke aspecten een rol spelen bij juridische kwaliteit. Een eerste is organisatorisch van aard: is de juridische functie adequaat ingebed in de gemeentelijke organisatie en heerst in die gemeente een goede bedrijfscultuur? Een tweede aspect betreft de professionele eisen die aan juristen worden gesteld. Ze dienen hun vak te verstaan in het domein waarin ze actief zijn, maar ze moeten ook adviesvaardigheden hebben – de gemeentejurist is immers direct of indirect formeel een adviseur van het gemeentebestuur, daarom zijn adviesvaardigheden van groot belang. Tegelijkertijd hebben juristen een missie: het onderhouden van de rechtsstaat. Gemeentejuristen moeten daarom beschikken over een groot moreel kompas en de persoonlijke moed om goed koers te houden. Vakkennis, vaardigheden en het moreel kompas zijn de drie pijlers van juridische kwaliteit.’
152
152
Ziet u rechtmatigheid ook als een onderdeel van juridischekwaliteit?
‘Natuurlijk zal de publieke opdracht worden uitgevoerd binnen de kaders van rechtmatigheid, maar voor gemeentejuristen geldt méér dan dat. Een gemeente heeft immers twee gezichten: dat van de klassieke overheid – en moet dan zonder meer voldoen aan de eis van rechtmatigheid – en dat van een bedrijf. Gemeenten sluiten contracten met projectontwikkelaars, ze hebben te maken met koop overeenkomsten en aanbestedingsprocedures en worden, meer dan vroeger, geconfron-teerd met schadeclaims door een zich ontwikkelende claim cultuur waarvan gemeenten ook niet gevrijwaard blijven. Op dat punt behoren gemeentejuristen een professionele attitude te ontwikkelen om met zo weinig mogelijk publieke middelen een maximaal resultaat te behalen. In het proces van contractvorming en afwikkeling van schadeclaims zullen zij zorgvuldig en transparant en met bekwame spoed handelen. Dat laatste is evident maar in de praktijk is dat soms anders omdat de bedrijfscultuur – er is sprake van een parafencultuur – wat stroperig kan zijn.’
‘Daarbij moeten juristen niet alleen op de regels zitten maar ook door de regels heen kijken: wat is bijvoorbeeld het belang áchter een bezwaarschrift van een burger en een bepaalde wettelijke bepaling? Bureaucratie en procesgangen zijn geen doelen op zich. Afvinken bij rechtmatigheid en dan denken dat je klaar bent, zo werkt het ook niet. Iedere ambtenaar, en dat geldt zeker voor de gemeentejurist, zal zich verantwoordelijk voelen voor het geheel en die verantwoordelijkheid ook nemen. De burger mag dat verwachten. Als iedere ambtenaar alleen z’n ding doet conform zijn functiebeschrijving, is er geen integrale benadering en vallen zaken tussen het wal en het schip. Daarvoor moeten gemeentejuristen waken.’
Wellicht zien juristen het wel, maar heeft een wethouder te veel geldingsdrang.
‘Dat zijn ook risico’s maar dan moet je als gemeentejurist maar tegenspraak bieden vanuit je professionaliteit, een kwaliteit die ze niet altijd van nature hebben. “Ik moet het doen omdat de burgemeester of de wethouder het zegt”, hoor je dan. Een vorm van hovelingengedrag.
153
Ik zeg dan: wat vind je er zélf van? Blijf zelf als jurist ook nadenken en verzet je tegen autoriteitsdenken.’Worden gemeentejuristen wel voldoende opgeleid?
‘Dat is in de zestien jaar van de VJK nog onvoldoende gerealiseerd. Van de bijna vierduizend academisch gevormde juristen die bij de Nederlandse gemeenten werken, stroomt maar een heel klein deel – nog geen twintig per jaar – door naar de beroepsopleiding. Daarnaast volgen sommige juristen vergelijkbare opleidingen bij OSR of op de Grotius academie, maar opgeteld is het vrij weinig. Dat moeten we dus echt gaan agenderen, zowel politiek als bij het management. Maar dat gaat tot nog toe vrij moeizaam en dat is zorgelijk. Ik hoop dat het nieuwe kabinet dat aantreedt na de verkiezingen van 15 maart 2017 via een bestuursakkoord met de VNG daaraan een financiële impuls wil geven ter vergroting van het vakmanschap van de gemeentejurist.’
