INNOVATIEBOX ANNO 2017

(1)

INNOVATIEBOX ANNO 2017

G

EDACHTEN OVER INNOVATIEBELEID EN DE DOELTREFFENDHEID VAN DE INNOVATIEBOX

Mr. B.J.H.M. Nuijten 903973 Master Fiscale Economie

Examencommissie:

Prof. dr. P.H.J. Essers Mr. Dr. S.M.H. Dusarduijn Mr. M.J. van Hulten

24 augustus 2017

(2)

I

Voorwoord

Na jaren fulltime bezig te zijn geweest met het implementeren van de fiscale maatregelen ter bevordering van innovatie in de praktijk, kunnen daar nu moeiteloos jaren aan worden vastgeplakt.

Innovatie is ‘hot’ en het imago van Nederland als vestigingsland met een aantrekkelijk fiscaal klimaat voor innovatieve bedrijven is belangrijk. Daartegenover staat dat Nederland graag aan de internationale afspraken ter voorkoming van belastingontwijking wil voldoen en dus alles in het werk stelt om haar wetgeving OESO-proof te maken. Het gevolg: een innovatieboxwetgeving die anno 2017 uit meerdere artikelen bestaat, welke een compromis vormen tussen het aantrekkelijk houden van Nederland voor innovatieve bedrijven en het voldoen aan internationale standaarden.

In de fiscale praktijk roepen de meest recente wijzigingen vragen op als: “Vallen een aantal ‘brave’

innovatieve ondernemingen nu niet buiten de boot, omdat Nederland wellicht de OESO-regels te streng interpreteert?”, “Worden de regels niet teveel administratieve en fiscaal juridische gedrochten, waarvoor nog meer en altijd fiscale specialisten noodzakelijk zijn?” Meer fundamenteel roept de maatregel zelf ook vragen op als: “Wat wordt er eigenlijk precies bevorderd?”, “Hoe is die bevordering te meten?”, “In hoeverre is fiscale stimulering een goede manier om innovatie te bevorderen?” en “Wat is fiscaal de beste manier?”.

Deze scriptie onderzoekt wat innovatie is, waarom het bevorderd moet worden en in hoeverre de innovatiebox hiervoor doeltreffend is vormgegeven. Hierbij is heel specifiek de innovatiebox als maatregel gekozen. De WBSO wordt als belangrijkste toegangskaartje tot de innovatiebox kort separaat behandeld. Uiteindelijk beoogt de scriptie aan beleidsmakers en wetenschap een handreiking te bieden voor verdere gedachtenvorming ter zake van het (fiscaal) bevorderen van innovatie en de praktijk te inspireren om de maatregelen meer toe te passen met het werkelijke doel in het achterhoofd.

Tilburg, augustus 2017

(3)

II

Inhoudsopgave

Voorwoord ... I Inhoudsopgave ... II Lijst van gebruikte afkortingen ... VI

Hoofdstuk 1 Inleiding ... 1

1.1 Algemeen ... 1

1.2 Aanleiding ... 2

1.3 Centrale onderzoeksvraag ... 4

1.4 Afbakening ... 4

1.5 Aanpak ... 5

Hoofdstuk 2 Innovatie en innovatiebeleid ... 7

2.1 Inleiding ... 7

2.2 Het begrip innovatie ... 8

2.2.1 Inleiding ... 8

2.2.2 Niet-technologische innovatie/Sociale innovatie ... 9

2.2.2.1 Marketinginnovatie ... 9

2.2.2.2 Organisatie innovatie ... 9

2.2.3 Technologische innovatie ... 10

2.2.3.1 Productinnovatie ... 10

2.2.3.2 Procesinnovatie ... 10

2.2.4 Gradaties ... 11

2.2.4.1 Incrementele innovatie ... 11

2.2.4.2 Radicale innovatie ... 11

2.2.4.3 Disruptieve innovatie ... 11

2.2.5 Samenvattende tussenconclusie ... 12

2.3 Innovatiebeleid ... 12

2.3.2 Waarom innovatiebeleid? ... 13

2.3.3 Hoe is het Nederlandse innovatiebeleid vormgegeven? ... 14

2.3.4 Hoe wordt de doeltreffendheid van het beleid getoetst? ... 14

2.4 Fiscaal innovatiebeleid ... 16

2.4.2 Inkomsten- en/of kostenkant ... 16

2.5 Conclusies met betrekking tot innovatie en innovatiebeleid ... 18

(4)

III

Hoofdstuk 3 De innovatiebox anno 2017 – Algemeen ... 19

3.1 Inleiding ... 19

3.2 De innovatiebox in vogelvlucht ... 20

3.2.1 Algemeen: Wat is de innovatiebox? ... 20

3.2.2 Ratio: Waarom is er een innovatiebox? ... 21

3.2.3 Achtergrond: Waarom is de wetgeving de afgelopen jaren gewijzigd? ... 22

3.2.4 Wijzigingen per 1 januari 2017 op hoofdlijnen ... 23

3.2.4.1 Wijzigingen in de toegang (art. 12b, 12ba en 12be Wet VPB 1969) ... 23

3.2.4.2 Wijzigingen in de toerekening (art. 12bb en 12bc Wet VPB 1969) ... 24

3.2.4.3 Documentatie- en administratieverplichtingen (art. 12bg Wet VPB 1969) ... 25

3.3 Algemene bepaling (art. 12b Wet VPB 1969) ... 25

3.3.2 Opteren: keuze bij aangifte ... 25

3.3.3 Grondslag: 5/H gedeelte ... 26

3.3.4 Negatieve voordelen ... 26

3.4 Delegatiebepaling (art. 12bf Wet VPB 1969) ... 27

3.5 Samenvatting en tussenconclusie ... 27

Hoofdstuk 4 De innovatiebox anno 2017 – Toegang ... 28

4.2 Immaterieel activum (art. 12ba, lid 1, Wet VPB1969) ... 28

4.2.1 Definitie (ontbreekt) ... 28

4.2.2 Ingroeiregeling (in verband met niet-verplicht activeren) ... 29

4.2.3 Zelf voortbrengen ... 30

4.2.4 Samen voortbrengen: Cost Contribution Agreement ... 30

4.2.5 Uitbesteden, waaronder contract-R&D ... 31

4.2.6 Voortvloeien uit ... 31

4.2.7 Verkrijgen en doorontwikkelen ... 33

4.2.8 Verkrijgen: indeplaatstreding ... 33

4.3 Kleinere en grotere belastingplichtigen (art. 12ba, lid 2 en lid 3, Wet Vpb 1969) ... 33

4.3.1 Achtergrond ... 33

4.3.2 Voordeelcriterium ... 34

4.3.3 Omzetcriterium: algemeen ... 34

4.3.4 Omzetcriterium: groepsbegrip ... 35

4.3.5 Lid 3: onderdeel van meer dan één groep in een jaar ... 35

4.3.6 Kwalificatiewijziging als gevolg van fusie, splitsing of (ont)voeging ... 35

4.4 Centrale toegangskaartje: WBSO (art. 12ba, lid 1, sub a en b, Wet VPB 1969) ... 35

4.4.2 Wat is WBSO? ... 36

4.4.3 Technisch-wetenschappelijk onderzoek en ontwikkelingsprojecten... 37

4.4.4 Activiteitenbenadering versus projectbenadering ... 37

4.4.5 Uitgesloten voor WBSO ... 37

(5)

