1.1 Algemeen
Innovatie is een begrip dat de afgelopen decennia steeds bredere belangstelling heeft gekregen.
Zowel de overheid, onderzoeksinstellingen, als ondernemers, begrijpen dat meer van hetzelfde niet genoeg is. Innovatie is nodig om groei en welvaart te bevorderen. Een concurrentievoordeel kan immers nauwelijks meer worden bereikt door het meer of efficiënter inzetten van productiefactoren.1 De Europese Raad verwoordde dit al in 2000 in Lissabon in een strategische doelstelling voor de Europese Unie:2
“The European Union is confronted with a quantum shift resulting from globalization and the challenges of a new knowledge-driven economy. These changes are affecting every aspect of people's lives and require a radical transformation of the European economy. The Union must shape these changes in a manner consistent with its values and concepts of society and also with a view to the forthcoming enlargement. The rapid and accelerating pace of change means it is urgent for the Union to act now to harness the full benefits of the opportunities presented. Hence the need for the Union to set a clear strategic goal and agree a challenging programme for building knowledge infrastructures, enhancing innovation and economic reform, and modernizing social welfare and education systems.”3
Sinds deze ‘Lissabon-afspraak’ staat innovatie vol op de agenda van de Nederlandse overheid.4 In dat kader zijn bijvoorbeeld bekende economen als Porter5, en meer recent Mazzucato,6 naar Nederland gehaald om met de Nederlandse overheid van gedachten te wisselen over innovatiebeleid. Het vormen van dit beleid is een complexe aangelegenheid waarbij met allerlei parameters rekening moet worden gehouden. Vanwege de complexiteit is de doeltreffendheid van (bepaalde onderdelen van) het beleid vaak lastig te vatten en daarom ook onderwerp van discussie.
Eén van de regelmatig bediscussieerde onderdelen van het Nederlandse innovatiebeleid is een fiscale maatregel: de innovatiebox. De innovatiebox is een maatregel waarmee ondernemers via een lager
1 In de economische literatuur worden drie stadia van ontwikkeling onderkend, welke stadia ook door het World Economic Forum worden gebruikt in hun Global Competitiveness Report. Zie The Global Competitiveness Report 2016–2017, Geneva:
World Economic Forum 2016, p. 5 en p. 37. Het eerste stadium is factor-driven, waarbij concurrentievoordelen uitsluitend worden behaald door de inzet van arbeid en natuurlijke hulpbronnen. Dit stadium past bij lagelonenlanden. Het tweede stadium is efficiency-driven. In dit stadium worden concurrentievoordelen behaald door efficiëntere productieprocessen en een verhoogde productkwaliteit. Dit stadium is vatbaar voor financiële crises en externe sectorspecifieke vraagschokken. Het derde stadium is innovatie gedreven. In dit stadium worden concurrentievoordelen behaald door innovatieve producten en diensten te produceren met behulp van de meest geavanceerde methoden en technieken.
2 De Europese Raad bepaalt de beleidsagenda van de EU, van oudsher door tijdens zijn bijeenkomsten ‘conclusies’ aan te nemen waarin prioriteiten en te nemen maatregelen worden aangegeven. Hij maakt geen deel uit van de wetgevende instellingen van de EU, en is dus niet betrokken bij het onderhandelen over en aannemen van EU-wetten.
3 European Council, Conclusions of the Presidency, Lisbon 23 and 24 March 2000, p. 1 (punt 1 en 2).
4 Kamerstukken II 2000/2001, 27 406, nr. 2, nota, ‘De Kenniseconomie in zicht’. De Nederlandse invulling van de ‘Lissabon-agenda’.
5 M.E. Porter, Innovation and Competitiveness: Findings on the Netherlands, Organizing Innovation in the Knowledge Based Economy, 2001 (te downloaden via Academia.edu).