Waarom zijn aanvullende opleidingen voor gemeentejuristen van belang?
‘Het management bij de lokale overheden heeft nog te weinig besef dat de academische opleiding tot jurist een onvoldoende startkwalificatie geeft om als jurist in de praktijk effectief te functioneren. Voorts wordt het belang van permanente educatie voor alle gemeentejuristen door het management schromelijk onderschat. Voor permanente educatie bestaat in zijn algemeenheid bij gemeenten – goede uitzonderingen zijn Den Haag en Utrecht – geen structurele aandacht. Dit in tegenstelling tot de advocatuur en het notariaat. De ministeries lopen wat dat betreft voorop via de Academie voor Overheidsjuristen.’
Wíllen gemeentejuristen die bijscholing wel?
‘Jazeker, maar ze krijgen vaak te horen dat de leidinggevende dit niet opportuun vindt of dat het budget ontbreekt. Managers zouden enthousiaster mogen reageren als juristen een opleiding willen volgen, of dat meer moeten stimuleren. Ze zouden hen meer ruimte moeten geven en randvoorwaarden moeten scheppen voor hun eigen ontwikkeling. Daardoor wordt een gemeente ook een aantrekkelijker werkgever voor jong talent.’
154
154
Is er wel voldoende budget voor scholing?‘Gegeven de omvang van de gemiddelde begroting van een gemeente is er voor dergelijke opleidingen altijd wel voldoende budget te vinden. Als het management de noodzaak daarvan niet ziet, gebeurt het echter te weinig. Het gevaar is dan dat je juristen binnenhaalt die hun vak niet bijhouden en toch adviezen geven – dat is levensgevaarlijk. Je moet investeren aan de voorkant en als je dat niet doet, kost het wel meer.’
Wat kunnen dan gevolgen zijn?
‘Concreet kan dat ertoe leiden dat er fouten worden gemaakt in bestemmingsplanprocedures en vergunningenkwesties, contracten niet goed worden dichtgetimmerd of juridische risico’s – met name op het gebied van projectontwikkeling – niet goed worden onderkend. Dat leidt er weer toe dat de bestuurlijke ambities van gemeenten niet worden verwezenlijkt, publiek geld wordt verspild en door gemeenten reputatieverlies wordt geleden. Via de lokale media kan het publiek daarvan bijna dagelijks kennisnemen. Dat zet het draagvlak van de democratie onder druk.’
Moet een gemeentejurist ook T-shaped zijn?
‘Een goed gemeentejurist zal de politieke agenda van het gemeente-bestuur volgen, het gemeentelijke nieuws bijhouden – hij leest minstens een landelijk dagblad en een lokale of regionale krant – en hij heeft inzicht in het krachtenveld binnen zijn gemeente: wie doet wat en wie is waarvoor verantwoordelijk. Hij moet dus juridisch advies kunnen geven in een politieke en maatschappelijke context en daarvoor zijn ook soft skills nodig. In die zin is hij een T-shaped professional. Iemand die niet alleen met een juridische bril op adviseert doch vanuit verschillende perspectieven kan kijken. Dus een beetje multidisciplinair werken. De scholing van gemeentejuristen op dit terrein is vooral een verantwoordelijkheid van de werkgever en niet van de rechtenfaculteiten zoals sommige advocatenkantoren aan de Zuidas bepleiten. Verder moet de gemeentejurist het natuurlijk leuk vinden om in de bureaucratie te werken.’
Wat is er verder voor nodig om T-shaped te worden?