IV

4.5 Tweede toegangskaartjes (art. 12ba, lid 1, sub b, 1° t/m 7°, Wet VPB 1969) ... 39

4.5.2 Octrooi of kwekersrecht (lid 1, sub b, 1°) ... 40

4.5.3 Aangevraagd octrooi of kwekersrecht (lid 1, sub b, 2°) ... 41

4.5.4 Programmatuur (lid 1, sub b, 3°) ... 41

4.5.5 Vergunning geneesmiddel (lid 1, sub b, 4°) ... 41

4.5.6 Aanvullend beschermingscertificaat (lid 1, sub b, 5°) ... 42

4.5.7 Geregistreerd gebruiksmodel (lid 1, sub b, 6°) ... 43

4.5.8 Samenhangend immaterieel activum (lid 1, sub b, 7°) ... 43

4.5.9 Samengevat: ‘Tweetraps’-toegang ... 43

4.6 Tweede toegangskaartje: exclusieve licentie (art. 12ba, lid 4, Wet VPB 1969) ... 44

4.7 Doorontwikkeling niet zelf voortgebracht immaterieel activum (art. 12ba, lid 5) ... 45

4.8 Logo’s, merken en daarmee vergelijkbare vermogensbestanddelen (art. 12ba, lid 6) ... 45

4.9 Clawback (art. 12be Wet VPB 1969) ... 46

4.9.1 Regeling bij niet toewijzen octrooi/kwekersrecht (art. 12be, lid 1) ... 46

4.9.2 Clawback bij samenhangend immaterieel activum (art. 12be, lid 2) ... 46

4.9.3 Nuancering clawback (art. 12be, lid 3) ... 46

Hoofdstuk 5 De innovatiebox anno 2017 – Toerekening ... 49

5.2 Kwalificerende voordelen (art. 12bb WetVPB1969) ... 49

5.2.1 Algemeen ... 49

5.2.2 Nexusbenadering (art. 12bb, lid 1, Wet VPB 1969) ... 50

5.2.2.1 Inleiding... 50

5.2.2.2 Weerlegbaar vermoeden ... 50

5.2.3 Voordelen: Berekeningsmethodiek (art. 12bb, lid 2, Wet VPB 1969) ... 50

5.2.3.1 Inleiding... 50

5.2.3.2 Afpelmethode ... 51

5.2.3.3 Per-activummethode ... 52

5.2.3.4 Costplusmethode ... 52

5.2.4 Voordelen: Aggregatieniveau (art. 12bb, lid 3, Wet VPB 1969) ... 52

5.2.5 Voordelen: Exclusieve licentie (art. 12bb, lid 4, Wet VPB 1969) ... 53

5.2.6 Teller: Kwalificerende uitgaven (art. 12bb, lid 5 en lid 8, Wet VPB 1969) ... 53

5.2.7 Samenwerkingsovereenkomst en nexus-uitgaven (art. 12bb, lid 6, Wet VPB 1969) ... 54

5.2.8 Noemer: Totale uitgaven (art. 12bb, lid 7 en lid 8, Wet VPB 1969) ... 55

5.3 Drempel: voortbrengingskosten (art. 12bc Wet VPB 1969) ... 57

5.3.1 Algemeen ... 57

5.3.2 Drempel: voortbrengingskosten (art. 12bc, lid 1, Wet VPB 1969) ... 57

5.3.3 Beschikking: vaststelling voorbrengingskosten (art. 12bc, lid 2, Wet VPB 1969) ... 58

5.3.3.1 Ideaalcomplex: going-concern (door)ontwikkeling ... 58

5.3.3.2 Ingroeiregeling in de vaststellingsovereenkomst ... 58

(6)

V

5.3.4 Herziening beschikking (art. 12bc, lid 3, Wet VPB 1969) ... 59

5.4 Forfait: ‘de MKB-innovatiebox’ (art. 12bd Wet VPB 1969) ... 59

5.4.1 Algemeen ... 59

5.4.2 Forfait: 25% van de winst en maximaal € 25.000 (art. 12bd, lid 1, Wet VPB 1969) ... 60

5.4.3 Forfait: Bij samenwerkingsverbanden naar rato (art. 12bd, lid 2, Wet VPB 1969) ... 61

5.4.4 Forfait: Vermindering voortbrengingskosten nihil (art. 12bd, lid 3) ... 62

Hoofdstuk 6 De innovatiebox anno 2017 – Administratie & overgangsrecht ... 65

6.2 Documentatie- en administratieverplichting (art. 12bg Wet VPB 1969) ... 65

6.2.1 Algemeen ... 65

6.2.2 Algemene administratieve verplichting (art. 12bg, lid 1) ... 66

6.2.2.1 WBSO-urenadministratie en financiële administratie (kwantitatief) ... 66

6.2.2.2 Projectadministratie (kwalitatief) ... 67

6.2.3 Documentatieverplichting indien ‘klein’ (art. 12bg, lid 2) ... 67

6.2.4 Documentatieverplichting hoger aggregatieniveau (art. 12bg, lid 3) ... 67

6.3 Overgangsrecht (art. 34d Wet VPB 1969) ... 67

6.3.1 Algemeen ... 67

6.3.2 Activa voortgebracht vóór 1 juli 2016 (art. 34d, lid 1) ... 67

6.3.3 Octrooi-activa voortgebracht vóór 1 januari 2017 (art. 34d, lid 2) ... 68

6.3.4 Overgangsrecht nexusbreuk (art. 34d, lid 3 t/m lid 5) ... 69

6.3.5 Overgangsrecht administratieverplichtingen (art. 34d, lid 6)... 69

6.4 Bestaande vaststellingsovereenkomsten ... 70

6.4.1 Goedkeuring ‘kleinere’ belastingplichtigen ... 70

6.4.2 ‘Grotere’ belastingplichtigen en ‘uitbesteders aan verbonden lichamen’ ... 70

6.5 Doeltreffendheidstoets: gedachten over het verbeteren van het innovatieklimaat ... 71

Hoofdstuk 7 Samenvatting en eindconclusie ... 73

Literatuurlijst ... 78

Jurisprudentielijst ... 81

(7)

VI

Lijst van gebruikte afkortingen

AWR Algemene Wet inzake Rijksbelastingen BEPS Base Erosion and Profit Shifting

Bvdb Besluit voorkoming dubbele belasting 2001

BW Burgerlijk Wetboek

CCA Cost Contribution Agreement

EU Europese Unie

GAAP Generally Accepted Accounting Principles ICMM Innovation Capability Maturity Model

IP Intellectual Property, veel gebruikte afkorting voor intellectueel eigendom

MKB midden- en kleinbedrijf

MNEs multinational enterprises

NESTA National Endowment for Science, Technology and the Arts NOB Nederlandse Orde van Belastingadviseurs

OECD Organisation for economic co-operation and development OESO Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling

octrooi-activum door de belastingplichtige voortgebracht immaterieel activum ter zake waarvan aan hem een octrooi is verleend

O&O onderzoek & ontwikkeling

RB Register Belastingadviseurs

RDA research en development aftrek

R&D research & development

RVO Rijksdienst voor Ondernemend Nederland S&O speur- en ontwikkeling

S&O-activum door de belastingplichtige voortgebracht immaterieel activum dat is voortgevloeid uit speur- en ontwikkelingswerkzaamheden waarvoor aan hem een S&O-verklaring is afgegeven als bedoeld in de Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor volksverzekeringen

Uitv.besl. VPB 1971 Uitvoeringsbesluit Vennootschapsbelasting 1971

VSO vaststellingsovereenkomst

WBSO Wet ter Bevordering van Speur- en Ontwikkelingswerk WVA Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de

volksverzekeringen

Wet VPB 1969 Wet op de vennootschapsbelasting 1969

(8)

Hoofdstuk 1 Inleiding

1.1 Algemeen

Innovatie is een begrip dat de afgelopen decennia steeds bredere belangstelling heeft gekregen.

Zowel de overheid, onderzoeksinstellingen, als ondernemers, begrijpen dat meer van hetzelfde niet genoeg is. Innovatie is nodig om groei en welvaart te bevorderen. Een concurrentievoordeel kan immers nauwelijks meer worden bereikt door het meer of efficiënter inzetten van productiefactoren.¹ De Europese Raad verwoordde dit al in 2000 in Lissabon in een strategische doelstelling voor de Europese Unie:²

“The European Union is confronted with a quantum shift resulting from globalization and the challenges of a new knowledge-driven economy. These changes are affecting every aspect of people's lives and require a radical transformation of the European economy. The Union must shape these changes in a manner consistent with its values and concepts of society and also with a view to the forthcoming enlargement. The rapid and accelerating pace of change means it is urgent for the Union to act now to harness the full benefits of the opportunities presented. Hence the need for the Union to set a clear strategic goal and agree a challenging programme for building knowledge infrastructures, enhancing innovation and economic reform, and modernizing social welfare and education systems.”³

Sinds deze ‘Lissabon-afspraak’ staat innovatie vol op de agenda van de Nederlandse overheid.⁴ In dat kader zijn bijvoorbeeld bekende economen als Porter⁵, en meer recent Mazzucato,⁶ naar Nederland gehaald om met de Nederlandse overheid van gedachten te wisselen over innovatiebeleid. Het vormen van dit beleid is een complexe aangelegenheid waarbij met allerlei parameters rekening moet worden gehouden. Vanwege de complexiteit is de doeltreffendheid van (bepaalde onderdelen van) het beleid vaak lastig te vatten en daarom ook onderwerp van discussie.

Eén van de regelmatig bediscussieerde onderdelen van het Nederlandse innovatiebeleid is een fiscale maatregel: de innovatiebox. De innovatiebox is een maatregel waarmee ondernemers via een lager

1 In de economische literatuur worden drie stadia van ontwikkeling onderkend, welke stadia ook door het World Economic Forum worden gebruikt in hun Global Competitiveness Report. Zie The Global Competitiveness Report 2016–2017, Geneva:

World Economic Forum 2016, p. 5 en p. 37. Het eerste stadium is factor-driven, waarbij concurrentievoordelen uitsluitend worden behaald door de inzet van arbeid en natuurlijke hulpbronnen. Dit stadium past bij lagelonenlanden. Het tweede stadium is efficiency-driven. In dit stadium worden concurrentievoordelen behaald door efficiëntere productieprocessen en een verhoogde productkwaliteit. Dit stadium is vatbaar voor financiële crises en externe sectorspecifieke vraagschokken. Het derde stadium is innovatie gedreven. In dit stadium worden concurrentievoordelen behaald door innovatieve producten en diensten te produceren met behulp van de meest geavanceerde methoden en technieken.

