6 Ervaringen met gebiedsverboden
6.4 Handhaving en schending
Het spreekrecht
Bij vragen over de wijzigingen van de gebiedsverboden onder de VB is regelmatig (de uitbreiding van) het spreekrecht bij tbs-zittingen besproken.91 Uit de interviews blijkt dat er enerzijds relatief veel onduidelijkheid bestaat over de concrete inhoud van het spreekrecht bij de tbs-verlengingszitting en anderzijds dat de meningen verdeeld zijn over de wenselijkheid ervan. Dit geldt voor respondenten bij het OM, alsook voor veel van de geïnterviewde slachtoffervertegenwoordigers. Over het algemeen zijn de respondenten het met elkaar eens dat het wenselijk is als slachtoffers en nabestaan-den gebruik kunnen maken van het spreekrecht, zowel ter terechtzitting als op de tbs-verlengingszitting.
De onduidelijkheid bestaat met name ten aanzien van de reikwijdte van het spreek-recht op de tbs-verlengingszitting. De meeste respondenten die zich hierover hebben uitgelaten, denken dat slachtoffers of nabestaanden ook een verklaring mogen afleg-gen over het al dan niet verlenen van VB, de behandeling en/of de stoornis. Dit is niet in overeenstemming met de actuele regeling (zie paragraaf 1.1.3 en 2.2.4). Deze respondenten geven aan dat zij zo’n brede reikwijdte van het spreekrecht onwenselijk vinden, omdat de voornoemde onderwerpen beter behandeld kunnen worden door (gedrags)deskundigen. Ook werd als argument aangedragen dat een dergelijk uit-gebreide strekking onterechte verwachtingen zou wekken bij het slachtoffer, omdat daarmee de gedachte in het leven wordt geroepen dat de rechter voor wat betreft andere beslissingen dan de beschermingsvoorwaarden rekening dient te houden met de slachtofferverklaring, hetgeen niet het geval is. Het laatstgenoemde argument werd overeenkomstig geuit tegen de reikwijdte van het spreekrecht ter terechtzitting. Op-gemerkt zij dat het spreekrecht op de tbs-verlengingszitting, zoals in paragraaf 2.2 beschreven, alleen kan worden uitgeoefend met betrekking tot de bijzondere voor-waarden die de slachtofferbelangen direct raken, zodat deze respondenten een inaccu-raat beeld hebben van de reikwijdte ervan.
Slechts één respondent, een slachtoffervertegenwoordiger, meende dat het spreek-recht juist te beperkt is en dat het wenselijk zou zijn indien de reikwijdte van het spreekrecht juist niet beperkt zou zijn tot de bijzondere voorwaarden die slachtoffers direct raken. Slachtoffers en nabestaanden zouden het immers des te meer waarderen als zij niet in hun expressieve functie beperkt worden, aldus deze slachtoffervertegen-woordiger.
6.4.1 Het driegesprek
Bij tbs-gestelden en zedendelinquenten, ongeacht de sanctie die aan hen is opgelegd, vindt volgens het protocol van de reclassering standaard een driegesprek plaats bij de aanvang van het toezicht. Daarnaast vindt een dergelijk gesprek volgens de respon-denten bij de reclassering vaak plaats wanneer gebiedsverboden met EM zijn op-gelegd. Het driegesprek is een kennismakingsgesprek tussen de toezichthouder, de justitiabele en de wijkagent, waarbij de bijzondere voorwaarden worden besproken.
