Illegaal circuit: verbieden, gedogen, reguleren?

Uit de interviews met sleutelinformanten kwam naar voren dat een aantal recente, nog illegale ontwikkelingen in het kansspelaanbod de aandacht van de overheid behoeven. Met name de regulering van kansspelen via internet is urgent in de ogen van een groot deel van de sleutelinforman-ten. Men meent dat het sterk groeiende (illegale) aanbod van kansspelen op internet risico’s voor consumenten met zich meebrengt, wat betreft frauduleus spel en de risico’s op ontwikkelen van kansspelproblematiek. Ook voor belspellen op tv en kansspelen die per sms gespeeld kunnen worden geldt op dit moment een verbod, maar in de praktijk worden deze spelen gedoogd en neemt het aanbod toe. Met betrekking tot kansspelen via internet is de overheid van plan een proef uit te laten voeren waarin mogelijkheden en voorwaarden voor legalisering onderzocht worden. Hieronder worden de aanbevelingen van sleutelinformanten in deze per aanbieder uit het illegale circuit beschreven.

Aannamen over risico’s van het illegale circuit

Illegaal aanbod van kansspelen wordt door de sleutelinformanten risicovol geacht, omdat men verwacht dat reeds in ontwikkeling zijnde kansspelproblematiek in het illegale circuit ernstiger kan worden, doordat met grotere bedragen gespeeld kan worden, de weg naar criminaliteit

makkelijker gevonden wordt en doordat er minder tot geen controle is op frauduleus spel en uitbetalingspercentages. De onvoorspelbaarheid met betrekking tot moment en hoogte van uitbetaling zou zelfs extra versla-vend kunnen werken. Ook wordt gevreesd dat men meer geïsoleerd raakt en helemaal uit het zicht van hulpverlening verdwijnt, door het taboe op illegaliteit.

Illegale casino’s en aanbieders van kansspelautomaten

Hoewel het College van toezicht op de kansspelen hierover in zijn jaarverslag 2003 kritiek uitte, vinden de meeste sleutelinformanten dat de illegaliteit effectief wordt aangepakt door de huidige regering. In het verleden werd dit ook wel aangepakt, maar volgens de sleutelinformanten minder daadkrachtig. De strategie die momenteel gevolgd wordt, is door middel van een integrale handhavingsaanpak de grootste en meest in het oog springende illegale aanbieders aan te pakken. De overheid begon daarom met de aanpak van illegale casino’s: dit waren grootschalige, goed georganiseerde en professionele aanbieders. In samenwerking met de Belastingdienst heeft de overheid in de laatste jaren ongeveer zestig van deze casino’s aangepakt. Op dit moment zijn er nog drie tot vijf openlijk opererende illegale casino’s, die dit jaar waarschijnlijk ook gesloten zullen worden.

Daarnaast zijn er de ‘etnische casino’s’, bijvoorbeeld door Aziaten geëxploiteerde casino’s waar veel Majong gespeeld wordt, of de Turkse koffiehuizen, waar Baccara of Chemin de Fer (kaartspelen) gespeeld wordt. Dit soort speelgelegenheden zijn beperkt toegankelijk, men komt er alleen op voorspraak van anderen binnen. Ze worden door de overheid niet als illegaal casino bestempeld juist omdat ze besloten zijn (bijvoorbeeld een vriendenclub) en niet bedrijfsmatig worden uitgebaat. Volgens een van de sleutelinformanten weet de politie er vaak wel van, maar worden dit soort gelegenheden gedoogd, omdat ze niet veel overlast geven. De meeste sleutelinformanten vinden de aanpak van gelegenheden waaraan de klant niet kan zien dat ze illegaal zijn, het meest urgent.