2 De Europese Raad bepaalt de beleidsagenda van de EU, van oudsher door tijdens zijn bijeenkomsten ‘conclusies’ aan te nemen waarin prioriteiten en te nemen maatregelen worden aangegeven. Hij maakt geen deel uit van de wetgevende instellingen van de EU, en is dus niet betrokken bij het onderhandelen over en aannemen van EU-wetten.

3 European Council, Conclusions of the Presidency, Lisbon 23 and 24 March 2000, p. 1 (punt 1 en 2).

4 Kamerstukken II 2000/2001, 27 406, nr. 2, nota, ‘De Kenniseconomie in zicht’. De Nederlandse invulling van de ‘Lissabon- agenda’.

5 M.E. Porter, Innovation and Competitiveness: Findings on the Netherlands, Organizing Innovation in the Knowledge Based Economy, 2001 (te downloaden via Academia.edu).

6 Arno van ’t Hoog, De ondernemende overheid – Mythes over publiek versus privaat ontkracht. Journalistiek verslag van KNAW-symposium, georganiseerd in samenwerking met de ministeries van EZ en OCW op 6 april 2017 in Den Haag, Amsterdam: KNAW 2017.

(9)

effectief vennootschapsbelastingtarief beloond worden voor succesvolle innovaties. Samen met de WBSO,⁷ die bewerkstelligt dat ondernemers minder loonbelasting hoeven te betalen als er R&D⁸ in hun bedrijf plaatsvindt, is de maatregel bedoeld om bedrijven te stimuleren meer aan innovatie te doen. In hoeverre dit doel, de stimulering van innovatie, doeltreffend wordt bereikt met de innovatiebox, wordt onderzocht in deze scriptie.

1.2 Aanleiding

De afgelopen jaren heb ik bij honderden bedrijven de WBSO en innovatiebox geïmplementeerd. Vanaf het begin is mijn missie geweest om dat te doen met het doel van de wetgever in mijn achterhoofd

‘het bijdragen aan het bevorderen van innovatie in Nederland’. Menigmaal heb ik daarom ook aan klanten de ‘toets’-vraag gesteld: “Wat betekenen de fiscale maatregelen voor uw onderneming?” en

“In hoeverre doen de maatregelen daadwerkelijk waarvoor ze bedoeld zijn?” Vaak kreeg ik het antwoord dat de belastingbesparing mooi meegenomen is, maar dat men ook zonder de maatregelen zou innoveren om voorop te blijven lopen c.q. te overleven in de huidige markt. Echter, bij de meeste klanten, die we al jaren bedienen en met wie we halfjaarlijks voor de WBSO-aanvraag spreken over hun innovatieagenda en bij wie we continu hameren op het stelselmatig vastleggen van hun R&D- werkzaamheden,⁹ heb ik daadwerkelijk stijgende lijnen gezien in het volwassenheidsniveau¹⁰ van de onderneming. De vraag die me daarbij bezighoudt, dat is in hoeverre die stijgende lijn enigszins wordt bevorderd door de fiscale maatregelen en in hoeverre deze bedrijven die lijn toch wel ingezet zouden hebben. Verder is in het kader van het tegengaan van misbruik de innovatieboxwetgeving behoorlijk gewijzigd vanaf 1 januari 2017.

Die recente wijzigingen in combinatie met de nieuwsgierigheid, die bij mij is ontstaan door wat ik in de praktijk zie, zijn de aanleiding geweest om de doeltreffendheid van de innovatiebox om innovatie te bevorderen in Nederland als onderwerp te kiezen. Mijn eigen vraag luidt: “Doet de maatregel nu echt waarvoor hij bedoeld is, namelijk innovatie bevorderen in Nederland?”

7 Wet ter Bevordering van Speur- en Ontwikkelingswerk, zie paragraaf 4.4.

8 R&D: research & development is een term die in het kader van de innovatieboxwetgeving wordt vereenzelvigd met de term innovatie. Dit komt waarschijnlijk omdat de innovatieboxwetgeving aanhaakt bij de WBSO-terminologie. De WBSO is een wet die sinds 1994 bestaat en qua terminologie sindsdien niet is veranderd. Op grond van voortschrijdend inzicht blijkt de vereenzelviging van R&D met innovatie niet zuiver. R&D geeft namelijk een beperkte uitleg van het begrip innovatie. Ter verdere toelichting zie Corsi & Neau: “Then, there is the perpetual confusion of innovation with research and development (R&D), which we would like to eradicate once for all. The “R&D” wording is still imbued with a 20th Century push-oriented vision. … Although innovation of course remains an approach, a process, and is still often even reduced to a set of results, it essentially reflects a way of thinking evolution. Time is up for varying the thinking methods according to capacities and learned and available competencies with a view to change the thinking level. No domain and no sector are immune to this transformation in today’s world”, P. Corsi & E. Neau, Innovation Capability Maturity Model, London: ISTE Ltd 2015, p. xiv.

Echter, omdat in de innovatieboxwetgeving, de parlementaire geschiedenis, empirische studies en literatuur, de term R&D als andere term voor het begrip innovatie wordt gebruikt, wordt in deze scriptie bij dat gebruik aangesloten.

9 Zie voor een toelichting hierop paragraaf 6.1.2.

10 Zie P. Corsi & E. Neau, Innovation Capability Maturity Model, London: ISTE Ltd 2015. Het innovation capability maturity model geeft aan op welk niveau van ontwikkeling een organisatie zich bevindt, ook wel volwassenheidsniveau genoemd. Het model onderscheidt 5 niveaus, waarbij op niveau 1 er chaotisch en ad hoc wordt gewerkt. Problemen worden pas opgelost als ze zich voordoen. Dit niveau is aanwezig in iedere organisatie. Niveau 2 wordt ‘repeatable’ genoemd. Op dit niveau wordt bij het ontwikkelproces gebruik gemaakt van eerder opgedane kennis. Niveau 3 (‘defined’) is het niveau waarbij de

belangrijkste processen gestandaardiseerd zijn. Bij niveau 4 (‘managed’) wordt de kwaliteit van het ontwikkelproces gemeten, zodat kan worden bijgestuurd. Bij niveau 5, dat ‘optimizing’ wordt genoemd, is het ontwikkelproces een geoliede machine en is er alleen maar sprake van verfijning. Uit onderzoek blijkt dat de meeste bedrijven die software ontwikkelen niet hoger komen dan level 2, omdat er voor level 3 hogere investeringen nodig zijn, die vaak ook bureaucratie met zich meebrengen. De meeste bedrijven bevinden zich op niveau 1 en/of 2, welke niveaus niet optimaal zijn voor innovatie.

(10)

In een meer fundamenteel kader beschouwd raakt dit het vraagstuk of het belastingrecht kan worden ingezet als middel ter verwezenlijking van elk willekeurig beleidsdoel. De wetgever heeft expliciet voor het instrumentalisme gekozen, maar daarbij wel aangegeven dat het belastingrecht enkel als beleidsinstrument mag worden ingezet na zorgvuldige afweging.¹¹ Eén van de toetsstenen bij die afweging is de doeltreffendheid van een maatregel, een toetssteen die aldus aansluit bij mijn vraag.

In de nota Zicht op Wetgeving wordt over doeltreffendheid het volgende opgemerkt:¹²

“Voldoende aandacht voor de noodzakelijke doeltreffendheid en doelmatigheid vereist, dat voorafgaand aan het ontwerpen van een wettelijke regeling de daaraan ten grondslag liggende doelstellingen helder en volledig worden geformuleerd. Deze doelformulering dient zo concreet mogelijk te geschieden, waarbij het geheel van doel-middel-relaties zo goed mogelijk in kaart wordt gebracht. Voor een goede beoordeling van de effecten zal dat veelal onontbeerlijk zijn. … In de toelichting bij elke regeling moet dit alles inzichtelijk in kaart worden gebracht. Aldus wordt voor alle deelnemers aan het wetgevingsproces en daarbuiten kenbaar in hoeverre een voldoende mate van doeltreffendheid en van doelmatigheid verzekerd is. De doeltreffendheid en doelmatigheid van de wet kunnen overigens zeer bevorderd worden door een goede voorlichting en begeleiding bij de invoering van de wet.”