Volgens geïnterviewde wijkagent dient dit gesprek er mede toe om een band te vormen met de justitiabele. Dit komt niet alleen de handhaving ten goede, maar zorgt er ook voor dat de justitiabele zelf een aanspreekpunt heeft, aldus de respondenten bij de reclassering en de politie. Vooral voor tbs-gestelden zou het fijn en soms nodig zijn om regelmatig contact met de wijkagent te hebben. Personen met een tbs-titel kunnen immers zelf slachtoffer worden, bijvoorbeeld van geweld door buurtgenoten omwille van het stigma dat aan de tbs-maatregel verbonden is. Los van voornoemd protocol bestaat volgens respondenten bij de reclassering en bij de politie een zedenconvenant tussen beide organisaties, op basis waarvan elke (ex-)zedendelinquent bij de politie bekend is. Verder kunnen wijkagenten en reclasseringsmedewerkers altijd informatie delen met elkaar indien er noemenswaardige signalen zijn omtrent de justitiabele, mits de reclassering betrokken is bij het toezicht.92
6.4.2 Handhaving door de reclassering Gebiedsverboden met EM
Wanneer de meldkamer van de reclassering een melding ontvangt dat de justitiabele het gebiedsverbod met EM heeft geschonden, bepaalt de meldkamer aan de hand van het zogenoemde opvolgingsprotocol welke actie gepast is, aldus een respondent bij de reclassering. In het protocol worden volgens deze respondent P1 en P2 onderscheiden, waarbij P1 staat voor een hoog risico en P2 voor een minder hoog risico, een inschat-ting die door de reclassering wordt gemaakt. Als het gebiedsverbod dient ter bescher-ming van een direct aanwijsbaar slachtoffer, zal de zaak vaak als P1 beschouwd worden. Dan maakt de meldkamer van de reclassering in geval van een schending gelijktijdig ook een melding bij de politie. Bij P1-zaken is het wenselijk dat de politie in geval van een schending direct naar zowel het slachtoffer als naar de dader gaat.
Wanneer sprake is van P2, stuurt de meldkamer eerst een melding naar de toezicht-houder. Dit is een geautomatiseerde email waarin staat hoe lang de justitiabele zich al in het verboden gebied bevindt en met welke snelheid hij zich verplaatst. Zo kan de toezichthouder zien of de justitiabele zich bijvoorbeeld in een trein of op een snelweg bevindt.
Als de justitiabele zich langer dan slechts enkele momenten in het verboden gebied bevindt, wordt de toezichthouder gebeld.93 Wanneer de toezichthouder deze melding ontvangt, belt hij/zij allereerst naar de justitiabele. In veel gevallen blijkt dan al dat de justitiabele per ongeluk in het verboden gebied was, bijvoorbeeld omwille van een wegafsluiting. Als de justitiabele echter niet opneemt, zal de reclassering alle mogelijke middelen inzetten om hem te bereiken en/of de politie te informeren. Zo stuurt men berichten via WhatsApp en per mail, laat men de enkelband trillen, belt men het basisstation of belt men naar de familie van de justitiabele.
92 Indien geen bijzondere voorwaarden (waaraan reclasseringstoezicht is verbonden) zijn opgelegd, is dit dus niet mogelijk.
93 Er is bij de reclassering altijd iemand die de ‘bureaudienst’ heeft en dus tijdens kantoortijden bereikbaar is.
Daarnaast bestaat een ‘achterwacht-dienst’, die tussen 17.00 uur en 8.30 uur bereikbaar is, aldus respondenten bij de reclassering.
De enkelband is zodanig ingericht dat de justitiabele deze regelmatig dient op te laden.
Als de enkelband niet tijdig wordt opgeladen, is de justitiabele uit het zicht van de re-classering en daarmee ook in overtreding van de bijzondere voorwaarde. Dan probeert de reclassering eerst om de cliënt op dezelfde wijze als bij een schending van een gebiedsverbod te bereiken. Indien dat niet lukt, kan de reclassering aan de politie vragen om naar de woning van de cliënt te gaan en hem erop te wijzen dat hij de enkelband dient op te laden. Dat de politie wordt gevraagd dit te doen is volgens de respondenten wel een noodgreep, zodat hier terughoudend mee wordt omgegaan.
Gebiedsverboden met politie-opvolging
Gebiedsverboden waaraan EM met politie-opvolging is gekoppeld, worden volgens het opvolgingsprotocol onder P1 geschaard, aldus een respondent bij de reclassering. Naar aanleiding van de melding zal de toezichthouder hetzelfde proces doorlopen als bij een melding van een schending bij reguliere EM, aldus geïnterviewde reclasseringsmede-werkers. Indien de dader bereikbaar is, kan de reclassering op basis van die informatie bepalen welke handelingen verder vereist zijn. Ook zal de toezichthouder het slacht-offer of de nabestaande bellen om te vragen of hij/zij thuis is, aldus een geïnterviewde reclasseringsmedewerker. Zo niet, wordt de melding afgebroken. Zo ja, rijdt de politie naar het thuisadres van het slachtoffer. Als de dader niet bereikbaar is en het slacht-offer thuis is, kan een tweede politiewagen naar de dader rijden, zo stellen meerdere respondenten bij de reclassering.
