Innovatiebeleid

In de vorige paragraaf zijn de typen van innovatie beschreven. De vraag is nu waarom de overheid innovatie moet bevorderen. Vervolgens is relevant hoe de overheid het huidige beleid heeft vormgegeven in het algemeen en specifiek fiscaal. Verder is belangrijk hoe doeltreffend dit beleid lijkt op basis van empirisch onderzoek en in vergelijking met de bevindingen uit de vorige paragraaf dat disruptieve en sociale innovatie het meest doeltreffend zijn.

Bij het vormen van een visie op innovatiebeleid is het goed om vooraf te realiseren dat het innovatiebeleid geen gesloten systeem is.⁵⁴ De context waarin het beleid wordt toegepast, zoals de infrastructuur, wetgeving, sociale normen, financieringsstructuren, formele en informele instituties, speelt uiteraard een rol. Als verder bijvoorbeeld beleid tussen diverse landen wordt vergeleken, dan behoort ook rekening te worden gehouden met sociaaleconomische, culturele en biofysische omstandigheden, die in het buitenland vaak anders zijn dan in Nederland.⁵⁵ Daarnaast zijn er nog meer mogelijke onzuiverheden, waardoor beleid niet statisch en standalone getoetst kan worden. Zo beantwoorden Baldwin/Robert-Nicoud de vraag “Why governments pick losers?” met het antwoord

51 C.J. Koen, ‘Inzicht in Innovatie Management’ in: Perspectieven op Management: Een agenda voor de Manager, Boom Lemma Uitgevers 2011, p. 5.

52 OECD, Oslo Manual, Guidelines for collecting and interpreting innovation data, Paris: OECD Publishing 2005, p. 58.

53 Zie Arno van ’t Hoog, De ondernemende overheid – Mythes over publiek versus privaat ontkracht. Journalistiek verslag van KNAW-symposium, georganiseerd in samenwerking met de ministeries van EZ en OCW op 6 april 2017 in Den Haag,

Amsterdam: KNAW 2017.

54 Zie ook J. Boone, E.E.C. van Damme & J.A. Smulders, ‘Ideeën voor vernieuwing van het innovatiebeleid’, in: Het Nederlandse Innovatiebeleid: Tijd voor Vernieuwing? Beschouwingen over het Nederlandse Innovatiebeleid, Den Haag, Ministerie van Economische Zaken, 2002, p. 27-41.

55 CPB, Kansrijk Innovatiebeleid, 2016, p. 17.

dat ‘losers’ een grotere prikkel hebben om bij de overheid te lobbyen, dan ‘winnaars’. Het gevolg:

overheidsbeleid richt zich niet op de ‘losers’, maar de ‘losers’ zorgen dat het overheidsbeleid hen

‘kiest’.⁵⁶ Winnende projecten en bedrijven halen het vaak toch wel in de markt zonder de hulp van de overheid. Overheidsprocedures vertragen vaak voor hen alleen maar en kunnen zelfs het risico meebrengen dat men het gouden moment mist en van winnaar tot verliezer wordt.⁵⁷ ‘Losers’ lobbyen daarom vaak intensiever dan winnaars, waardoor het overheidsbeleid in hun richting bevooroordeeld is. Tot slot kan ook bijvoorbeeld de effectiviteit van beleidsinstrumenten afnemen naarmate er meer middelen op een instrument worden gezet.⁵⁸ Al met al is er veel om rekening mee te houden bij het vormen van een mening over doeltreffendheid van innovatiebeleid. Binnen de reikwijdte van deze scriptie wordt hierna enkel op hoofdlijnen gekeken naar het waarom en hoe van innovatiebeleid, zodat daarna de toets van doeltreffendheid van de innovatieboxwetgeving iets meer in een context kan worden geplaatst.

2.3.2 Waarom innovatiebeleid?

Innovatie is geen doel, maar wordt gezien als een middel om de welvaart te verhogen.⁵⁹ Hierbij gaat het om welvaart in brede zin, dat wil zeggen de kwaliteit van leven hier en nu alsook elders en later.⁶⁰ Innovatie is een voorwaarde voor economische groei.⁶¹ Innovatiebeleid zou daarom steeds als middel gezien moeten worden bij het streven naar het verhogen van de welvaart, waarbij zowel de onderdelen van het beleid, als het beleid zelf, continu in samenhang moeten worden bezien met dat streven. Innovatie en dus ook innovatiebeleid bevinden zich daarbij, zoals hiervoor al opgemerkt, niet in een gesloten systeem.⁶²

In een open systeem zijn er bijna altijd transactiekosten.⁶³ Bij innovatie is dit niet anders. Innovatie is voornamelijk afhankelijk van twee factoren, te weten kennis van het bestaande en beloning.⁶⁴ De economie moet daarom zo werken dat kennis wordt gedeeld en dat investeringen in innovatie kunnen worden terugverdiend. Echter, vaak gaat bijvoorbeeld het delen van kennis ten koste van iemands inkomen. Daardoor kan het zijn dat er minder wordt geïnnoveerd, dan voor de welvaart optimaal is.