Bij de invoering van de octrooibox¹³ heeft de wetgever echter nagelaten om de maatregel nader te motiveren en daarbij duidelijk toetsbare doelen te stellen. De wetgever heeft zelfs aangegeven dat de innovatiebox een onderdeel is van de primaire heffingsstructuur¹⁴ en daarmee de Raad van State, die expliciet om een nadere motivering vroeg, afgewend.¹⁵ Alleen al door het ontbreken van een oorspronkelijke motivering, en dus toetsingskader, is een doeltreffendheidstoets complex.¹⁶ Daarnaast zeggen bijvoorbeeld enkel het in kaart brengen van het gevoerde beleid (de innovatieboxwetgeving) en de uitkomsten (of innovatie is toegenomen de afgelopen jaren, bijvoorbeeld getoetst aan R&D-uitgaven) niets over enig causaal verband tussen de specifieke wetgeving en de toename van innovatie activiteiten.¹⁷ Er zijn naast de innovatiebox immers

11 Zie R.E.C.M. Niessen, ‘Instrumentalisme en belastingrecht‘, WFR 1997/653, paragraaf 4.

12 Kamerstukken II 1990-1991, 22 008, nrs. 1-2, nota ‘Zicht op Wetgeving’, p. 25.

13 Oorspronkelijk bij de invoering in 2007 werd de regeling octrooibox genoemd, vanaf 2010 is de regeling omgedoopt tot innovatiebox, zie paragraaf 3.2.3.

14 De primaire heffingsstructuur is “de meest neutrale verwijzing naar de eigenlijke fiscale doelstelling dat een belasting wordt geheven ter financiering van overheidsuitgaven, op een zodanige wijze dat de daaruit voortvloeiende lasten op evenwichtige wijze worden verdeeld”, zie Ministerie van Financiën, Belastinguitgaven in de Nederlandse inkomstenbelasting en de loonbelasting, Den Haag: Staatsuitgeverij 1987, p. 19.

15 Kamerstukken II 2005/2006, 30 572, nr. 4, Advies Raad van State en nader rapport, p. 21.

16 Vergelijk P. den Hertog e.a., Evaluatie innovatiebox 2010-2012, Utrecht: Dialogic november 2015. In deze evaluatie wordt aangegeven dat de doeltreffendheid wel kwantitatief aangetoond kan worden. Echter, in de hele evaluatie wordt gesproken in termen als ‘aannemelijk’ en wordt bijvoorbeeld aangegeven dat studies die zich uitspreken over het effect van fiscale R&D-stimulering verschillende conclusies kennen samenhangend met de verschillende veronderstellingen waarop zij gebaseerd zijn (p. 60). Verder wordt bijvoorbeeld over de econometrische analyse gezegd dat de variabele die innovatiebox gebruik meet ‘endogeen’ is, wat betekent dat ondernemingen die voor gebruik van de innovatiebox kiezen dat waarschijnlijk doen als gevolg van bepaalde kenmerken die niet-gebruikers niet bezitten. Daarbij kan het niet worden uitgesloten dat een toename van R&D bij deze gebruikersgroep het gevolg is van die kenmerken, en niet van de innovatiebox (p. 60).

17 Vergelijk C. Klein Haarhuis & A. Oosterwaal, ‘Handvatten voor evaluaties van effectiviteit’, 2014, paragraaf 2 (beschikbaar via https://www.kcwj.nl/sites/default/files/attachments/handvatten-voor-evaluaties-van-effectiviteit.pdf).

(11)

verschillende beleidsprogramma’s gericht op innovatie. Verder kan in de context van een economische crisis de uitkomst wellicht anders zijn en speelt bijvoorbeeld, in een open economie als de Nederlandse, het buitenland een rol in het geheel.

Om toch enigszins iets zinvols te kunnen zeggen over de doeltreffendheid van de wetgeving heb ik daarom zelf een toetsingskader bedacht, dat uit twee onderdelen bestaat en hierna bij de aanpak wordt beschreven.

1.3 Centrale onderzoeksvraag De centrale onderzoeksvraag luidt:

In hoeverre is de Nederlandse innovatieboxwetgeving doeltreffend voor het bevorderen van innovatie in Nederland en welke aanbevelingen kunnen naar aanleiding van de bevindingen worden gedaan om de doeltreffendheid van het bevorderen van innovatie in Nederland te verbeteren?

1.4 Afbakening

Naast het stimuleren van innovatie heeft de wetgever reeds vaak bevestigd dat het bevorderen van een gunstig vestigingsklimaat ook een uitdrukkelijk doel is van de innovatieboxwetgeving. Aangezien een laag effectief belastingtarief op winsten uit innovatieve activiteiten ontegenzeggelijk zal bijdragen aan het bevorderen van een gunstig vestigingsklimaat voor innovatieve bedrijven, zijn de doelen van ‘innovatiebevordering’ en ‘vestigingsklimaataantrekkelijkheid’ onlosmakelijk met elkaar verbonden. Echter, het gaat de reikwijdte van deze scriptie te buiten om ook het vestigingsklimaat als doel van de innovatieboxwetgeving te onderzoeken.

Verder wordt naast de innovatiebox alleen de WBSO als fiscale stimuleringsmaatregel meegenomen in de analyse. Dit zal worden gedaan aan de hand van literatuur en bestaand empirisch onderzoek en slechts voor zover het de centrale onderzoeksvraag dient. Andere fiscale maatregelen, welke mogelijk bijdragen aan het bevorderen van innovatie, worden niet in ogenschouw genomen, omdat die buiten de reikwijdte van het onderzoek vallen van deze scriptie.

Daarnaast worden allerlei andere, bijvoorbeeld sociale en economische, factoren buiten beschouwing gelaten. Er zijn vele beleidsstudies gedaan naar de werking, vormgeving en doeltreffendheid van overheidsbeleid. Daaruit blijkt dat de context waarin het beleid wordt toegepast een rol speelt, zoals de infrastructuur, wetgeving, sociale normen, financieringsstructuren en formele en informele instituties. Al dit soort aspecten vallen buiten de reikwijdte van deze scriptie en worden niet meegewogen bij de beoordeling van de doeltreffendheid.

Tot slot ligt de focus op de doeltreffendheid van het bevorderen van innovatie in Nederland. Er zal daarom geen specifieke toetsing plaatsvinden aan internationale en/of Europeesrechtelijke aspecten, zoals verdragen of beginselen. Wel zal in het kader van de bespreking en de toetsing van de nieuwe

(12)

wetgeving, waar toepasselijk, het Europees recht of een internationaal aspect worden besproken en geanalyseerd. In een open economie, als de Nederlandse, zijn immers zaken als belastingconcurrentie, Europeesrechtelijke vrijheden, etc. van invloed op de uiteindelijke doeltreffendheid van het Nederlandse beleid.

1.5 Aanpak

Deze scriptie is een verkenning van de doeltreffendheid van de innovatieboxwetgeving. Ik zal daarbij voornamelijk gebruik maken van beschikbare inzichten en kennis uit binnen- en buitenlandse empirische onderzoeken, literatuurstudies en de parlementaire geschiedenis om tot een gefundeerde visie te komen over die doeltreffendheid. De scriptie geeft aldus de huidige stand van de theorieën en kennis weer. Door ook management en (sociaal) economische literatuur in het onderzoek te verwerken, beoog ik een mogelijk nieuw perspectief te brengen. Daarnaast zal ik op basis van mijn praktijkervaring en eigen visie, aangeven waar nieuw onderzoek interessant kan zijn, of wat een aanbeveling zou kunnen zijn om de innovatieboxwetgeving doeltreffender te laten zijn.

De centrale vraag van deze scriptie is er dus één van doeltreffendheid, meer specifiek de doeltreffendheid van een bepaalde fiscale maatregel, de innovatiebox, om innovatie te bevorderen in Nederland. Zoals aangegeven is een doeltreffendheidstoets in dit kader complex en heb ik daarom zelf een toetsingskader bedacht, dat uit twee onderdelen bestaat.

Het eerste onderdeel is een zuiver normatief onderdeel dat aan de hand van economische literatuur en empirische studies onderzoekt welke vorm van innovatie gestimuleerd zou moeten worden, waarom innovatie gestimuleerd moet worden door de overheid en met welke fiscale methodiek dit het meest doeltreffend zou zijn. Hoofdstuk 2 begint daarom met een verkennend onderzoek naar het begrip innovatie, innovatiebeleid en de fiscale vormen waarin dit beleid kan worden gegoten. Op basis van de bevindingen ontstaat een wenselijk toetsingskader waaraan de innovatieboxwetgeving wordt getoetst.

Het tweede onderdeel van mijn toetsingskader is een toets van de huidige wetgeving aan de gesignaleerde knelpunten in de literatuur, de parlementaire geschiedenis, beleidsstudies en de praktijk. Los van de (positieve of negatieve) uitkomst in hoofdstuk 2 is deze tweede toets zinvol. De innovatieboxwetgeving is immers geldend recht, dat (na de recente goedkeuring door de Europese Gedragscodegroep¹⁸ en de recente aanpassingen in het kader van de OESO-afspraken¹⁹) waarschijnlijk nog lang van toepassing zal zijn. De bevindingen uit hoofdstuk 2 worden overigens ook meegenomen bij deze tweede toets.

18 Council of the European Union, Report to the Council from the Code of Conduct Group (Business Taxation), 12 June 2017, 10047/17, punt 37.