Gebiedsverboden zonder EM
Bij gebiedsverboden zonder EM kan de reclassering niet zien waar de dader zich bevindt, noch of het gebiedsverbod wordt geschonden. Het toezicht vindt dan achteraf plaats. Omdat de reclassering bij gebiedsverboden zonder EM niet (continu) weet waar de dader zich bevindt, komen schendingen in die zaken minder snel aan het licht, menen vrijwel alle respondenten bij de reclassering. De meeste schendingen van gebiedsverboden zonder EM komen via de politie ter kennis van de reclassering. Het slachtoffer kan bij de politie een schending melden, de wijkagent kan een schending signaleren en soms komen schendingen aan het licht doordat de justitiabele staande wordt gehouden. Het handhaven van gebiedsverboden is ook niet de voornaamste taak van de politie, menen zowel reclasseringsmedewerkers als respondenten bij de politie.
6.4.3 Handhaving door de politie
Zoals reeds aangestipt, is de handhavende rol van de politie reactief van aard. Echter, wanneer daartoe aanleiding bestaat, kan meer aandacht besteed worden aan bepaalde justitiabelen, meent de geïnterviewde wijkagent. Zo kan tijdens een briefing aan de dienstdoende agent(en) verteld worden dat er redenen zijn om vaker langs een be-paalde buurt te rijden of een bepaald park vaker te surveilleren. Dat is geen taak voor de wijkagent alleen, het wordt afwisselend uitgevoerd door het team van agenten.
De invulling van het toezicht is volgens de geïnterviewde wijkagent niet zozeer afhan-kelijk van het juridisch kader waarbinnen een gebiedsverbod is opgelegd, maar van andere factoren, zoals de relatie tussen het slachtoffer en de dader. Volgens de geïnterviewde wijkagent is de handhaving bijvoorbeeld urgenter als het (potentiële) slachtoffer de (ex-)partner van de justitiabele is. Dan zullen meer middelen ingezet worden dan wanneer bijvoorbeeld sprake is van een werkrelatie. Dit komt doordat geweldpleging door (ex-)partners in veel gevallen steeds erger wordt (de zogenoemde geweldsspiraal), zeker wanneer sprake is van huiselijk geweld. Ook wordt er meer
aandacht besteed aan de handhaving wanneer het (potentiële) slachtoffer minderjarig is, zodat in dergelijke zaken vaak instanties als Veilig Thuis of het Crisis interventie-team van jeugdzorg betrokken worden, aldus de respondent.
In de voorbije jaren is bij de politie meer dan voordien aandacht voor slachtoffers, mede vanwege de moord op een vrouw in Rotterdam, genaamd Humeyra.94 Naar aan-leiding daarvan is een werkmodel in het leven geroepen om meer zicht te krijgen op de slachtoffers, waarbij vooral delicten die een inbreuk maken op de persoonlijke levenssfeer, zoals stalking of eerwraak en daaraan gerelateerd geweld extra onder de aandacht staan. Met het werkmodel is er voor slachtoffers één aanspreekpunt gekomen en is de samenwerking van de politie met de ketenpartners verhelderd en versterkt, zodat er nu bijvoorbeeld altijd een zaaksofficier van het OM wordt gekoppeld aan zaken met van (dreigend) huiselijk geweld. Ook hebben wijkagenten nu vaste contactpersonen bij het OM, waardoor de communicatie over de zaak helder blijft, aldus een respondent bij de politie.
Bevoegdheden
De overtreding van een bijzondere voorwaarde bij de v.i., VB of GVM an sich levert geen strafbaar feit op.95 De politie kan de justitiabele bij een enkele overtreding van een gebiedsverbod dus niet staande houden, zo stellen beide respondenten bij de politie. De agent kan op dat moment meestal alleen contact opnemen met de OvJ om de vervolgstappen te bespreken. Soms staat in de signalering dat de afstemming met de OvJ al heeft plaatsgevonden en wat de conclusie daarin was.
Indien de signalering wel plaatsvindt in het kader van een strafbaar feit, zijn de bevoegdheden van de politie anders. Men denke aan iemand die staande wordt gehouden omdat hij bijvoorbeeld wordt verdacht van een diefstal, terwijl tijdens de aanhouding blijkt dat diegene zich in een verboden gebied bevindt. Dan worden de bevoegdheden echter niet uitgeoefend met betrekking tot de schending van het gebiedsverbod, maar met betrekking tot de verdenking van het strafbare feit (de diefstal). De schending van het gebiedsverbod wordt dan wel besproken met de OvJ.