Daarop voortbordurend kan de innovatie van het ene bedrijf ook voordelen opleveren voor andere bedrijven, bijvoorbeeld omdat de kennis die in een innovatie besloten ligt ook voor andere doeleinden

56 R. Baldwin en F. Robert-Nicoud, ‘Entry and asymmetric lobbying: why governments pick losers’, NBER Working Paper 8756, 2002, p. 2.

57 J. Boone, E.E.C. van Damme & J.A. Smulders, ‘Ideeën voor vernieuwing van het innovatiebeleid’, in: Het Nederlandse Innovatiebeleid: Tijd voor Vernieuwing? Beschouwingen over het Nederlandse Innovatiebeleid, Den Haag, Ministerie van Economische Zaken, 2002, p. 4.

58 CPB, Kansrijk Innovatiebeleid, 2016, p. 17.

59 J. Boone, E.E.C. van Damme & J.A. Smulders, ‘Ideeën voor vernieuwing van het innovatiebeleid’, in: Het Nederlandse Innovatiebeleid: Tijd voor Vernieuwing? Beschouwingen over het Nederlandse Innovatiebeleid, Den Haag, Ministerie van Economische Zaken, 2002, p. 2.

60 Deze definitie sluit aan bij de definitie van het CPB gegeven in CPB, Kansrijk Innovatiebeleid, 2016, p. 18.

61 CPB, Kansrijk Innovatiebeleid, 2016, p. 9.

62 Zie ook J. Boone, E.E.C. van Damme & J.A. Smulders, ‘Ideeën voor vernieuwing van het innovatiebeleid’, in: Het Nederlandse Innovatiebeleid: Tijd voor Vernieuwing? Beschouwingen over het Nederlandse Innovatiebeleid, Den Haag, Ministerie van Economische Zaken, 2002, p. 27-41.

63 Zie W.C.T. Weterings (red.), De economische analyse van het recht, Rechtseconomische beschouwingen, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2007, p. 12.

64 CPB, Kansrijk Innovatiebeleid, 2016, p. 40.

kan worden gebruikt.⁶⁵ Deze kennisspillovers zorgen ervoor dat bedrijven minder investeren, dan maatschappelijk gezien optimaal is. De overheid kan hier ingrijpen en de misgelopen inkomsten met subsidies compenseren en zo onderinvesteringen in innovatie beperken.⁶⁶ Innovatiebeleid is dus nodig om het probleem van negatieve externe effecten op te lossen.

2.3.3 Hoe is het Nederlandse innovatiebeleid vormgegeven?

De Nederlandse overheid voert drie soorten beleid om innovatie te bevorderen. Allereerst zorgt de overheid voor randvoorwaarden voor innovatie, zoals het beschermen van eigendom en het zorgen voor een goed opgeleide beroepsbevolking.⁶⁷ Verder organiseert de overheid zelf kennis via universiteiten, TO2-instituten,⁶⁸ topsectorenbeleid en publieke aanbestedingen en prijsvragen.⁶⁹ Tot slot stimuleert de overheid innovatie met financiële prikkels, zoals de WBSO en de innovatiebox.

2.3.4 Hoe wordt de doeltreffendheid van het beleid getoetst?

Als de overheid beleid heeft gemaakt, is het van belang om te kunnen toetsen of het beleid doeltreffend is. Uit studies blijkt dat beleid verschillende effecten kan hebben, en dus op verschillende manieren doeltreffend kan zijn. Zo kan er een causaal effect zijn, bijvoorbeeld bewijs dat de werkgelegenheid waarschijnlijk zal dalen of stijgen als gevolg van een maatregel. Er kan een omvang gerelateerd effect zijn, bijvoorbeeld bewijs dat de werkgelegenheid waarschijnlijk zal dalen met een bepaalde omvang, of binnen een bepaalde bandbreedte, als gevolg van een maatregel. Ook kan er een welvaartseffect optreden in de zin van bewijs over de effecten van een maatregel op welvaart in brede zin, waarbij de effecten op de kwaliteit van leven hier en nu, alsook elders en later in beeld zijn.⁷⁰

Om zinvolle uitspraken over deze effecten te kunnen doen, dienen diverse bronnen vanuit verschillende invalshoeken geanalyseerd worden. Empirische studies vormen daarbij één bron.