Illegale loterijen

Volgens diverse sleutelinformanten is er sprake van een illegaal circuit rondom de legale loterijen. Er zijn bijvoorbeeld bookmakers die op gezette tijden cafés, wedkantoren of renbanen bezoeken, waarbij ingezet kan worden op de uitkomsten van de Lotto. De Nederlandse Staatsloterij krijgt regelmatig klachten over mensen die van deur tot deur zogenoemde ‘internetstaatsloten’ verkopen. De sleutelinformanten zien deze ontwik-kelingen als een bevestiging van de aanname dat legaal aanbod ook een illegaal aanbod kan creëren. Sinds de opkomst van internet is er volgens sleutelinformanten ook een toenemend aantal sites waar via internet aan illegale loterijen meegedaan kan worden, die niet aan een legale loterij gekoppeld zijn. Belangrijkste kritiekpunt van de sleutelinformanten is in

deze dat de prioriteit van Justitie in de praktijk meer bij georganiseerde illegaliteit ligt dan bij de aanpak van deze (kleinere) aanbieders. Weddenschappen en illegale lotto via bookmakers

Verschillende sleutelinformanten menen dat de omvang van het illegaal wedden of gokken bij bookmakers groter is dan veelal wordt aangenomen. Het verschil tussen wedden op paarden bij een wedkantoor of bij een bookmaker is dat bij een wedkantoor na de koers berekend wordt hoeveel je hebt gewonnen, bij een bookmaker wordt dat vooraf vastgelegd. Ook is er geen limiet voor de hoogte van de inzet, die dus per bookmaker kan verschillen. De te winnen prijzen kunnen vele malen hoger zijn dan bij de legale weddenschappen.

Sommige bookmakers zijn gespecialiseerd in verschillende soorten kansspelen. Weddenschappen bij een bookmaker gaan volgens de geïnter-viewde vaak om honderden euro’s per inzet. De verwachting is dat de probleemdichtheid onder de mensen die via bookmakers spelen hoog is. Sleutelinformanten menen dat dit fenomeen strenger aangepakt zou moeten worden.

Belspellen op tv en kansspelen per sms

Diverse sleutelinformanten spreken hun zorg uit over de toename van aanbod van in wezen illegale sms- en belspelletjes. Enerzijds krijgen de aanbieders volgens hen geen toestemming voor invoering van nieuwe productvarianten middels moderne informatie- en communicatietechno-logie, anderzijds treedt de overheid ook niet op tegen dit groeiende illegale aanbod. Er zijn geen waarborgen voor betrouwbaarheid en geen zicht op de bedragen die hierin omgaan. Hoewel de meeste sleutelinforman-ten de risico’s van verslaving niet groot achsleutelinforman-ten, meent men dat op korte termijn maatregelen genomen zullen moeten worden, voordat er wellicht wel problemen ontstaan. Een voorbeeld van een door sleutelinformanten riskant genoemde ontwikkeling is een internetsite als ‘randomrunner.be’, hier kan via een mobiele telefoon meegedaan worden aan short odd, sterk piekende kansspelen. Men vreest dat zo deze uit de amusements centra geweerde ‘piekautomaat’, via internet, tv en telefoon voor ieder weer binnen handbereik is.

Georganiseerd aanbod van bingo

Over het algemeen wordt aangenomen dat bingo niet erg verslavend is, er wordt met niet al te grote inzetten gespeeld en de tijd tussen inzet en uitkering is vrij lang in vergelijking met bijvoorbeeld kansspelautomaten. Er zijn op dit moment een aantal organisaties die bingo illegaal op vrij grote schaal aanbieden, terwijl op kleinere schaal regelmatig bingoavon-den door verenigingen worbingoavon-den georganiseerd. Voor het organiseren van een bingo bestaat een meldingsplicht bij de gemeente. De meeste sleutelin-formanten pleiten voor legalisering van dit georganiseerde bingoaanbod.

Kansspelen op internet

De meeste sleutelinformanten menen dat het sterk groeiende (illegale) aanbod van kansspelen op internet risico’s voor consumenten met zich meebrengt, omdat het aanbod ongecontroleerd is wat betreft winst marges en de betrouwbaarheid in uitkeren van winst. Spelers zijn hierdoor onbeschermd en staan bloot aan misbruik en het risico op verslaving. Het risico van verslaving moet volgens de sleutelinformanten serieus genomen worden, omdat het gokken anoniem gebeurt, er doorgaans weinig sociale controle is, omdat kansspelen op internet veelal short-odds-kansspelen zijn en betaling per creditcard geschiedt.