6 Arno van ’t Hoog, De ondernemende overheid – Mythes over publiek versus privaat ontkracht. Journalistiek verslag van KNAW-symposium, georganiseerd in samenwerking met de ministeries van EZ en OCW op 6 april 2017 in Den Haag, Amsterdam: KNAW 2017.
effectief vennootschapsbelastingtarief beloond worden voor succesvolle innovaties. Samen met de WBSO,7 die bewerkstelligt dat ondernemers minder loonbelasting hoeven te betalen als er R&D8 in hun bedrijf plaatsvindt, is de maatregel bedoeld om bedrijven te stimuleren meer aan innovatie te doen. In hoeverre dit doel, de stimulering van innovatie, doeltreffend wordt bereikt met de innovatiebox, wordt onderzocht in deze scriptie.
1.2 Aanleiding
De afgelopen jaren heb ik bij honderden bedrijven de WBSO en innovatiebox geïmplementeerd. Vanaf het begin is mijn missie geweest om dat te doen met het doel van de wetgever in mijn achterhoofd
‘het bijdragen aan het bevorderen van innovatie in Nederland’. Menigmaal heb ik daarom ook aan klanten de ‘toets’-vraag gesteld: “Wat betekenen de fiscale maatregelen voor uw onderneming?” en
“In hoeverre doen de maatregelen daadwerkelijk waarvoor ze bedoeld zijn?” Vaak kreeg ik het antwoord dat de belastingbesparing mooi meegenomen is, maar dat men ook zonder de maatregelen zou innoveren om voorop te blijven lopen c.q. te overleven in de huidige markt. Echter, bij de meeste klanten, die we al jaren bedienen en met wie we halfjaarlijks voor de WBSO-aanvraag spreken over hun innovatieagenda en bij wie we continu hameren op het stelselmatig vastleggen van hun R&D-werkzaamheden,9 heb ik daadwerkelijk stijgende lijnen gezien in het volwassenheidsniveau10 van de onderneming. De vraag die me daarbij bezighoudt, dat is in hoeverre die stijgende lijn enigszins wordt bevorderd door de fiscale maatregelen en in hoeverre deze bedrijven die lijn toch wel ingezet zouden hebben. Verder is in het kader van het tegengaan van misbruik de innovatieboxwetgeving behoorlijk gewijzigd vanaf 1 januari 2017.
Die recente wijzigingen in combinatie met de nieuwsgierigheid, die bij mij is ontstaan door wat ik in de praktijk zie, zijn de aanleiding geweest om de doeltreffendheid van de innovatiebox om innovatie te bevorderen in Nederland als onderwerp te kiezen. Mijn eigen vraag luidt: “Doet de maatregel nu echt waarvoor hij bedoeld is, namelijk innovatie bevorderen in Nederland?”
7 Wet ter Bevordering van Speur- en Ontwikkelingswerk, zie paragraaf 4.4.
8 R&D: research & development is een term die in het kader van de innovatieboxwetgeving wordt vereenzelvigd met de term innovatie. Dit komt waarschijnlijk omdat de innovatieboxwetgeving aanhaakt bij de WBSO-terminologie. De WBSO is een wet die sinds 1994 bestaat en qua terminologie sindsdien niet is veranderd. Op grond van voortschrijdend inzicht blijkt de vereenzelviging van R&D met innovatie niet zuiver. R&D geeft namelijk een beperkte uitleg van het begrip innovatie. Ter verdere toelichting zie Corsi & Neau: “Then, there is the perpetual confusion of innovation with research and development (R&D), which we would like to eradicate once for all. The “R&D” wording is still imbued with a 20th Century push-oriented vision. … Although innovation of course remains an approach, a process, and is still often even reduced to a set of results, it essentially reflects a way of thinking evolution. Time is up for varying the thinking methods according to capacities and learned and available competencies with a view to change the thinking level. No domain and no sector are immune to this transformation in today’s world”, P. Corsi & E. Neau, Innovation Capability Maturity Model, London: ISTE Ltd 2015, p. xiv.