19 Zie paragraaf 3.2.3 en 3.2.4.

(13)

De tweede toets wordt uitgewerkt in de hoofdstukken 3 tot en met 6, waarbij er is gekozen om de innovatieboxwetgeving in vier stukken uit te werken. Een algemeen inleidend deel (hoofdstuk 3), een deel dat gaat over de toegang tot de innovatiebox (hoofdstuk 4), een deel dat gaat over de toerekening van de voordelen aan de innovatiebox (hoofdstuk 5) en tot slot een deel dat gaat over de administratieve verplichtingen waaraan voldaan moet worden na verkrijging van de innovatiebox (hoofdstuk 6). In de praktijk zijn dit ook de stappen die achtereenvolgens doorlopen moeten worden, waarbij stap 1 (algemene toets) noodzakelijk voorafgaat aan stap 2 (toegang), stap 2 voorafgaat aan stap 3 (toerekening), etc. Zonder toegang is immers een toerekening niet nodig en zonder toerekening is ook geen administratie nodig.

In de hoofdstukken 3 tot en met 6 wordt allereerst de huidige wetgeving beschreven. Dit wordt bewust zeer gedetailleerd gedaan om doorwrocht kennis te kunnen nemen van de omvang en complexiteit van de huidige wetgeving. Na de uitwerking vindt op basis van gesignaleerde knelpunten uit de parlementaire geschiedenis, de literatuur, empirische studies en mijn eigen ervaring een analyse plaats of, en zo ja, hoe de wetgeving doeltreffender zou kunnen worden gemaakt. Waar mogelijk worden aanbevelingen gedaan ter verbetering. Verder worden bij de uitwerking en analyse, indien van toepassing en zoals bij de afbakening aangekondigd, Europeesrechtelijke en/of internationale aspecten besproken, die mogelijk samenhangen met de doeltreffendheid van de innovatieboxwetgeving.

Samenvattend horen bij de centrale onderzoeksvraag en de geschetste toetsstenen deze deelvragen:

- Welke vormen van innovatie zijn er en welke zijn (waarom) het meest doeltreffend?

- Waarom en hoe stimuleert de Nederlandse overheid innovaties?

- Welke fiscale opties zijn er om innovatie te stimuleren en hoe doeltreffend zijn die?

- Hoe heeft Nederland haar innovatieboxwetgeving vormgegeven?

- Wat zijn mogelijk knelpunten bij de wetsartikelen in het kader van innovatiebevordering?

Ter afsluiting worden in hoofdstuk 7 de bevindingen en deelconclusies uit de hoofdstukken 2 tot en met 6 samengevat. Waarna een eindconclusie volgt met betrekking tot de onderzoeksvraag.

(14)

Hoofdstuk 2 Innovatie en innovatiebeleid

2.1 Inleiding

Innovatie wordt gezien als de primaire drijvende kracht achter vooruitgang en welvaart.²⁰ Innovatie is dan ook geen doel, maar een middel. Het doel is vooruitgang en welvaartsverhoging.²¹ Het is daarom begrijpelijk dat de Europese Unie innovatie als speerpunt heeft benoemd voor haar lidstaten, waarbij expliciet is opgemerkt dat het innovatieklimaat door de lidstaten verbeterd kan worden door onder andere het gebruik van belastingmaatregelen.²² Aanvankelijk lag qua innovatie de focus op technologische producten procesinnovatie.²³ Echter, in de loop der jaren kwam het inzicht dat niet- technologische innovatie ook, of juist, een grote rol speelt als het gaat om vooruitgang.²⁴ De derde editie van het Oslo Manual is op dit punt daarom expliciet op aangepast.²⁵

Dit lezende doet de behoefte opkomen om terug te gaan naar de basis en basale vragen te beantwoorden als: Wat is innovatie? Waarom moet de overheid dit stimuleren? Hoe kan de overheid dit stimuleren? Dit tweede hoofdstuk onderzoekt die vragen om een normatieve analyse te kunnen maken van het ‘wat, waarom en hoe’ van innovatiebeleid. Paragraaf 2.2 begint in dat kader aan de hand van diverse studies,²⁶ leidraden²⁷ en literatuur²⁸ met een beschouwing over het begrip innovatie en haar verschijningsvormen en beoogt daarmee een basis te leggen voor het antwoord op de eerste deelvraag: Welke vormen van innovatie zijn er en welke zijn (waarom) het meest doeltreffend? In paragraaf 2.3 wordt vervolgens ingegaan op waarom overheden beleid moeten vormen om innovatie te stimuleren, hoe Nederland dit heeft gedaan en welke parameters gehanteerd worden om de uiteindelijke doeltreffendheid van het beleid te meten. Deze paragraaf zoekt dan ook een antwoord op de tweede deelvraag: Waarom en hoe stimuleert de Nederlandse overheid innovaties? Paragraaf 2.4 gaat daarna meer specifiek in op de fiscale mogelijkheden om innovatie te stimuleren en wat voor effect de verschillende (theoretische) varianten hebben op de bevordering van innovatie. In deze paragraaf wordt een antwoord gezocht op de deelvraag: Welke fiscale opties zijn er om innovatie te stimuleren en hoe doeltreffend zijn die? Tot slot volgt in paragraaf 2.5 een tussenconclusie over de doeltreffendheid van beleid om innovatie te bevorderen. Daarmee is tevens een basis gelegd voor de analyses in de hoofdstuk 3 tot en met 6.

20 H. Volberda, F. van den Bosch and C. Heij, ‘Management Innovation: Management as Fertile Ground for Innovation’, European Management Review, 2013/10, p. 1-15.

21 Zie ook J. Boone, E.E.C. van Damme & J.A. Smulders, ‘Ideeën voor vernieuwing van het innovatiebeleid’, in: Het Nederlandse Innovatiebeleid: Tijd voor Vernieuwing? Beschouwingen over het Nederlandse Innovatiebeleid, Den Haag:

Ministerie van Economische Zaken 2002, p. 27-41, paragraaf 1.

22 European Council, Conclusions of the Presidency, Lisbon 23 and 24 March 2000, p. 3 (punt 13).

23 Oslo Manual, Guidelines for collecting and interpreting innovation data, Paris: OECD Publishing 2005, p. 3.

24 Zie T. Schmidt and C. Rammer, ‘Non-technological and Technological Innovation: Strange Bedfellows?’, ZEW Discussion Paper No. 07-052, p. 2.

25 Oslo Manual, Guidelines for collecting and interpreting innovation data, Paris: OECD Publishing 2005, p. 3.

26 Onder andere CPB (consortium leader), A Study on R&D Tax Incentives, Final Report, Den Haag: 28 November 2014 en CPB, Kansrijk Innovatiebeleid, 2016; Rotterdam School of Management, Erasmus University, Erasmus Concurrentie en Innovatie Monitor 2015, Rotterdam: INSCOPE Research for Innovation 2015; NESTA, Soft innovation. Towards a more complete picture of innovative change, London: July 2009.

27 Onder andere OECD, Oslo Manual, Guidelines for collecting and interpreting innovation data, Paris: OECD Publishing 2005 en OECD, Frascati Manual 2015: Guidelines for Collecting and Reporting Data on Research and Experimental Development, The measurement of Scientific, Technological and Innovation Activities, Paris: OECD Publishing 2015

28 Onder andere J.A. Schumpeter, The Theory of Economic Development, 1934; T. Schmidt and C. Rammer, ‘Non-

technological and Technological Innovation: Strange Bedfellows?’, ZEW Discussion Paper No. 07-052.

(15)

2.2 Het begrip innovatie 2.2.1 Inleiding

Het woord innovatie komt van het Latijnse woord innovio, wat ‘vernieuwen’ betekent. Wat betreft verdere definities sluit ik me aan bij de zienswijze van Koen:²⁹ “Inmiddels zijn er evenveel definities als zogenaamde experts”. Echter, aangezien er wel een begrippenkader nodig is om te kunnen analyseren waarop overheidsbeleid zich precies kan richten bij het stimuleren van innovatie, sluit ik in deze scriptie zoveel mogelijk aan bij het door de OESO gehanteerde begrippenkader.³⁰ Na bestudering van de literatuur blijkt namelijk het huidige begrippenkader van de OESO redelijk goed overeen te komen met de belangrijkste economische visies op innovatie.

De OESO baseert zich voor haar leidraden voornamelijk op Schumpeter, die innovatie definieert als

“de implementatie van een nieuw of aanzienlijk verbeterd product (goed of dienst), of proces, een nieuwe marketingmethode of een nieuwe organisatiemethode.”³¹ Schumpeter merkt daarbij op dat een innovatie iets anders is dan een uitvinding (het genereren van nieuwe ideeën, het eerste stadium).

Volgens Schumpeter zijn voor economische analyses alleen innovaties ter zake doende. Uitvindingen zijn irrelevant, zolang ze niet concreet worden toegepast.³² Als een uitvinding concreet wordt toegepast om een bepaald voordeel te realiseren, dan wordt gesproken van een innovatie (het tweede stadium). De uiteindelijke verspreiding van innovatie wordt diffusie genoemd. De impact van een nieuwe technologie vindt in dit derde stadium plaats. Stoneman en Diederen, als ook Mazzucato, zijn daarom van mening dat beleid meer op dit stadium gericht moet zijn in plaats van op het (uitvinden en) innoveren zelf.³³ Desondanks sluit het meeste beleid tot dusver aan bij het tweede stadium.

