Instrumenten van de overheid om imams in te zetten bij het integratieproces

Uit bovenstaande incidenten wordt duidelijk dat er in de periode 1993-2004 in het publieke debat uitgegaan wordt van een sterke normerende rol van de islam in levensstijlen van moslims in Ne-derland. Hierbij krijgt de imam een centrale rol toebedacht als overbrenger van de islamitische normen en waarden. Deze men en waarden botsen in sommige gevallen met de centrale nor-men en waarden van de Nederlandse sanor-menleving. De overheid ziet voor zichzelf een taak weggelegd om deze botsingen te voor-komen of althans in goede banen te leiden. Vanuit haar eigen secu-liere normen en staatsrechtelijke inrichting, heeft de overheid ech-ter (slechts) beperkte mogelijkheden om zich uit te spreken over en zich te mengen in religieuze uitingen. Ze heeft echter een aantal le-gitieme middelen tot haar beschikking, of poogt die tot haar be-schikking te krijgen. De meest in het oog springende is de imam-opleiding. De tweede is de Wet Inburgering Nieuwkomers voor de imam. En de derde is het toelatingsbeleid ten aanzien van imams.

2.2.1 Imamopleiding

De koppeling tussen de integratieproblematiek, het vraagstuk van het verband tussen religieuze opvattingen en maatschappelijke participatie van moslimmigranten, het belang van beheersing van de Nederlandse taal in integratie en burgerschap, en de bevorde-rende dan wel belemmebevorde-rende rol die de imam in deze processen speelt, is vooral gekanaliseerd door de roep om een imamopleiding in Nederland. De imamopleiding werd het focuspunt in het publie-ke debat over imams.

Hoewel er op zichzelf consensus bestaat onder de deelnemende actoren aan het publieke debat over het belang van een in Neder-land opgeleide imam, zijn er aanzienlijke verschillen in opvatting over haalbaarheid, effectiviteit, inrichting, bestuur en duur van de opleiding. Ook is er in de onderzochte periode verschil in opvat-ting over wie het initiatief dient te nemen. Is dit de overheid, of zijn dit de diverse moslimorganisaties zelf? Voor het inrichten van een imamopleiding in Nederland zullen de verschillende moslimorga-nisaties, die vooralsnog vooral op etnische en denominatieve grondslag zijn georganiseerd, compromissen moeten sluiten die vooral betrekking hebben op de duur en inrichting van en de ver-antwoordelijkheid voor de opleiding. Dit proces is in de onder-zochte jaren moeizaam verlopen.

Nederland kent al sinds de Schoolstrijd de mogelijkheid dat onder-wijs op confessionele grondslag gefinancierd wordt door de staat, op gelijke voet met openbaar onderwijs. Ook in het tertiair onder-wijs is dit mogelijk. Het gelijkheidsbeginsel van openbaar en bij-zonder onderwijs is vastgelegd in artikel 23 van de Grondwet. De overheid mag zich hierbij niet mengen in de inhoudelijke kant van het onderwijs. Wel dient het onderwijs aan bepaalde kwaliteitscri-teria te voldoen.⁵⁹Er zijn drie manieren om in dit kader een imam-opleiding te financieren. Het is mogelijk om met extra onderdelen aan te sluiten bij bestaande erkende opleidingen.⁶⁰Daarnaast is een duplex ordo-structuur mogelijk. Hierbij wordt het algemene deel van de ambtsopleiding verzorgd door een openbare faculteit der godgeleerdheid en wordt de specifieke ambtsopleiding ge-volgd bij een islamitische instituut. Ten derde is er de mogelijkheid van aanwijzing, waarbij een islamitische organisatie een universi-teit of hogeschool opricht en een aanvraag indient bij de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen om in aanmerking te komen voor financiering door het ministerie. De rijksbijdrage wordt dan overigens niet aan het instituut zelf verstrekt, maar aan de rechtspersoon waar de instelling van uitgaat, i.c. een genoot-schap op islamitische grondslag (De Ruijter 2003: 14-16).