Echter, omdat in de innovatieboxwetgeving, de parlementaire geschiedenis, empirische studies en literatuur, de term R&D als andere term voor het begrip innovatie wordt gebruikt, wordt in deze scriptie bij dat gebruik aangesloten.
9 Zie voor een toelichting hierop paragraaf 6.1.2.
10 Zie P. Corsi & E. Neau, Innovation Capability Maturity Model, London: ISTE Ltd 2015. Het innovation capability maturity model geeft aan op welk niveau van ontwikkeling een organisatie zich bevindt, ook wel volwassenheidsniveau genoemd. Het model onderscheidt 5 niveaus, waarbij op niveau 1 er chaotisch en ad hoc wordt gewerkt. Problemen worden pas opgelost als ze zich voordoen. Dit niveau is aanwezig in iedere organisatie. Niveau 2 wordt ‘repeatable’ genoemd. Op dit niveau wordt bij het ontwikkelproces gebruik gemaakt van eerder opgedane kennis. Niveau 3 (‘defined’) is het niveau waarbij de
belangrijkste processen gestandaardiseerd zijn. Bij niveau 4 (‘managed’) wordt de kwaliteit van het ontwikkelproces gemeten, zodat kan worden bijgestuurd. Bij niveau 5, dat ‘optimizing’ wordt genoemd, is het ontwikkelproces een geoliede machine en is er alleen maar sprake van verfijning. Uit onderzoek blijkt dat de meeste bedrijven die software ontwikkelen niet hoger komen dan level 2, omdat er voor level 3 hogere investeringen nodig zijn, die vaak ook bureaucratie met zich meebrengen. De meeste bedrijven bevinden zich op niveau 1 en/of 2, welke niveaus niet optimaal zijn voor innovatie.
In een meer fundamenteel kader beschouwd raakt dit het vraagstuk of het belastingrecht kan worden ingezet als middel ter verwezenlijking van elk willekeurig beleidsdoel. De wetgever heeft expliciet voor het instrumentalisme gekozen, maar daarbij wel aangegeven dat het belastingrecht enkel als beleidsinstrument mag worden ingezet na zorgvuldige afweging.11 Eén van de toetsstenen bij die afweging is de doeltreffendheid van een maatregel, een toetssteen die aldus aansluit bij mijn vraag.
In de nota Zicht op Wetgeving wordt over doeltreffendheid het volgende opgemerkt:12
“Voldoende aandacht voor de noodzakelijke doeltreffendheid en doelmatigheid vereist, dat voorafgaand aan het ontwerpen van een wettelijke regeling de daaraan ten grondslag liggende doelstellingen helder en volledig worden geformuleerd. Deze doelformulering dient zo concreet mogelijk te geschieden, waarbij het geheel van doel-middel-relaties zo goed mogelijk in kaart wordt gebracht. Voor een goede beoordeling van de effecten zal dat veelal onontbeerlijk zijn. … In de toelichting bij elke regeling moet dit alles inzichtelijk in kaart worden gebracht. Aldus wordt voor alle deelnemers aan het wetgevingsproces en daarbuiten kenbaar in hoeverre een voldoende mate van doeltreffendheid en van doelmatigheid verzekerd is. De doeltreffendheid en doelmatigheid van de wet kunnen overigens zeer bevorderd worden door een goede voorlichting en begeleiding bij de invoering van de wet.”