Schumpeter onderscheidt verder vijf typen innovatie, welke ook door de OESO worden gehanteerd.³⁴ Twee typen zijn gelieerd aan technologische innovatie (productinnovatie en procesinnovatie) en drie typen zijn gelieerd aan niet-technologische innovatie (het openen van nieuwe markten, ontwikkelen van nieuwe bronnen van aanbod en de creatie van nieuwe marktstructuren). Niet-technologische innovatie wordt ook wel sociale innovatie genoemd en als zodanig opgesplitst in organisatie innovatie en marketinginnovatie. In het vervolg worden deze laatste benamingen en indeling aangehouden.

Schmidt en Rammer constateren overigens dat Schumpeter voor alle vijf typen vergelijkbare effecten op marktstructuren en bedrijfsprestaties veronderstelt, waardoor ze vermoeden dat de verschillende typen van innovatie met elkaar samenhangen en slechts verschillende aspecten van de innovatiestrategie van een bedrijf weerspiegelen.³⁵ Op basis daarvan kan gesteld worden dat beleid

29 C.J. Koen, ‘Inzicht in Innovatie Management’ in: Perspectieven op Management: Een agenda voor de Manager, Boom Lemma Uitgevers 2011, p. 2.

30 OECD, Oslo Manual, Guidelines for collecting and interpreting innovation data, Paris: OECD Publishing 2005.

31 OECD, Oslo Manual, Guidelines for collecting and interpreting innovation data, Paris: OECD Publishing 2005, p. 46.

32 J.A. Schumpeter, The Theory of Economic Development, 1934, p. 88.

33 P. Stoneman and P. Diederen, ‘Technology Diffusion and Public Policy’, The Economic Journal, Vol. 104, No. 425 (July, 1994), p. 918; M. Mazzucato, The Entrepreneurial State. Debunking Public vs. Private Sector Myths, London: Anthem Press 2014, p. 36.

34 Zie OECD, Oslo Manual, Guidelines for collecting and interpreting innovation data, Paris: OECD Publishing 2005, p. 29.

35 T. Schmidt and C. Rammer, ‘Non-technological and Technological Innovation: Strange Bedfellows?’, ZEW Discussion Paper No. 07-052, p. 6.

(16)

op alle vijf typen gericht zou moeten worden. Iets wat interessant is in het licht van deze scriptie.

De innovatiebox beloont namelijk enkel technologische innovaties en, sterker nog, geeft een afslag voor niet-technologische innovaties.³⁶ De constatering van Schmidt en Rammer in combinatie met de specifieke gerichtheid van de innovatiebox op technologische innovaties is nog interessanter, nu uit onderzoek blijkt dat 77% van het innovatiesucces voorkomt uit niet-technologische innovaties.³⁷ Voor een verder begrip waarop beleid precies gericht kan zijn, worden de typen innovatie hierna nader beschouwd, te beginnen met niet-technologische innovaties.

2.2.2 Niet-technologische innovatie/Sociale innovatie 2.2.2.1 Marketinginnovatie

Marketinginnovatie is het implementeren van een nieuwe marketingmethode waaronder significante veranderingen in productontwerp of verpakking, productplaatsing, productpromotie of prijsbepaling.

Marketinginnovaties zijn gericht op het beter tegemoetkomen aan de behoeften van de klant, het openen van nieuwe markten of het opnieuw positioneren van een product van een bedrijf op de markt (uiteraard allemaal met als doel om de verkoop te bevorderen).³⁸ Het kenmerk van een marketinginnovatie in vergelijking met andere veranderingen in marketinginstrumenten is de implementatie van een marketingmethode die niet eerder door het bedrijf is gebruikt. Het behoort deel uit te maken van een nieuw marketingconcept of –strategie, welke een significante afwijking vormt van de bestaande methoden van de onderneming. De nieuwe marketingmethode kan worden ontwikkeld door het innoverende bedrijf zelf, of uitbesteed worden aan anderen. Verder kan de nieuwe methode betrekking hebben op bestaande of op nieuwe producten.³⁹ Seizoensgebonden, reguliere en andere routinematige wijzigingen in marketinginstrumenten zijn over het algemeen geen marketinginnovaties. Om marketinginnovaties te zijn, moeten er methoden worden gebruikt, die niet eerder door het bedrijf zijn gebruikt.⁴⁰

2.2.2.2 Organisatie innovatie

Een organisatie innovatie is de implementatie van een nieuwe organisatiemethode in de bedrijfsvoering van een onderneming, in de organisatie van de werkplek of in de relaties met derden, die nog niet eerder in het bedrijf zijn gebruikt en is het resultaat van strategische beslissingen.⁴¹ Organisatorische vernieuwingen kunnen de prestaties van een onderneming verhogen door de administratieve kosten of transactiekosten te verlagen, de tevredenheid op de werkplek te verbeteren (en daarmee de arbeidsproductiviteit), toegang tot niet-betaalbare activa (zoals specifieke externe kennis) of vermindering van de kosten van leveringen te bewerkstelligen.

36 De functies ondernemerschap/corporate excellence en marketing & sales worden bij de meest gebruikte berekening van het voordeel van de innovatiebox, de (afpel)methode, separaat onderscheiden en gewaardeerd en uiteindelijk belast tegen het normale vennootschapsbelastingtarief. Zie hierover meer in paragraaf 5.2.3.2.

37 Zie bijvoorbeeld Rotterdam School of Management, Erasmus University, Erasmus Concurrentie en Innovatie Monitor 2015, INSCOPE Research for Innovation, Rotterdam 2015.

39 OECD, Oslo Manual, Guidelines for collecting and interpreting innovation data, Paris: OECD Publishing 2005, p. 49-50.

(17)

Wijzigingen in de bedrijfsvoering, werkplekorganisatie of externe relaties, die zijn gebaseerd op organisatiemethoden die al in gebruik zijn in het bedrijf, zijn geen organisatie innovaties. Evenmin is de formulering van managementstrategieën op zichzelf een innovatie. Bij organisatie innovatie gaat het om de wijze van implementeren van een dergelijke strategie (bijvoorbeeld het gebruik van nieuwe software om kennisdeling tussen verschillende divisies te verbeteren). Fusies en overnames betreffen bijvoorbeeld ook geen organisatie innovatie. Er kunnen overigens wel organisatie innovaties bij komen kijken, als het bedrijf tijdens de fusie of overname nieuwe organisatiemethoden ontwikkelt.⁴²

2.2.3 Technologische innovatie 2.2.3.1 Productinnovatie

Een productinnovatie is de invoering van een goed of dienst dat nieuw of significant verbeterd is met betrekking tot de eigenschappen of het beoogde gebruik ervan. Het omvat belangrijke verbeteringen in technische specificaties, componenten en materialen, gebruikersvriendelijkheid of andere functionele kenmerken of geïntegreerde software. Productinnovaties kunnen nieuwe kennis of technologieën gebruiken, of gebaseerd zijn op nieuwe toepassingen of combinaties van bestaande kennis of technologieën. De term ‘product’ wordt gebruikt voor goederen en diensten.⁴³

Design is een integraal onderdeel van de ontwikkeling en implementatie van productinnovaties.

Ontwerpveranderingen die geen significante wijziging in de functionele eigenschappen van een product of beoogde toepassingen impliceren, zijn echter geen productinnovaties. Ze kunnen overigens wel marketinginnovaties omvatten, zoals omschreven in paragraaf 2.2.2.1. Routinematige updates of reguliere (seizoens)veranderingen zijn ook geen productinnovaties.⁴⁴

2.2.3.2 Procesinnovatie

Procesinnovaties omvatten nieuwe of aanzienlijk verbeterde productie- of leveringsmethodes voor het creëren en leveren van diensten, zoals belangrijke wijzigingen in technieken, apparatuur en/of software. Dankzij procesinnovaties kunnen de kosten van productie of levering verminderen, kan de kwaliteit omhoog of kunnen nieuwe, of aanzienlijk verbeterde, producten geproduceerd of geleverd worden. Procesinnovaties kunnen significante veranderingen in de apparatuur en software omvatten die in dienstverlenende bedrijven worden gebruikt of in de procedures of technieken die worden gebruikt om diensten te leveren. Voorbeelden hiervan zijn de introductie van GPS tracking devices voor transportdiensten, de implementatie van een nieuw reserveringssysteem in een reisbureau en de ontwikkeling van nieuwe technieken voor het beheer van projecten in een adviesbureau.⁴⁵

Tot slot omvatten procesinnovaties ook nieuwe of aanzienlijk verbeterde technieken, apparatuur en software in aanvullende ondersteunende activiteiten, zoals inkoop, boekhouding en onderhoud. De implementatie van nieuwe of significant verbeterde informatie- en communicatietechnologie (ICT) is

44 OECD, Oslo Manual, Guidelines for collecting and interpreting innovation data, Paris: OECD Publishing 2005, p. 48-49.

(18)

ook een procesinnovatie, mits het is gericht op efficiëntie- en/of kwaliteitsverbetering van een bijbehorende ondersteunende activiteit.⁴⁶

2.2.4 Gradaties

Naast de tweedeling technologisch versus niet-technologisch/sociaal zijn er ook gradaties in innovatie die de mate van nieuwheid aangeven, te weten incrementeel, radicaal en disruptief. Een andere indeling die de OESO maakt voor de gradaties van nieuwheid is ‘nieuw voor het bedrijf’, ‘nieuw voor de markt’, ‘nieuw voor de wereld’.⁴⁷ De eerste indeling wordt hieronder kort uitgewerkt, waarbij de tweede indeling ook hier en daar in de toelichting wordt aangestipt.