Door de juridische mogelijkheden die zijn voortbestaan vanuit de traditie van verzuiling, religieus pluralisme en gelijkberechti-ging, bestaat dus een duidelijke staatsrechtelijke en juridische

ba-sis waarop dit debat kan terugvallen. De vraag blijft echter welke houding de overheid dient aan te nemen, gebonden als zij is aan het principe van scheiding tussen kerk en staat. Er is een aantal moge-lijkheden. Ten eerste kan de overheid een actieve voorwaarden-scheppende rol spelen. Deze houding werd nog eens aangeraden door de commissie-Hirsch Ballin in 1988 (Hirsch Ballin 1988). De voorwaardenscheppende rol en de daarmee gepaard gaande sti-mulerende rol van de overheid werd in het advies van de commissie De Ruijter eind 2003 gehandhaafd, aangezien het belang van een imamopleiding ook door deze commissie hoog werd ingeschat (2003:34). Voorts kan de overheid de houding aannemen om alleen te reageren op concrete aanvragen voor een imamopleiding vanuit moslimgemeenschappen in plaats van een imamopleiding te ini-tiëren. De wetenschappers Shadid en Van Koningsveld zijn in de onderzochte periode pleitbezorgers van dit standpunt. Ten derde is er een tendens om te komen tot een Frans model van laïcité, waarbij de overheid ervoor dient te zorgen dat op het publieke do-mein neutraliteit geldt wat betreft religieuze uitingen.

Ondanks de beperkte mogelijkheden die de overheid heeft door de gebondenheid aan de – polyinterpretabele – scheiding tussen kerk en staat, kan de imamopleiding beschouwd worden als instrument van de overheid om de oriëntatie van toekomstige imams ‘om te buigen’ in de Nederlandse richting. Ik breng hiervoor de volgende redenen aan.

Ten eerste geldt het hierboven reeds uiteengezette idee van de ‘Nederlandse imam’ als panacee voor integratieproblematiek. De ‘ideale imam’ bereikt de jongeren, is liberaal en (daarmee) loyaal aan Nederland. De imamopleiding kan daarmee gezien worden als een postmodern idee van de maakbaarheid van de imam.

Ten tweede komt in de discussie terug dat de islam zich dient aan te passen aan de Nederlandse samenleving en zich moet ont-doen van ‘folklore’ (Fase 1997). Een van de redenen dat de islam nu nog ‘achterlijk’ is, is de zwakke opleiding van imams. Zo stelde mi-nister Roger van Boxtel van Grote Steden- en Integratiebeleid zich in een toespraak tijdens een debatavond over islam, gezag en lei-derschap in Nederland, de volgende vraag: ‘Is de islam achter of is de islam achterlijk?’⁶¹Het laatste ontkende hij, het eerste beaamde

hij. Van Boxtel gaf hiervoor drie verklaringen. Ten eerste door de vele imams die afkomstig zijn uit de herkomstlanden en niet hier hun wortels hebben. Ten tweede door de vermenging van islamiti-sche voorschriften met rurale tradities (met name bij eerste gene-ratie moslims). Ten derde door de (bijna-) afwezigheid van een is-lamitische elite, niet alleen in Nederland maar in heel Europa, die als een voorhoede kan fungeren in het publieke debat. Daarom, zo gaf hij aan, ijvert hij al sinds de affaire-El-Moumni om de oprich-ting van een Contactorgaan Moslims en Overheid.⁶²Helderheid moet geboden worden, zo meende hij, en het debat moet worden aangegaan door moslims, net zoals dat de kerkgenootschappen hebben moeten doen om hun positie te veroveren.⁶³

Op deze manier kan een Nederlandse imamopleiding opgevat worden als poging de Ander (the Other) meer op het Eigene (the

Self) te laten lijken (Amir-Moazami 2001: 324-325). Als

grondoor-zaak voor deze beleidsoriëntatie noemen Shadid en Van Konings-veld islamofobie (1999).⁶⁴Die angst voor de islam is in Nederland al eeuwen latent aanwezig en is zeker de laatste tien jaar manifest geworden. Peter van der Veer noemt de aandacht voor imams en imamopleiding een ‘perfect example of indirect rule’. ‘Indirect rule’ was een methode van koloniale overheersing waarbij lokale leiders door het geven van een bepaalde vorm van autonomie werden in-gezet om het beleid van de koloniale regering te (kunnen) imple-menteren (Van der Veer, Hendrik Mullerlezing, 8-10-01).