‘Het vergroten van vakkennis vraagt een behoorlijke inzet die deels in privétijd moet worden verworven, zoals dat ook in de advocatuur
155
gebeurt. Dit kan natuurlijk alleen als de werkgever zich flexibel opstelt op het gebied van thuiswerken en arbeidstijden, en met de gemeentejurist een goede balans vinden tussen werken, levenslang leren en het verrichten van zorgtaken. Maar minstens zo belangrijk zijn persoonskenmerken. Er is een competentie die voor gemeentejuristen van groot belang is en die vaak wordt vergeten: ze moeten over humor beschikken. Zonder humor red je het niet in een overheidsorganisatie en val je ten prooi aan verlammend cynisme.’Welke kernwaarden zijn van belang voor gemeentejuristen?
‘Zoals ik al zei: de gemeentejurist is dienend bij het vinden van het morele kompas door het gemeentebestuur. Dat is een belangrijke kernwaarde en eigenlijk het bestaansrecht van een jurist. Gaat het er in de gemeentepolitiek om spannen, dan moet juist de gemeentejurist moed tonen. In situaties waar fundamentele waarden van de rechtsstaat op het spel staan, moet hij zijn mond roeren of durven te zeggen: dít ga ik niet meemaken. Maar dat geldt óók voor de dagelijkse gebeurte-nissen. Zeker nu het populisme om zich heen grijpt, moet hij de wet-houder bij de les houden en hem voorzien van tegenspraak, zodat hij niet te snel meegaat in het populisme. Wat bij die moed ook hoort, is dat hij het bestuur helpt bij kwesties rond integriteit. Daarover mag hij best ongevraagd adviseren. Als een burgemeester of wethouder desondanks de fout in gaat, zal de vraag vaak zijn: wat heeft zijn omgeving gedaan om dat te voorkomen? Daarom zeg ik: juristen, kom in beweging. Bekijk dat niet vanaf een afstandje.’
Hoe ziet u de toekomst van de positie van de gemeentejurist?
‘Op managementniveau kan er binnen gemeenten een slag worden gemaakt naar een andere bedrijfscultuur, richting netwerkorganisatie: ruimte geven aan medewerkers om hun werkzaamheden inhoudelijk zelf te organiseren, met collega’s van de werkvloer en samenwerkings-partners van de gemeente. En minder processturing vanuit het management en de roep om verantwoordingsbureaucratie. De formele Weberiaanse structuur die uitgaat van bureaucratische principes is niet langer toegesneden om de bestuurlijke opdracht van gemeenten te vervullen. Op dit punt worden gemeenten uitgedaagd door burgerinitiatieven en de decentralisaties op het gebied van de Wet maatschappelijke ondersteuning en het domein van jeugdzorg.
156
156
Verder denk ik dat gemeentejuristen in de toekomst te maken krijgen met de integratie van klacht- en bezwaarprocedures, de nieuwe omgevingswet, het beter organiseren van het opdrachtgeverschap richting advocaten en de deformalisering van het bestuursprocesrecht. Bij de deformalisering van het bestuursprocesrecht kunnen we echter in eerste instantie geen juristen gebruiken. Het zit immers in de aard van de jurist om te problematiseren. En dat hebben we nu net niet nodig. Daar moeten andere disciplines bij helpen.’
Genoeg werk dus. En de grootste bedreiging?
‘Er kan een zodanige politieke cultuur ontstaan waarin de juridische functie niet langer naar behoren kan worden waargemaakt, met name op rechtsstatelijkheid. Een populistische politieke cultuur sijpelt via de gemeenteraad en het college door in de hele gemeentelijke organisatie. Dat vraagt extra alertheid voor de gemeentejurist. Die moet moed tonen – en daar is geen cursus voor.’
Mr. John Olivier was tussen 1977 en 2016 als gemeentejurist, hoofd Bestuurlijke en Juridische Zaken en de laatste vier jaren als stadspensionaris verbonden aan de gemeente Leiden. De functie van stadspensionaris was sinds 1795 vacant na het uitbreken van de Bataafse revolutie. Sinds zijn pensionering in augustus 2016 is hij parttime extern juridisch adviseur bij de gemeente. Hij is de oprichter en voorzitter van de Vereniging Juridische Kwaliteitszorg en het Leidsch Juridisch Genootschap en maakt deel uit van het bestuur van de Stichting Beroepsopleiding Gemeentejuristen.