Gemeentelijk vestigingsbeleid ten aanzien van amusementscentra

Sinds de aanpassingen in de Wet op de kansspelen in 1986 hebben gemeenten beleidsvrijheid ten aanzien van vestiging van het aantal kansspelautomaten en locaties waar deze geëxploiteerd mogen worden. In 20% van de gemeenten in Nederland zijn momenteel amusementscen-tra gevestigd. Dit houdt in dat de 270 amusementscenamusementscen-tra in Nederland verspreid zijn over 100 gemeenten. Hoewel het aantal amusementscentra in de afgelopen jaren is afgenomen, is het totaal aantal

kansspel-automaten dat in deze locaties is opgesteld, toegenomen. Gemeenten hebben de mogelijkheid tot aanbodregulering: publiekrechtelijk valt het binnen de bevoegdheden van gemeenten om aanwezigheidsvergunnin-gen te verlenen, in te trekken of te beperken (Fris e.a., 1994). Binnen de exploitatievergunning wordt vastgelegd wat de locatie van een amuse-mentscentrum is, wie de eigenaar is, hoeveel automaten geplaatst mogen worden en hoe deze over de ruimte verdeeld worden, wat openingstijden zijn en wat de minimumleeftijd van bezoekers is (GGZ Nederland en VAN, 2003).

Privaatrechtelijk hebben gemeenten de mogelijkheid om convenanten af te sluiten, waarin onderlinge afspraken tussen belanghebbende partijen vastgelegd kunnen worden. Met name in de periode voor de invoering van het 2-0-0-beleid werd van dit instrument veel gebruikgemaakt om afspra-ken met de branche en de hulpverlening vast te leggen over het aantal kansspelautomaten per gelegenheid of over leeftijdsgrenzen. In sommige gemeenten werden ook gedragscodes ontwikkeld om tegen te gaan of te voorkomen dat (jonge) mensen kansspelproblematiek ontwikkelen. Afspraken in convenanten zijn niet bindend, gemeenten konden een ini tiërende, stimulerende of coördinerende rol vervullen. In 1998 bleek dat aanwezigheidsvergunningen ingetrokken of geweigerd konden worden wanneer in een amusementscentrum aanzienlijke bedragen verspeeld werden door (veelal jonge) spelers en de exploitant niet in voldoende mate probeerde dit te voorkomen (Fris e.a., 1994). Sindsdien werd het afsluiten

van een convenant, waarin afspraken over preventie opgenomen waren, in veel gemeenten gekoppeld aan het verstrekken van een aanwezigheids-vergunning. Sommige gemeenten nemen volgens de sleutelinformanten preventieve maatregelen op in de vergunningvoorwaarden. Deze hebben meestal betrekking op de plaatsing van kansspelautomaten, bijvoor-beeld dat ze in het zicht staan van de leidinggevende. Bij het toekennen van een exploitatievergunning spelen preventie en kwaliteitsbewaking in veel gemeenten een belangrijke rol. Voor toestemming gegeven wordt voor exploitatie vindt overleg met de ondernemer plaats over zijn plan ter voorkoming van kansspelproblematiek, leidinggevenden worden getoetst en er vindt overleg plaats met de beroepshulpverlening.

Aanname achter gemeentelijke beleidsvrijheid

De aanname achter het besluit tot de decentralisatie van beleidsbevoegd-heden was dat gemeenten goed zicht hebben op zowel de vraag naar kansspelen als de risico’s die deze met zich mee zouden kunnen brengen voor de bevolking. Van overheidswege is er weinig vastgelegd over de verantwoordelijkheden op het gebied van aansturing van en toezicht op preventie. Zo wordt alleen in artikel 5 van het Speelautomatenbesluit (2000) de eis aan de bedrijfsleider gesteld dat deze over voldoende kennis en inzicht beschikt met betrekking tot speelautomaten en de daaraan verbonden risico’s van kansspelverslaving. De bedrijfsleider dient hiertoe over een wettelijk bewijsstuk te beschikken van een instelling op het gebied van de verslavingszorg.

Effecten gemeentelijk vestigingsbeleid: beleidsvrijheid leidt tot diversiteit In de loop der tijd zijn volgens de sleutelinformanten veel verschillen tussen gemeenten ontstaan in de aanpak van preventie, ten aanzien van amusementscentra. Deze verschillen ontstonden doordat vergunning-voorwaarden per gemeente en soms per amusementscentra varieerden. Er waren ‘strenge’ gemeenten, die bijvoorbeeld leeftijdsgrenzen van amusementscentra verhoogden naar 21 jaar, geen toestemming gaven voor het plaatsen van stoelen of voor het aanbieden van hapjes en drankjes in amusementscentra. In minder ‘strenge’ gemeenten werd de wettelijke leeftijdsgrens van 18 jaar aangehouden en waren er minder of geen beperkingen ten aanzien van het plaatsen van zitgelegenheden of het aanbieden van hapjes en drankjes.