De angst dat islamitisch fundamentalisme en radicalisme via imams moslims in Nederlands zou beïnvloeden, is in de discussie over een mogelijke imamopleiding in Nederland duidelijk aan te wijzen. In de jaren tachtig en negentig was het vooral de angst voor een politiek ideologische invloed vanuit de herkomstlanden Tur-kije en Marokko, die zou beletten dat migranten volledig integre-ren en ervoor zou zorgen dat de regeringen in die landen via de imams als pionnen hun greep op de onderdanen in migratielanden zouden willen verstevigen (vergelijk Rabbae 1997; Rath 1999:60). De imamopleiding werd in deze periode geopperd vanuit een inte-gratieoptiek. Het werd beschouwd als stap in de gelijkberechtiging van moslims in Nederland en als concrete stap in de ontwikkeling van een multiculturele samenleving. 11 September 2001 vormt een

kristallisatiepunt waarna de imamopleidingsdiscussie niet langer zozeer vanuit integratieoptiek werd gevoerd, maar meer vanuit veiligheidsoptiek. De vrees werd geuit dat radicalisering vooral via imams en predikers uit landen als Saudi-Arabië, Egypte, Syrië en Libië zou plaatsvinden.

Ook toen na de moord op Theo van Gogh in het publieke debat naar voren werd gebracht dat radicalisering niet (per se) onder in-vloed van imams in moskeeën gebeurt, werd de imamopleiding in Nederland als oplossing naar voren gebracht. De politieke druk om de oprichting van een imamopleiding actief te stimuleren vanuit de overheid, nam sterk toe door twee moties die in deze periode wer-den ingediend. Tijwer-dens het Kamerdebat over de moord op Theo van Gogh, werd een breed gesteunde motie ingediend (Motie Bos c.s. 29 854, nt 10), waarin de Kamer de regering verzoekt om uiterlijk per 2008 niet langer verblijfsvergunningen te verstrekken aan imams. Als gevolg van voorgesteld beleid zouden moskeebesturen er niet langer omheen kunnen om imams uit Nederland of de Euro-pese Unie te rekruteren. Een tweede motie, de Motie Sterk (Sterk 20 200 VI; motie 155), verzocht de regering, overwegende dat voor de integratie van de moslimgemeenschap in Nederland opgeleide imams noodzakelijk zijn en van mening dat daarom een snelle tot-standkoming van de Nederlandse imamopleiding van groot belang is, aan imams die in Nederland gaan werken als voorwaarde te stel-len dat zij een Nederlandse imamopleiding hebben gevolgd (pers-bericht ministerie van Justitie 13-12-04).⁶⁵

Een aantal vragen bleef vooralsnog open in het debat. De Com-missie De Ruijter signaleerde als belangrijkste probleem bij een fa-cilitering van een imamopleiding dat niet duidelijk was wat er van een imam wordt verwacht, als wel hoe een opleiding tot imam er in dat verband uit diende te zien (De Ruijter 2003:34).

Daarnaast moesten op het maatschappelijk middenveld de po-sities veelal nog ingenomen worden door moslimorganisaties. In deze periode woedde de machtsstrijd hierover nog volop, die voor-namelijk nog op etnische gronden werd gevoerd. Moslimorganisa-ties en oprichters van islam-/imamopleidingen moesten reageren op deze Nederlandse discursieve context (zie hiervoor Boender 2006).

De vraag bleef open of de overheid inderdaad (meer) toegang zal krijgen tot de moskee. Zijn imams inderdaad meer ‘dociel’ wanneer ze in Nederland zijn opgeleid? Ook was onduidelijk of af-gestudeerden aan zo’n opleiding geaccepteerd zullen worden als imam in de moskeeën. Onzeker was vooralsnog of jongeren zelf imam willen worden wanneer de salariëring – die door de gemeen-schappen zelf moet worden opgebracht – (zeer) laag zal zijn en het werk zelf zwaar, gezien de moeilijke doelgroep, en het vereiste om vierentwintig uur per dag beschikbaar te zijn. Tevens zullen jonge-ren er wellicht voor kiezen om op andere plaatsen dan de moskee actief te zijn om het religieus discours te voeren, te beïnvloeden en te vernieuwen (Boender 2006).