2.2.4.1 Incrementele innovatie

De eerste gradatie is incrementele innovatie, ook wel evolutionaire innovatie genoemd. Het zijn stapsgewijze kleine, relatief risicoloze, vernieuwingen die zorgen voor extra opbrengsten op korte termijn. Een voorbeeld van zo’n innovatie is een nieuwe digitale fotocamera welke nog meer megapixels heeft of de aanschaf van een nieuwe oven in een restaurant. Zo’n nieuwigheid of significante verbetering is nieuw voor het bedrijf, maar hoeft daarmee nog niet nieuw te zijn in de markt. Overigens kunnen incrementele innovaties wel nieuw zijn voor de markt, bijvoorbeeld de nieuwste smartphone (met een betere camera en/of meer geheugen) of het automatisch sorteren van brieven door postbedrijven.

2.2.4.2 Radicale innovatie

Een radicale, ook wel revolutionaire, innovatie, is een sprongsgewijze vernieuwing die zorgt voor extra opbrengsten op langere termijn. Het is een verbetering in een bestaande markt, waarvan partijen in die markt over het algemeen niet verwachten dat deze zich voordoet, zoals de eerste personal computer. Deze personal computer kwam voort uit de microcomputer IC (Intel 4004). Deze microcomputer was op zichzelf een disruptieve innovatie (zie hierna). Een innovatie is overigens nieuw voor de markt, als het bedrijf de eerste is die de innovatie op de markt introduceert. Markt wordt daarbij gezien als het bedrijf en de concurrenten en het begrip kan samenhangen met een geografische regio of productlijn.⁴⁸

2.2.4.3 Disruptieve innovatie

De hiervoor beschreven twee gradaties van innovatie laten de bestaande markt en waarden in stand.

Ze worden ook wel sustaining technologies genoemd.⁴⁹ Disruptieve innovaties daarentegen ontwrichten een bestaande markt, zoals bijvoorbeeld de komst van de mobiele telefoon deed met de markt voor vaste telefonie.⁵⁰ Weinig technologische innovaties hebben een disruptief karakter. Het

49 M.C. Christensen, The innovator’s dilemma: when new technologies cause great firms to fail, Boston, Massachusetts:

Harvard Business School Press 1997, p. 11.

(19)

zijn vooral marketing en organisatie innovaties, die ontwrichting veroorzaken.⁵¹ Daarnaast merkt de OESO op dat het pas lang nadat een innovatie is ingevoerd duidelijk kan worden dat het een ontwrichtende innovatie is (geweest).⁵² Deze laatste gradatie is daarom vaak lastig meetbaar bij empirische studies, die vaak beperkt zijn in tijd. Ondanks de lastige meetbaarheid wordt alom erkend dat disruptieve innovaties (fundamenteel vernieuwen) meer bijdragen aan de economische welvaart, dan de sustaining technologies (het bestaande verbeteren).⁵³

2.2.5 Samenvattende tussenconclusie

Innovatie komt in veel vormen en maten voor. Het kan technologisch zijn of sociaal en daarnaast incrementeel, radicaal of disruptief. Een innovatie kan nieuw zijn voor een bedrijf, nieuw voor de markt of nieuw voor de wereld. Uit onderzoek blijkt dat sociale innovatie voor meer dan 75% bijdraagt aan het innovatiesucces. Daarnaast wordt erkend dat disruptieve innovaties de meest positieve impact hebben op de welvaart. Daaruit zou geconcludeerd kunnen worden dat overheden vooral sociale innovatie en het beste disruptieve innovaties zouden moeten stimuleren. Aangezien dit laatste complex is, omdat disruptieve innovaties vaak pas op een later moment blijken, zou als ‘second best’

gekozen kunnen worden voor het stimuleren van radicale innovaties.

2.3 Innovatiebeleid 2.3.1 Inleiding

In de vorige paragraaf zijn de typen van innovatie beschreven. De vraag is nu waarom de overheid innovatie moet bevorderen. Vervolgens is relevant hoe de overheid het huidige beleid heeft vormgegeven in het algemeen en specifiek fiscaal. Verder is belangrijk hoe doeltreffend dit beleid lijkt op basis van empirisch onderzoek en in vergelijking met de bevindingen uit de vorige paragraaf dat disruptieve en sociale innovatie het meest doeltreffend zijn.

Bij het vormen van een visie op innovatiebeleid is het goed om vooraf te realiseren dat het innovatiebeleid geen gesloten systeem is.⁵⁴ De context waarin het beleid wordt toegepast, zoals de infrastructuur, wetgeving, sociale normen, financieringsstructuren, formele en informele instituties, speelt uiteraard een rol. Als verder bijvoorbeeld beleid tussen diverse landen wordt vergeleken, dan behoort ook rekening te worden gehouden met sociaaleconomische, culturele en biofysische omstandigheden, die in het buitenland vaak anders zijn dan in Nederland.⁵⁵ Daarnaast zijn er nog meer mogelijke onzuiverheden, waardoor beleid niet statisch en standalone getoetst kan worden. Zo beantwoorden Baldwin/Robert-Nicoud de vraag “Why governments pick losers?” met het antwoord

53 Zie Arno van ’t Hoog, De ondernemende overheid – Mythes over publiek versus privaat ontkracht. Journalistiek verslag van KNAW-symposium, georganiseerd in samenwerking met de ministeries van EZ en OCW op 6 april 2017 in Den Haag,

Amsterdam: KNAW 2017.

54 Zie ook J. Boone, E.E.C. van Damme & J.A. Smulders, ‘Ideeën voor vernieuwing van het innovatiebeleid’, in: Het Nederlandse Innovatiebeleid: Tijd voor Vernieuwing? Beschouwingen over het Nederlandse Innovatiebeleid, Den Haag, Ministerie van Economische Zaken, 2002, p. 27-41.

55 CPB, Kansrijk Innovatiebeleid, 2016, p. 17.

(20)

dat ‘losers’ een grotere prikkel hebben om bij de overheid te lobbyen, dan ‘winnaars’. Het gevolg:

overheidsbeleid richt zich niet op de ‘losers’, maar de ‘losers’ zorgen dat het overheidsbeleid hen

‘kiest’.⁵⁶ Winnende projecten en bedrijven halen het vaak toch wel in de markt zonder de hulp van de overheid. Overheidsprocedures vertragen vaak voor hen alleen maar en kunnen zelfs het risico meebrengen dat men het gouden moment mist en van winnaar tot verliezer wordt.⁵⁷ ‘Losers’ lobbyen daarom vaak intensiever dan winnaars, waardoor het overheidsbeleid in hun richting bevooroordeeld is. Tot slot kan ook bijvoorbeeld de effectiviteit van beleidsinstrumenten afnemen naarmate er meer middelen op een instrument worden gezet.⁵⁸ Al met al is er veel om rekening mee te houden bij het vormen van een mening over doeltreffendheid van innovatiebeleid. Binnen de reikwijdte van deze scriptie wordt hierna enkel op hoofdlijnen gekeken naar het waarom en hoe van innovatiebeleid, zodat daarna de toets van doeltreffendheid van de innovatieboxwetgeving iets meer in een context kan worden geplaatst.

2.3.2 Waarom innovatiebeleid?

Innovatie is geen doel, maar wordt gezien als een middel om de welvaart te verhogen.⁵⁹ Hierbij gaat het om welvaart in brede zin, dat wil zeggen de kwaliteit van leven hier en nu alsook elders en later.⁶⁰ Innovatie is een voorwaarde voor economische groei.⁶¹ Innovatiebeleid zou daarom steeds als middel gezien moeten worden bij het streven naar het verhogen van de welvaart, waarbij zowel de onderdelen van het beleid, als het beleid zelf, continu in samenhang moeten worden bezien met dat streven. Innovatie en dus ook innovatiebeleid bevinden zich daarbij, zoals hiervoor al opgemerkt, niet in een gesloten systeem.⁶²

In een open systeem zijn er bijna altijd transactiekosten.⁶³ Bij innovatie is dit niet anders. Innovatie is voornamelijk afhankelijk van twee factoren, te weten kennis van het bestaande en beloning.⁶⁴ De economie moet daarom zo werken dat kennis wordt gedeeld en dat investeringen in innovatie kunnen worden terugverdiend. Echter, vaak gaat bijvoorbeeld het delen van kennis ten koste van iemands inkomen. Daardoor kan het zijn dat er minder wordt geïnnoveerd, dan voor de welvaart optimaal is.