Over het algemeen wordt door de sleutelinformanten aangenomen dat er (nog) niet veel mensen in de problemen komen door gokken op internet en bemerkt de hulpverlening nog geen spin-off van de ontwikkelingen in de internetbranche. Sommige sleutelinformanten menen echter dat de omvang en invloed van ‘cross-border gaming’ wellicht veel groter is dan wordt aangenomen. In de nabije toekomst maar wellicht nu al zal de verschijningsvorm van een kansspel volgens hen in sterke mate worden beïnvloed door gebruik van media als internet en wireless communicatie. Ook aanbod in kansspelen via bookmakers, internationale loterijen, et cetera zijn door de liberale regulering in landen als Malta, Isle of Man en het Verenigd Koninkrijk eenvoudig toegankelijk.

De meeste sleutelinformanten pleiten om deze redenen voor legalisering van het aanbieden van kansspelen via internet, onder voorwaarde dat er een duidelijk onderscheid zal zijn tussen legaal en illegaal aanbod. Ook meent men dat het legale aanbod van kansspelen op internet onder streng overheidstoezicht moet staan en welomschreven richtlijnen voor preven-tie opgenomen moeten worden in de vergunningen.

Het Projectbureau Kansspelen ontwikkelt op dit moment een strate-gie voor de aanpak van illegale internetaanbieders. Het ministerie is eveneens van plan Holland Casino een vergunning te verlenen voor een proef in het aanbieden van interactieve casinospelen via internet. Momenteel worden de voorwaarden en eisen waaraan de uitvoering van de proef moet voldoen geformuleerd.

Wanneer de overheid een legaal aanbod toestaat, kan dit volgens de sleutelinformanten goed gekoppeld worden aan preventieve maatrege-len. In de voorgenomen wetswijziging wordt gedacht aan de volgende mogelijkheden:

– persoonsgebonden inlogcodes (bijvoorbeeld af te halen op postkantoor op vertoon van identificatiebewijs, alleen door mensen ouder dan 18); – monitoring van het speelgedrag, eventueel gekoppeld aan het

registra-tiesysteem van Holland Casino;

– mogelijkheid tot het instellen van spellimieten per keer of per dag; – mogelijkheid van aanvragen van een vrijwillig speelverbod of

speel-beperking. De persoonlijke inlogcode kan dan tijdelijk geblokkeerd worden, of er kunnen restricties aan speeltijd of inzet gekoppeld worden aan de code.

Aanbevelingen ten aanzien van kansspelen op internet

Sleutelinformanten noemen naast de hierboven vermelde preventiemoge-lijkheden de volgende waarborgen:

– de mogelijkheid tot ‘adviesgesprekken’ per mail, waarin eventueel doorverwezen kan worden naar de hulpverlening of een ‘vrijwillig speelverbod’ of ‘speelbeperkingen’ aangeraden kan worden;

– combinatie van beschermende maatregelen met de entreeverboden van Holland Casino en (in de gekoppelde situatie) de witte lijsten van amusementscentra, zodat spelers die een beschermende maatregel nemen, deze eventueel voor alle aanbieders kunnen doen gelden; – monitoring van spelersgedrag zou als vergunningseis opgenomen

moeten worden, op zodanige (gestandaardiseerde) wijze dat de overheid de ontwikkelingen van diverse vergunninghouders op dit terrein kan volgen, als zij dat wenst;

– rendabele exploitatie moet mogelijk blijven;

– de proef mag niet te veel tijd in beslag nemen, omdat anders het aanbod van illegale sites een grote vlucht kan nemen;

– optimaal gebruikmaken van in de markt aanwezige kennis, bij andere potentiële aanbieders, industrie en keuringsinstituten.

Door Holland Casino het alleenrecht op kansspelaanbod te geven, verwerft de overheid een nieuw monopolie (op kansspelen via internet). Dit wordt door een aantal sleutelinformanten niet wenselijk geacht, omdat andere toekomstige vergunninghouders zo een achterstandsposi-tie oplopen. Anderen menen dat een nieuw monopolie in het licht van de Europese ontwikkelingen politiek niet haalbaar zal zijn.