De meeste sleutelinformanten zijn positief over het feit dat gemeenten in de periode tot 2000 veel initiatief namen om in overleg met onderne-mers en hulpverlening de risico’s van kansspelaanbod vast te stellen en de ontwikkeling van preventieve maatregelen te stimuleren. Een aantal sleutelinformanten menen echter dat er ook een aantal nadelen kleven aan de decentralisatie van het vestigingsbeleid voor kansspelautomaten ten aanzien van amusementscentra. Een groot deel van de sleutelinfor-manten meent dat de beleidsvrijheid ten koste gaat van eenduidigheid

in het preventiebeleid, doordat het preventieaanbod van aanbieders en hulpverlening, de omvang van het aanbod in kansspelen en de organisatie van het toezicht per gemeente te sterk verschillen. Hieronder worden vier hiermee samenhangende knelpunten besproken.

Een punt van kritiek ten aanzien van gemeentelijk beleid is dat er grote verschillen tussen gemeenten zijn voor wat betreft de verantwoordelijk-heid voor de verschillende aspecten van preventie van kansspelverslaving. In de praktijk dragen gemeenten de verantwoordelijkheid voor preventie over aan de verslavingszorg, die in samenwerking met amusementscentra een preventieaanbod ontwikkelt. In sommige gemeenten doneren amuse-mentscentra voor ontwikkeling van preventie, zonder dat gemeenten aan kunnen tonen wat er precies met het geld gebeurt, of wat het effect is van de (door zorginstellingen) ontwikkelde initiatieven.

De invulling van het preventiebeleid ten aanzien van amusementscen-tra is hierdoor naar de mening van sommige sleutelinformanten te veel afhankelijk van het eigen initiatief en de lobby van instellingen voor de verslavingszorg en wordt te veel verantwoordelijkheid bij de ondernemers gelegd. Deze situatie zou onvoldoende garantie bieden voor kwaliteit. Dit neemt niet weg dat initiatieven van de branche door de meeste sleutelin-formanten overigens zeer gewaardeerd worden en als onmisbaar worden gezien, omdat binnen de branche veel ter zake doende kennis aanwezig is voor de ontwikkeling van een preventieaanbod. De kritiek houdt vooral in dat gemeenten zich volgens de sleutelinformanten te weinig rechtstreeks en met een beperkt deel van het preventiebeleid van amusementscentra bezighouden, zij zouden zowel bij de ontwikkeling van preventie als bij het toezicht op de uitvoering ervan een grotere rol kunnen spelen. Een ander veelgenoemd knelpunt is dat exploitatiemogelijkheden en afspraken over preventie in veel gemeenten bepaald worden door politieke voorkeuren. Economische belangen leiden volgens diverse sleutelin-formanten daarnaast tot verschillen in exploitatiemogelijkheden voor amusementscentra. Dit belemmert volgens de sleutelinformanten een eerlijke concurrentie tussen ondernemers, maar kan er ook voor zorgen dat de afweging van de vraag wat een verantwoorde omvang binnen een gemeente is, niet of niet op een objectieve manier gemaakt wordt. Enkele sleutelinformanten noemen het ontbreken van uniformiteit in registraties en regelgeving als een derde knelpunt. Op dit moment ontbreekt informatie-uitwisseling op het gebied van preventieont-wikkeling tussen de verschillende kansspelaanbieders, AGOG, Assisa Consultancy en landelijke voorlichtings- en preventieorganisaties als NFGV, GGZ Nederland, Trimbos en NIGZ. Hierdoor is volgens deze sleutelinformanten kennis en expertise te veel versnipperd en ontstaat dus ook een versnipperd en divers preventieaanbod.

Sommige sleutelinformanten uit de hulpverlening menen dat de huidige inactieve houding van gemeenten voortkomt uit het feit dat kansspel-problematiek geen hoge prioriteit heeft binnen gemeenten. Drugs- en

alcoholproblematiek heeft meer prioriteit omdat deze problematiek meer zichtbaar is, meer overlast veroorzaakt en (met name wat betreft alcohol) een grotere groep betreft.

Aanbevelingen ter verbetering van eenduidigheid van het gemeentelijk beleid Oplossingen die sleutelinformanten noemen voor het gebrek aan eendui-digheid in het gemeentelijk beleid ten aanzien van amusementscentra lopen uiteen:

– duidelijkere richtlijnen van de overheid naar gemeenten ten aanzien van de beleidsvorming;

– ontwikkeling van kwaliteitscriteria voor preventie, waarin voorschrif-ten opgenomen zijn met betrekking tot registraties van de betrokken actoren uit gemeente, hulpverlening en branche;

– uitwisseling van informatie tussen deze actoren en onderlinge afstemming van het preventieaanbod van verschillende aanbieders en hulpverleningsinstellingen;

– hogere prioritering kansspelproblematiek binnen gemeenten door meer inzicht in de problematiek;

– regionaal spreidingsbeleid, zodat controle kan plaatsvinden op belan-genverstrengeling en toch ruimte blijft voor gemeentelijke autonomie; – een landelijk vestigingsbeleid voor amusementscentra, zoals nu bij

Holland Casino het geval is.