Bij de invoering van de octrooibox13 heeft de wetgever echter nagelaten om de maatregel nader te motiveren en daarbij duidelijk toetsbare doelen te stellen. De wetgever heeft zelfs aangegeven dat de innovatiebox een onderdeel is van de primaire heffingsstructuur14 en daarmee de Raad van State, die expliciet om een nadere motivering vroeg, afgewend.15 Alleen al door het ontbreken van een oorspronkelijke motivering, en dus toetsingskader, is een doeltreffendheidstoets complex.16 Daarnaast zeggen bijvoorbeeld enkel het in kaart brengen van het gevoerde beleid (de innovatieboxwetgeving) en de uitkomsten (of innovatie is toegenomen de afgelopen jaren, bijvoorbeeld getoetst aan R&D-uitgaven) niets over enig causaal verband tussen de specifieke wetgeving en de toename van innovatie activiteiten.17 Er zijn naast de innovatiebox immers
11 Zie R.E.C.M. Niessen, ‘Instrumentalisme en belastingrecht‘, WFR 1997/653, paragraaf 4.
12 Kamerstukken II 1990-1991, 22 008, nrs. 1-2, nota ‘Zicht op Wetgeving’, p. 25.
13 Oorspronkelijk bij de invoering in 2007 werd de regeling octrooibox genoemd, vanaf 2010 is de regeling omgedoopt tot innovatiebox, zie paragraaf 3.2.3.
14 De primaire heffingsstructuur is “de meest neutrale verwijzing naar de eigenlijke fiscale doelstelling dat een belasting wordt geheven ter financiering van overheidsuitgaven, op een zodanige wijze dat de daaruit voortvloeiende lasten op evenwichtige wijze worden verdeeld”, zie Ministerie van Financiën, Belastinguitgaven in de Nederlandse inkomstenbelasting en de loonbelasting, Den Haag: Staatsuitgeverij 1987, p. 19.
15 Kamerstukken II 2005/2006, 30 572, nr. 4, Advies Raad van State en nader rapport, p. 21.
16 Vergelijk P. den Hertog e.a., Evaluatie innovatiebox 2010-2012, Utrecht: Dialogic november 2015. In deze evaluatie wordt aangegeven dat de doeltreffendheid wel kwantitatief aangetoond kan worden. Echter, in de hele evaluatie wordt gesproken in termen als ‘aannemelijk’ en wordt bijvoorbeeld aangegeven dat studies die zich uitspreken over het effect van fiscale R&D-stimulering verschillende conclusies kennen samenhangend met de verschillende veronderstellingen waarop zij gebaseerd zijn (p. 60). Verder wordt bijvoorbeeld over de econometrische analyse gezegd dat de variabele die innovatiebox gebruik meet ‘endogeen’ is, wat betekent dat ondernemingen die voor gebruik van de innovatiebox kiezen dat waarschijnlijk doen als gevolg van bepaalde kenmerken die niet-gebruikers niet bezitten. Daarbij kan het niet worden uitgesloten dat een toename van R&D bij deze gebruikersgroep het gevolg is van die kenmerken, en niet van de innovatiebox (p. 60).
17 Vergelijk C. Klein Haarhuis & A. Oosterwaal, ‘Handvatten voor evaluaties van effectiviteit’, 2014, paragraaf 2 (beschikbaar via https://www.kcwj.nl/sites/default/files/attachments/handvatten-voor-evaluaties-van-effectiviteit.pdf).
verschillende beleidsprogramma’s gericht op innovatie. Verder kan in de context van een economische crisis de uitkomst wellicht anders zijn en speelt bijvoorbeeld, in een open economie als de Nederlandse, het buitenland een rol in het geheel.
Om toch enigszins iets zinvols te kunnen zeggen over de doeltreffendheid van de wetgeving heb ik daarom zelf een toetsingskader bedacht, dat uit twee onderdelen bestaat en hierna bij de aanpak wordt beschreven.
1.3 Centrale onderzoeksvraag De centrale onderzoeksvraag luidt:
In hoeverre is de Nederlandse innovatieboxwetgeving doeltreffend voor het bevorderen van innovatie in Nederland en welke aanbevelingen kunnen naar aanleiding van de bevindingen worden gedaan om de doeltreffendheid van het bevorderen van innovatie in Nederland te verbeteren?