2.2.2 Wet Inburgering Nieuwkomers voor imams

Halverwege de jaren negentig werd een verplicht inburgerings-traject voor imams geopperd om hen op deze manier kennis te la-ten maken met de Nederlandse taal en samenleving, wanneer zij in Nederland gaan werken (de Volkskrant 6-12-1997). De invoe-ring van de Wet Inburgeinvoe-ring Nieuwkomers (WIN)⁶⁶voor recent in Nederland te werk gestelde geestelijke bedienaren ging per 1 januari 2002 in. Ingezet door D66 minister Van Boxtel, en wette-lijk van kracht onder LPF-minister Nawijn, werden vanaf 1 janua-ri 2002 inburgejanua-ringscursussen voor imams verplicht. Ook voor imams die hier al langer verblijven werd een dergelijke cursus toegankelijk gemaakt. In september 2002 ging in Soesterberg de eerste inburgeringscursus van start met zeven Turkse imams. De nieuwe wet paste in het klimaat van nadruk op individueel bur-gerschap. In deze tijd kwam het politiek en maatschappelijk besef op dat – vanwege het idee dat arbeidsmigranten met hun gezinnen tijde-lijk in Nederland zouden verblijven – de samenleving verzuimd had om nieuwe burgers actief bij de samenleving te betrekken en had na-gelaten om hen actief te stimuleren in het leren van de Nederlandse taal als sleutel tot toegang tot de samenleving (vergelijk Blok 2004). De ophef over de woorden van imam El-Moumni brachten de wets-wijziging van de Wet Inburgering Nieuwkomers in een stroomver-snelling om deze ook voor nieuwkomende imams te laten gelden.

Het opzetten van een imamopleiding strandde voortdurend op bezwaren, onder meer op de initiërende inzet en bundeling van krachten van de islamitische koepelorganisaties. Een van de vele problemen was dat niet duidelijk was wie het curriculum zou moe-ten bepalen en hoe hierover overeenstemming bereikt zou kunnen worden tussen de verschillende islamitische stromingen in Neder-land. Het invoeren van verplichte inburgeringscursussen voor nieuwkomende imams kreeg de overheid wel unilateraal gereali-seerd. De scheiding tussen kerk en staat werd ‘omzeild’ door de overheid door aan te geven dat hun verantwoordelijkheid voor de integratie van imams zo zwaar woog dat hiertoe een wet is opge-steld (Wet Inburgering Nieuwkomers Geestelijke Bedienaren). De overheid bemoeit zich verder niet met interne aangelegenheden.

Overigens zijn nauwelijks bezwaren tegen deze inburgerings-plicht naar voren gebracht vanuit islamitische organisaties of mos-keeën. Door moslimorganisaties en moskeebesturen werd de in-burgeringscursus veelal gezien als een stap in de goede richting van verbetering van faciliteiten voor imams. Ook zij vonden het van be-lang dat de imam de taal leert spreken en de samenleving en haar in-stanties leert kennen. Met deze regeling ontstond helderheid: de gemeentelijke overheden financieren en faciliteren de cursussen; de moskeebesturen zijn daar niet zelf verantwoordelijk voor.

Het is echter niet vanzelfsprekend dat imams ook onder de in-burgeringsplicht vallen, omdat zij op grond van tijdelijke vergun-ningen in Nederland verblijven. Ook hierdoor wordt zichtbaar dat imams een centrale plaats innemen in het vraagstuk van integratie van moslims. Ten eerste is het opvallend dat de inburgeringscursus niet alleen bedoeld is voor hun persoonlijke inburgering. Hun in-burgeringsplicht strekt zich uit tot hun verantwoordelijkheid voor de inburgering van een grotere groep:

[F]ormele inburgering van imams [is] vooral een instrument […] voor inburgering en integratie van moslims […]. In tegen-stelling tot andere nieuwkomers is de inburgering van imams niet gericht op het bevorderen van hun individuele zelfred-zaamheid in de Nederlandse samenleving. Hun inburgering neemt de vorm aan van een moreel appèl waarin loyaliteit en dienstbaarheid aan de Nederlandse overheid en samenleving centraal staan (Jonker en Scholten 2002: 48).

Ten tweede kwamen imams naar Nederland op basis van een tijdelij-ke verblijfsvergunning. Waarom zou de samenleving zoveel investe-ren in een groep die niet permanent blijft? Hieruit werd wederom duidelijk dat de overheid ervan uitging dat imams een verantwoor-delijke en invloedrijke positie hebben ten opzichte van een bepaalde groep. Overigens was het nog steeds niet helder waaruit dat collec-tief bestond. In feite was het een aanname dat zij als imams zo’n gro-te actieradius hebben onder de individuen in zo’n groep. De Wet In-burgering Nieuwkomers voor imams leek daarmee, net als de ideeën rond de imamopleiding, een postmodern idee van de ‘maakbaarheid van de imam’ te bevatten. In tien cursussen van een dag wordt de imam – naast de zeshonderd uur van de reguliere inburgeringscur-sus – voorbereid op zijn werkzaamheden in de Nederlandse context. Ze worden hierin onderwezen in zaken als de scheiding tussen kerk en staat, de interreligieuze dialoog, de grondwet, welzijnswerk en hulpverlening.