Daarop voortbordurend kan de innovatie van het ene bedrijf ook voordelen opleveren voor andere bedrijven, bijvoorbeeld omdat de kennis die in een innovatie besloten ligt ook voor andere doeleinden

56 R. Baldwin en F. Robert-Nicoud, ‘Entry and asymmetric lobbying: why governments pick losers’, NBER Working Paper 8756, 2002, p. 2.

57 J. Boone, E.E.C. van Damme & J.A. Smulders, ‘Ideeën voor vernieuwing van het innovatiebeleid’, in: Het Nederlandse Innovatiebeleid: Tijd voor Vernieuwing? Beschouwingen over het Nederlandse Innovatiebeleid, Den Haag, Ministerie van Economische Zaken, 2002, p. 4.

59 J. Boone, E.E.C. van Damme & J.A. Smulders, ‘Ideeën voor vernieuwing van het innovatiebeleid’, in: Het Nederlandse Innovatiebeleid: Tijd voor Vernieuwing? Beschouwingen over het Nederlandse Innovatiebeleid, Den Haag, Ministerie van Economische Zaken, 2002, p. 2.

60 Deze definitie sluit aan bij de definitie van het CPB gegeven in CPB, Kansrijk Innovatiebeleid, 2016, p. 18.

62 Zie ook J. Boone, E.E.C. van Damme & J.A. Smulders, ‘Ideeën voor vernieuwing van het innovatiebeleid’, in: Het Nederlandse Innovatiebeleid: Tijd voor Vernieuwing? Beschouwingen over het Nederlandse Innovatiebeleid, Den Haag, Ministerie van Economische Zaken, 2002, p. 27-41.

63 Zie W.C.T. Weterings (red.), De economische analyse van het recht, Rechtseconomische beschouwingen, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2007, p. 12.

(21)

kan worden gebruikt.⁶⁵ Deze kennisspillovers zorgen ervoor dat bedrijven minder investeren, dan maatschappelijk gezien optimaal is. De overheid kan hier ingrijpen en de misgelopen inkomsten met subsidies compenseren en zo onderinvesteringen in innovatie beperken.⁶⁶ Innovatiebeleid is dus nodig om het probleem van negatieve externe effecten op te lossen.

2.3.3 Hoe is het Nederlandse innovatiebeleid vormgegeven?

De Nederlandse overheid voert drie soorten beleid om innovatie te bevorderen. Allereerst zorgt de overheid voor randvoorwaarden voor innovatie, zoals het beschermen van eigendom en het zorgen voor een goed opgeleide beroepsbevolking.⁶⁷ Verder organiseert de overheid zelf kennis via universiteiten, TO2-instituten,⁶⁸ topsectorenbeleid en publieke aanbestedingen en prijsvragen.⁶⁹ Tot slot stimuleert de overheid innovatie met financiële prikkels, zoals de WBSO en de innovatiebox.

2.3.4 Hoe wordt de doeltreffendheid van het beleid getoetst?

Als de overheid beleid heeft gemaakt, is het van belang om te kunnen toetsen of het beleid doeltreffend is. Uit studies blijkt dat beleid verschillende effecten kan hebben, en dus op verschillende manieren doeltreffend kan zijn. Zo kan er een causaal effect zijn, bijvoorbeeld bewijs dat de werkgelegenheid waarschijnlijk zal dalen of stijgen als gevolg van een maatregel. Er kan een omvang gerelateerd effect zijn, bijvoorbeeld bewijs dat de werkgelegenheid waarschijnlijk zal dalen met een bepaalde omvang, of binnen een bepaalde bandbreedte, als gevolg van een maatregel. Ook kan er een welvaartseffect optreden in de zin van bewijs over de effecten van een maatregel op welvaart in brede zin, waarbij de effecten op de kwaliteit van leven hier en nu, alsook elders en later in beeld zijn.⁷⁰

Om zinvolle uitspraken over deze effecten te kunnen doen, dienen diverse bronnen vanuit verschillende invalshoeken geanalyseerd worden. Empirische studies vormen daarbij één bron.

Theoretische argumenten zijn een andere bron. Deze argumenten helpen vervolgens om empirische informatie te duiden. Waarbij weer opgemerkt wordt dat een theorie meestal beperkt is tot de door haar geschetste kaders en vaak verschillende mechanismen beschrijft die elkaar kunnen versterken of tegenwerken, waardoor weer toetsing in de praktijk (via empirisch onderzoek) wenselijk is.⁷¹

Algemeen wordt erkend dat ondanks veel empirisch onderzoek naar innovatie, de kennis over de effectiviteit van innovatiebeleid bescheiden is.⁷² Zo zijn de meeste empirische studies gericht op directe effectiviteit, bijvoorbeeld: Leidt een beleidsinstrument tot meer R&D-uitgaven? Echter, of deze uitgaven tot meer innovatie leiden en, of een instrument ook effectief is in het verminderen van

66 Zie ook CPB, Kansrijk Innovatiebeleid, 2016, p. 9.

67 Zie CPB, Kansrijk Innovatiebeleid, 2016, p. 63-70.

68 Sinds 2010 werken TNO en de Grote Technologische instituten in federatief verband samen onder de noemer TO2.

69 Zie CPB, Kansrijk Innovatiebeleid, 2016, p. 107-133.

70 CPB, Kansrijk Innovatiebeleid, 2016, p. 17-18.

71 CPB, Kansrijk Innovatiebeleid, 2016, p. 18-19.

(22)

marktfalen, is vaak niet bekend. Daarnaast maken de meeste empirische studies zelden gebruik van sociale of natuurlijke experimenten, terwijl bekend is dat in de context van innovatiebeleid studies zonder (quasi-) experimentele opzet vaak een overschatting geven van de effectiviteit van het beleid.

In veel gevallen is de opzet van een studie dan te herleiden tot het vergelijken van ‘de R&D-uitgaven van bedrijven met innovatiesubsidie’ met ‘de R&D-uitgaven van bedrijven zonder subsidie’. Als de kans op een subsidie groter is voor innovatieve bedrijven, dan ontstaat een correlatie tussen subsidiegebruik en R&D-uitgaven. Deze correlatie zegt alleen niets over de effectiviteit van het beleid.⁷³ Verder hebben bijvoorbeeld empirische studies van innovatiebeleid in het buitenland beperkte zeggingskracht over het Nederlandse innovatiebeleid, omdat de heterogeniteit in de vormgeving van empirische methoden en beleidsinstrumenten het moeilijk maken om verschillende instrumenten in verschillende landen met elkaar te vergelijken.⁷⁴

Om het allemaal nog complexer te maken wordt ook geconstateerd dat er slechts een beperkte beschikbaarheid is van betrouwbare empirische studies, waardoor relatief veel aandacht wordt gegeven aan de theoretische onderbouwing van beleidsinstrumenten. Een theoretisch uitgangspunt daarbij is de economische welvaartstheorie, die stelt dat de overheid de welvaart kan verhogen door in te grijpen waar markten niet optimaal functioneren. Doeltreffend vanuit dit perspectief zou innovatiebeleid zijn dat verder gaat dan het bevorderen van innovatie: Het beleid zou gericht moeten zijn op het oplossen van marktfalen dat innovatie belemmert.⁷⁵

De beschikbare literatuur en studies gelezen hebbende kan maar één conclusie worden getrokken:

Een echte allesomvattende toetsing van de doeltreffendheid van innovatiebeleid is tot op heden niet uitgevonden. Gezond verstand en nieuwe experimenten zijn dan ook interessant om te verkennen.

2.3.5 Samenvattende tussenconclusie

De overheid moet innovatie stimuleren, omdat kennisspillovers aanleiding kunnen geven voor bedrijven om bepaalde R&D niet uit te voeren, omdat zij daarvoor niet (direct) beloond worden.

Innovatiebeleid wordt vormgegeven door randvoorwaarden te scheppen voor innovatie, door kennis te organiseren en door (fiscaal) te subsidiëren. Kennis over de effectiviteit van innovatiebeleid is bescheiden. Er is slechts een beperkte beschikbaarheid van betrouwbare empirische studies. Om deze reden wordt er bij visies op innovatiebeleid relatief veel aandacht geschonken aan theorie. Welke theorie vaak weer in de praktijk getoetst zal moeten worden om daadwerkelijk houvast te kunnen bieden bij het beoordelen van het beleid. Al met al is het een complex geheel dat uitnodigt tot nieuwe experimenten en gedachten met betrekking tot innovatiebeleid.