1.4 Afbakening
Naast het stimuleren van innovatie heeft de wetgever reeds vaak bevestigd dat het bevorderen van een gunstig vestigingsklimaat ook een uitdrukkelijk doel is van de innovatieboxwetgeving. Aangezien een laag effectief belastingtarief op winsten uit innovatieve activiteiten ontegenzeggelijk zal bijdragen aan het bevorderen van een gunstig vestigingsklimaat voor innovatieve bedrijven, zijn de doelen van ‘innovatiebevordering’ en ‘vestigingsklimaataantrekkelijkheid’ onlosmakelijk met elkaar verbonden. Echter, het gaat de reikwijdte van deze scriptie te buiten om ook het vestigingsklimaat als doel van de innovatieboxwetgeving te onderzoeken.
Verder wordt naast de innovatiebox alleen de WBSO als fiscale stimuleringsmaatregel meegenomen in de analyse. Dit zal worden gedaan aan de hand van literatuur en bestaand empirisch onderzoek en slechts voor zover het de centrale onderzoeksvraag dient. Andere fiscale maatregelen, welke mogelijk bijdragen aan het bevorderen van innovatie, worden niet in ogenschouw genomen, omdat die buiten de reikwijdte van het onderzoek vallen van deze scriptie.
Daarnaast worden allerlei andere, bijvoorbeeld sociale en economische, factoren buiten beschouwing gelaten. Er zijn vele beleidsstudies gedaan naar de werking, vormgeving en doeltreffendheid van overheidsbeleid. Daaruit blijkt dat de context waarin het beleid wordt toegepast een rol speelt, zoals de infrastructuur, wetgeving, sociale normen, financieringsstructuren en formele en informele instituties. Al dit soort aspecten vallen buiten de reikwijdte van deze scriptie en worden niet meegewogen bij de beoordeling van de doeltreffendheid.
Tot slot ligt de focus op de doeltreffendheid van het bevorderen van innovatie in Nederland. Er zal daarom geen specifieke toetsing plaatsvinden aan internationale en/of Europeesrechtelijke aspecten, zoals verdragen of beginselen. Wel zal in het kader van de bespreking en de toetsing van de nieuwe
wetgeving, waar toepasselijk, het Europees recht of een internationaal aspect worden besproken en geanalyseerd. In een open economie, als de Nederlandse, zijn immers zaken als belastingconcurrentie, Europeesrechtelijke vrijheden, etc. van invloed op de uiteindelijke doeltreffendheid van het Nederlandse beleid.
1.5 Aanpak
Deze scriptie is een verkenning van de doeltreffendheid van de innovatieboxwetgeving. Ik zal daarbij voornamelijk gebruik maken van beschikbare inzichten en kennis uit binnen- en buitenlandse empirische onderzoeken, literatuurstudies en de parlementaire geschiedenis om tot een gefundeerde visie te komen over die doeltreffendheid. De scriptie geeft aldus de huidige stand van de theorieën en kennis weer. Door ook management en (sociaal) economische literatuur in het onderzoek te verwerken, beoog ik een mogelijk nieuw perspectief te brengen. Daarnaast zal ik op basis van mijn praktijkervaring en eigen visie, aangeven waar nieuw onderzoek interessant kan zijn, of wat een aanbeveling zou kunnen zijn om de innovatieboxwetgeving doeltreffender te laten zijn.
De centrale vraag van deze scriptie is er dus één van doeltreffendheid, meer specifiek de doeltreffendheid van een bepaalde fiscale maatregel, de innovatiebox, om innovatie te bevorderen in Nederland. Zoals aangegeven is een doeltreffendheidstoets in dit kader complex en heb ik daarom zelf een toetsingskader bedacht, dat uit twee onderdelen bestaat.