Volgens de respondenten bij de politie zou het wenselijk zijn om zonder overleg met de OvJ al te weten welke acties kunnen/moeten worden genomen. Verder stellen de respondenten dat zij graag meer bevoegdheden zouden hebben in geval van schen-dingen van gebiedsverboden. Het staande houden van de betrokkene in dit geval zou kunnen helpen om bij de constatering van een schending de eerste druk van de situatie in te perken, terwijl tegelijkertijd wordt verzekerd dat de justitiabele ter plekke blijft.96
6.4.4 Schendingen
Zowel respondenten bij de reclassering als ook bij het OM zien weinig schendingen van de gebiedsverboden, in het algemeen en bij de Wlt-modaliteiten in het bijzonder.
Daarbij komt dat volgens een reclasseringsmedewerker met name tbs-gestelden met
94 In deze zaak werd een 16-jarig Rotterdams meisje door haar ex-vriend doodgeschoten in de fietsenstalling van haar middelbare school. Zij had meerdere keren bij de politie aangegeven dat zij door de dader werd gestalkt, bedreigd en lastiggevallen en er was al een contactverbod aan hem opgelegd.
95 Dit betekent dat het uitsluitend vaststellen van een overtreding de politie geen grondslag biedt om de bevoegdheden die zijn gekoppeld aan de verdenking van een strafbaar feit zoals een aanhouding, uit te voeren (zie ook art. 27 en 52 Sv).
96 Hoewel het zich onttrekken aan een staande houding geen strafbaar feit in de zin van artikel 184 Sr oplevert, is men volgens de vaste rechtspraak van de Hoge Raad wel verplicht om de staande houding te dulden (HR 26 november 1957, ECLI:NL:HR:1957:1). Deze informatie staat los van de interviewresultaten.
VB de hen opgelegde bijzondere voorwaarden nog minder vaak overtreden dan gestelden, omdat zij meestal een langduriger traject achter de rug hebben dan v.i.-gestelden.97 De VB is voor tbs-gestelden bovendien een fase waar zij lange tijd naar toe werken, zodat zij geen hervatting van de verpleging willen riskeren. Personen met VB zouden daarom beter weten hoe het systeem functioneert en wat de gevolgen van een schending zijn. Reguliere gedetineerden daarentegen, zijn vaak van mening dat zij minder te verliezen hebben door een overtreding van bijzondere voorwaarden, aldus deze respondent.
Hoewel geen cijfers zijn genoemd, stellen zowel respondenten bij het OM, bij de reclassering als enkele slachtoffervertegenwoordigers dat als de gebiedsverboden al worden geschonden, dit zelden is om het slachtoffer op te zoeken. Meerdere respon-denten bij de reclassering stellen zelfs dat zij een dergelijke situatie ondanks hun jarenlange ervaring nog nooit hebben meegemaakt. Volgens een OM-medewerker worden ook contactverboden zelden geschonden.
Zowel respondenten bij het OM als bij de reclassering zien grofweg twee typen justitiabelen bij wie de kans op een schending van een gebiedsverbod groter zou zijn.
Het eerste type betreft de situatie waarin zowel de dader als het slachtoffer lid zijn van een motor- of andersoortige bende. Dergelijke daders zouden hun criminele gedrag hardnekkiger voortzetten en zich minder aantrekken van het toezicht door de reclas-sering. Zij zouden vaak ook wraakgevoelens hebben jegens het slachtoffer, waardoor zij gebiedsverboden vaker zouden schenden om het slachtoffer bijvoorbeeld te intimi-deren. Het tweede type betreft veroordeelden, met name zedendelinquenten, die een familiaire dan wel andersoortige relatie hadden/hebben met het slachtoffer. Dat zij vaker confrontaties zouden zoeken met het slachtoffer, hangt volgens de responden-ten samen met de persoonlijke aard van het delict. Veroordeelden wegens gewelds-delicten met willekeurige slachtoffers zouden dan ook minder vaak confrontaties zoeken.
Vrijwel alle respondenten bij de reclassering en bij het OM geven aan dat gebieds-verboden in het leeuwendeel van de gevallen per ongeluk of anders door nalatigheid worden geschonden. Men denke aan justitiabelen die een verkeerde afslag nemen van de snelweg en per ongeluk in het verboden gebied terechtkomen. Ook gebeurt het weleens dat justitiabelen in een trein zitten die door het verboden gebied rijdt of als passagier meerijden met iemand die niet op de hoogte is van het gebiedsverbod.