Jonker en Scholten combineerden hun analyse van de ontwikke-ling van de WINvoor imams met het verplicht stellen van de WIN

voor buitenlandse verpleegkundigen, die immers ook tijdelijk naar Nederland kwamen in verband met arbeid. Zij verklaarden het in termen van politieke strategie om de inburgeringsplicht ook voor deze categorie te stellen:

Wanneer inburgering alleen voor imams verplicht gesteld wordt, geeft dat aanleiding tot een debat over het loslaten van het principe van scheiding van kerk en staat. Het opvoeren van verpleegkundigen als potentiële categorie inburgerings-plichtigen lijkt vooral bedoeld om dat fundamentele debat te vermijden (Jonker en Scholten 2002: 51).

Imams zijn immers geestelijke bedienaren. In de handleiding voor gemeenten over deze inburgeringscursus voor geestelijke bediena-ren, werd aangegeven dat het ‘[i]n de functie van de imam gaat het om de taak “betekenisgeving en uitleg van de islamitische leer en zeden”’ (Handleiding 2001: 11). Minister Nawijn gaf bij de opening van de eerste inburgeringscursus voor imams zijn invulling aan die uitleg door imams:

Imams spelen een belangrijke rol bij het bijstellen van het ne-gatieve beeld van de islam en het bevorderen van de accepta-tie van moslims in Nederland […] Imams hebben de taak om hun geloofsgenoten te doordringen van de noodzaak loyaal te zijn aan de waarden en normen van de Nederlandse rechts-staat. Op die manier kan ‘extremisme’ worden tegengegaan (Persbericht justitie 30-9-02).

Ook nu draaide het politiek gezien om loyaliteit van imams aan Nederland. Er is een voortdurende vrees zichtbaar dat imams zich politiek(-ideologisch) uitspreken tegen de grondwettelijke princi-pes van de Nederlandse rechtsstaat. Dit biedt de legitimatie om vanuit de politiek hiermee te bemoeien. Overigens ging de rechter-lijke macht hier niet in mee. De rechter oordeelde dat uitspraken zoals die van El-Moumni behoren tot de vrijheid van godsdienst.

2.2.3 Toelatingsbeleid

Naast imamopleiding en WINkan ook het toelatingsbeleid ten aanzien van imams opgevat worden als instrument van de Neder-landse overheid om op een legitieme manier te interfereren in de vorming van een ‘Nederlandse islam’. Nieuwgekomen imams ver-blijven regelmatig op grond van een speciale verblijfsvergunning voor imams tijdelijk in Nederland. De regels en procedure hier-voor waren in de onderzochte periode vastgelegd in de Vreemde-lingencirculaire. Het beleid dat de Nederlandse overheid, i.c. de staatssecretaris van Justitie sinds 1980 voerde ten aanzien van de recrutering van imams uit het buitenland bestond in grote lijnen uit het volgende.⁶⁷Er moest aan twee voorwaarden voldaan zijn alvorens een imam uit een niet-EER-land⁶⁸naar Nederland mag komen. Ten eerste was dat de Wet arbeid vreemdelingen (WAV) en ten tweede was dat de Vreemdelingencirculaire B11/5.6. De WAV

hield in dat het moskeebestuur eerst gedurende een periode van vijf weken actief diende te werven in Nederland en de EUen pas wanneer ze hierdoor geen geschikte kandidaat hadden gevonden, mochten ze een imam uitnodigen uit een niet-EER-land, in casu vaak Turkije of Marokko. Daarbij dienden zij aan te tonen dat zij zorg konden dragen voor de accommodatie en het

levensonder-houd van de betreffende imam. Dit mocht niet onder het mini-muminkomen zijn. De betreffende imam diende vervolgens bij de ambassade of het consulaat in zijn land een verzoek tot een mach-tiging tot voorlopig verblijf (MVV) in. Deze MVVwerd pas verstrekt na een onderzoek van de ambassade (ministerie van Justitie) waarbij nagegaan werd of de persoon geen gevaar vormde voor de openbare orde en nationale veiligheid op grond van politieke, cul-turele of religieuze bezwaren. Een tewerkstellingsvergunning werd pas afgegeven als de MVV-aanvraag is goedgekeurd. De MVV

kon vervolgens in Nederland omgezet worden in een VTV, een