Het eerste onderdeel is een zuiver normatief onderdeel dat aan de hand van economische literatuur en empirische studies onderzoekt welke vorm van innovatie gestimuleerd zou moeten worden, waarom innovatie gestimuleerd moet worden door de overheid en met welke fiscale methodiek dit het meest doeltreffend zou zijn. Hoofdstuk 2 begint daarom met een verkennend onderzoek naar het begrip innovatie, innovatiebeleid en de fiscale vormen waarin dit beleid kan worden gegoten. Op basis van de bevindingen ontstaat een wenselijk toetsingskader waaraan de innovatieboxwetgeving wordt getoetst.
Het tweede onderdeel van mijn toetsingskader is een toets van de huidige wetgeving aan de gesignaleerde knelpunten in de literatuur, de parlementaire geschiedenis, beleidsstudies en de praktijk. Los van de (positieve of negatieve) uitkomst in hoofdstuk 2 is deze tweede toets zinvol. De innovatieboxwetgeving is immers geldend recht, dat (na de recente goedkeuring door de Europese Gedragscodegroep18 en de recente aanpassingen in het kader van de OESO-afspraken19) waarschijnlijk nog lang van toepassing zal zijn. De bevindingen uit hoofdstuk 2 worden overigens ook meegenomen bij deze tweede toets.
18 Council of the European Union, Report to the Council from the Code of Conduct Group (Business Taxation), 12 June 2017, 10047/17, punt 37.
19 Zie paragraaf 3.2.3 en 3.2.4.
De tweede toets wordt uitgewerkt in de hoofdstukken 3 tot en met 6, waarbij er is gekozen om de innovatieboxwetgeving in vier stukken uit te werken. Een algemeen inleidend deel (hoofdstuk 3), een deel dat gaat over de toegang tot de innovatiebox (hoofdstuk 4), een deel dat gaat over de toerekening van de voordelen aan de innovatiebox (hoofdstuk 5) en tot slot een deel dat gaat over de administratieve verplichtingen waaraan voldaan moet worden na verkrijging van de innovatiebox (hoofdstuk 6). In de praktijk zijn dit ook de stappen die achtereenvolgens doorlopen moeten worden, waarbij stap 1 (algemene toets) noodzakelijk voorafgaat aan stap 2 (toegang), stap 2 voorafgaat aan stap 3 (toerekening), etc. Zonder toegang is immers een toerekening niet nodig en zonder toerekening is ook geen administratie nodig.
In de hoofdstukken 3 tot en met 6 wordt allereerst de huidige wetgeving beschreven. Dit wordt bewust zeer gedetailleerd gedaan om doorwrocht kennis te kunnen nemen van de omvang en complexiteit van de huidige wetgeving. Na de uitwerking vindt op basis van gesignaleerde knelpunten uit de parlementaire geschiedenis, de literatuur, empirische studies en mijn eigen ervaring een analyse plaats of, en zo ja, hoe de wetgeving doeltreffender zou kunnen worden gemaakt. Waar mogelijk worden aanbevelingen gedaan ter verbetering. Verder worden bij de uitwerking en analyse, indien van toepassing en zoals bij de afbakening aangekondigd, Europeesrechtelijke en/of internationale aspecten besproken, die mogelijk samenhangen met de doeltreffendheid van de innovatieboxwetgeving.
Samenvattend horen bij de centrale onderzoeksvraag en de geschetste toetsstenen deze deelvragen:
- Welke vormen van innovatie zijn er en welke zijn (waarom) het meest doeltreffend?
- Waarom en hoe stimuleert de Nederlandse overheid innovaties?
- Welke fiscale opties zijn er om innovatie te stimuleren en hoe doeltreffend zijn die?
- Hoe heeft Nederland haar innovatieboxwetgeving vormgegeven?
- Wat zijn mogelijk knelpunten bij de wetsartikelen in het kader van innovatiebevordering?
Ter afsluiting worden in hoofdstuk 7 de bevindingen en deelconclusies uit de hoofdstukken 2 tot en met 6 samengevat. Waarna een eindconclusie volgt met betrekking tot de onderzoeksvraag.