Theoretische argumenten zijn een andere bron. Deze argumenten helpen vervolgens om empirische informatie te duiden. Waarbij weer opgemerkt wordt dat een theorie meestal beperkt is tot de door haar geschetste kaders en vaak verschillende mechanismen beschrijft die elkaar kunnen versterken of tegenwerken, waardoor weer toetsing in de praktijk (via empirisch onderzoek) wenselijk is.⁷¹

Algemeen wordt erkend dat ondanks veel empirisch onderzoek naar innovatie, de kennis over de effectiviteit van innovatiebeleid bescheiden is.⁷² Zo zijn de meeste empirische studies gericht op directe effectiviteit, bijvoorbeeld: Leidt een beleidsinstrument tot meer R&D-uitgaven? Echter, of deze uitgaven tot meer innovatie leiden en, of een instrument ook effectief is in het verminderen van

65 CPB, Kansrijk Innovatiebeleid, 2016, p. 9.

66 Zie ook CPB, Kansrijk Innovatiebeleid, 2016, p. 9.

67 Zie CPB, Kansrijk Innovatiebeleid, 2016, p. 63-70.

68 Sinds 2010 werken TNO en de Grote Technologische instituten in federatief verband samen onder de noemer TO2.

69 Zie CPB, Kansrijk Innovatiebeleid, 2016, p. 107-133.

70 CPB, Kansrijk Innovatiebeleid, 2016, p. 17-18.

71 CPB, Kansrijk Innovatiebeleid, 2016, p. 18-19.

72 CPB, Kansrijk Innovatiebeleid, 2016, p. 20.

marktfalen, is vaak niet bekend. Daarnaast maken de meeste empirische studies zelden gebruik van sociale of natuurlijke experimenten, terwijl bekend is dat in de context van innovatiebeleid studies zonder (quasi-) experimentele opzet vaak een overschatting geven van de effectiviteit van het beleid.

In veel gevallen is de opzet van een studie dan te herleiden tot het vergelijken van ‘de R&D-uitgaven van bedrijven met innovatiesubsidie’ met ‘de R&D-uitgaven van bedrijven zonder subsidie’. Als de kans op een subsidie groter is voor innovatieve bedrijven, dan ontstaat een correlatie tussen subsidiegebruik en R&D-uitgaven. Deze correlatie zegt alleen niets over de effectiviteit van het beleid.⁷³ Verder hebben bijvoorbeeld empirische studies van innovatiebeleid in het buitenland beperkte zeggingskracht over het Nederlandse innovatiebeleid, omdat de heterogeniteit in de vormgeving van empirische methoden en beleidsinstrumenten het moeilijk maken om verschillende instrumenten in verschillende landen met elkaar te vergelijken.⁷⁴

Om het allemaal nog complexer te maken wordt ook geconstateerd dat er slechts een beperkte beschikbaarheid is van betrouwbare empirische studies, waardoor relatief veel aandacht wordt gegeven aan de theoretische onderbouwing van beleidsinstrumenten. Een theoretisch uitgangspunt daarbij is de economische welvaartstheorie, die stelt dat de overheid de welvaart kan verhogen door in te grijpen waar markten niet optimaal functioneren. Doeltreffend vanuit dit perspectief zou innovatiebeleid zijn dat verder gaat dan het bevorderen van innovatie: Het beleid zou gericht moeten zijn op het oplossen van marktfalen dat innovatie belemmert.⁷⁵

De beschikbare literatuur en studies gelezen hebbende kan maar één conclusie worden getrokken:

Een echte allesomvattende toetsing van de doeltreffendheid van innovatiebeleid is tot op heden niet uitgevonden. Gezond verstand en nieuwe experimenten zijn dan ook interessant om te verkennen.

2.3.5 Samenvattende tussenconclusie

De overheid moet innovatie stimuleren, omdat kennisspillovers aanleiding kunnen geven voor bedrijven om bepaalde R&D niet uit te voeren, omdat zij daarvoor niet (direct) beloond worden.

Innovatiebeleid wordt vormgegeven door randvoorwaarden te scheppen voor innovatie, door kennis te organiseren en door (fiscaal) te subsidiëren. Kennis over de effectiviteit van innovatiebeleid is bescheiden. Er is slechts een beperkte beschikbaarheid van betrouwbare empirische studies. Om deze reden wordt er bij visies op innovatiebeleid relatief veel aandacht geschonken aan theorie. Welke theorie vaak weer in de praktijk getoetst zal moeten worden om daadwerkelijk houvast te kunnen bieden bij het beoordelen van het beleid. Al met al is het een complex geheel dat uitnodigt tot nieuwe experimenten en gedachten met betrekking tot innovatiebeleid.

73 CPB, Kansrijk Innovatiebeleid, 2016, p. 21.

74 CPB, Kansrijk Innovatiebeleid, 2016, p. 21.

75 CPB, Kansrijk Innovatiebeleid, 2016, p. 21.

2.4 Fiscaal innovatiebeleid