Volgens respondenten bij de reclassering nemen justitiabelen in dergelijke gevallen meestal zelf al contact op met de toezichthouder om de schending uit te leggen, waarna zij zo snel mogelijk uit het verboden gebied weggaan. Verder zijn er volgens respondenten bij de reclassering af en toe justitiabelen die op kleine schaal misbruik maken van de versoepeling van gebiedsverboden. Dan gaat het om justitiabelen die als incidentele uitzondering bijvoorbeeld op een bepaald tijdstip, via een bepaalde route naar een bepaalde plaats in het verboden gebied mogen gaan, maar tegen de afspraken in onderweg stoppen om iets te eten. Slachtoffervertegenwoordigers hebben zich hier niet over uitgelaten.
Volgens respondenten bij het OM en de reclassering, worden gebiedsgeboden vaker geschonden dan gebiedsverboden. Maar ook hier zijn het relatief lichte overtredingen, zoals het te laat thuis komen of het niet tijdig opladen van de enkelband. Eén respon-dent stelde dat er regelmatig justitiabelen zijn die systematisch te laat thuiskomen.
97 Gemiddeld duurt een tbs-maatregel met verpleging exclusief VB 11,6 jaar (Nagtegaal, 2020b), terwijl een gevangenisstraf in 85% van de zaken 6 jaar of korter duurt (Meijer et al., 2021).
Deze justitiabelen zouden naar huis vertrekken wanneer de enkelband trilt, terwijl de trilling betekent dat de justitiabele al in overtreding is. Tot slot zijn er enkele justitia-belen zijn die zich (proberen te) onttrekken aan het reclasseringstoezicht, menen respondenten bij het OM en de reclassering. Dit wordt gedaan door de batterij van de enkelband juist bewust niet opladen. Ook zijn er justitiabelen die de enkelband doorknippen. Volgens de respondenten gebeurt dit niet zozeer om onopgemerkt het verboden gebied in te gaan, maar eerder omdat de justitiabele niet meer wenst mee te werken aan het toezicht in het algemeen dan wel van plan is om onder te duiken of naar het buitenland te gaan.
Consequenties van schendingen
Dat een schending heeft plaatsgevonden, hoort het OM in de meeste gevallen via de reclassering of de politie. Daarnaast bellen slachtoffers in geval van een schending soms naar het IDV, hun vertegenwoordiger of de slachtoffercoördinator van het OM.
Er bestaat een breed scala aan mogelijke consequenties, waarbij lichte overtredingen veelal worden afgedaan met een aanspreking, waarschuwing of berisping. Indien de justitiabele bijvoorbeeld in het verboden gebied was omdat hij een verkeerde afslag heeft genomen, de toezichthouder onmiddellijk heeft geïnformeerd en zo snel mogelijk uit het gebied is weggegaan, zal het aanspreken of berispen volstaan. Het door
nalatigheid niet opladen van de enkelband en daarmee onbereikbaar zijn kan tot een berisping of waarschuwing leiden. Bij ernstige overtredingen zal de reclassering het OM adviseren over een vervolgbeslissing (zie ook hoofdstuk 2). Indien het juridisch kader formeel wijzigt naar aanleiding van de schending, zoals het geval is bij een her-roeping van de v.i., dient de AG het besluit te ondertekenen. Volgens respondenten bij het OM kan het doorknippen van de enkelband aanleiding vormen voor een herroeping van de v.i.. Ook als de justitiabele het gebiedsverbod systematisch schendt en aan-geeft geen meerwaarde te zien in het reclasseringstoezicht, zal de reclassering in prin-cipe tot herroeping adviseren. De drempel voor het adviseren (door de reclassering) of beslissen (door het OM) tot herroeping van de v.i., is volgens de respondenten bij de reclassering en het OM in het algemeen vrij hoog. Eén slachtoffervertegenwoordiger meent dat de v.i. niet vaak en soms niet snel genoeg wordt herroepen. Ook een (vordering tot) hervatting van de verpleging (bij VB) vindt niet snel plaats, zo volgt uit de interviews met OM- en reclasseringsmedewerkers.98 Welk gevolg een schending heeft, is verder afhankelijk van de omstandigheden van het geval. De intentie van de justitiabele, de duur van de schending en of de justitiabele al eerder bijzondere voorwaarden heeft geschonden, spelen hierbij een rol (zie ook hoofdstuk 5).