4. Sluit voorrang aan bij de doelen van de Aanbestedingswet?
4.4 Geeft voorrang meer kansen voor het MKB?
Het wegnemen van drempels voor aanbieders versterkt in algemene zin de concurrentiekracht en leidt tot betere inkoopresultaten252. In het regeerakkoord van het toenmalige kabinet (Rutte I) is vastgelegd dat het midden- en kleinbedrijf en zzp-ers meer kansen moeten krijgen bij aanbestedingen door de overheid253. Het bedrijfsleven is direct betrokken geweest bij de vormgeving van de Aanbestedingswet en de inbreng van MKB-Nederland springt bij vele bepalingen in het oog254. De toegankelijkheid van aanbestedingen heeft een prominente plaats gekregen in de Gids Proportionaliteit. De
252
Porter, M., The five competitive forces that shape strategy, Harvard Business Review, januari 2008/86, p.78 e.v. 253
Kamerstukken II 2009/10, 32440, nr. 11, p. 10 (Nota van Wijziging 28 maart 2011). 254
De voorzitter van MKB-Nederland steekt zijn tevredenheid over het ondernemersvriendelijke karakter van de
Aanbestedingswet ook niet onder stoelen of banken, zie: www.nu.nl/economie/2739045/voorzitter-mkb-nederland-blij-met- aanbestedingswet.html.
Aanbestedingswet wordt dan ook als ronduit ondernemersvriendelijk bestempeld255. Toegankelijkheid van aanbestedingsprocedures voor het MKB256 is ook vanuit Europa een belangrijk aandachtspunt257. De aanbestedingsregels hebben in beginsel echter niet ten doel om zo veel mogelijk inschrijvers deel te laten nemen. Uitgangspunt is slechts dat er voldoende inschrijvers moeten zijn om van daadwerkelijke mededing te kunnen spreken258.
Publieke inkopers geven aan dat EMVI zijn doel voorbij schiet bij traditionele werken en juist een drempel vormt voor deelname van kleine bedrijven259. De belemmeringen voor deelname aan aanbestedingen kennen twee verschillende oorzaken. In de eerste plaats raken de toegenomen transactiekosten vooral de kleinere bedrijven. Dit houdt verband met de schaalgrootte van de opdrachten waarvoor deze bedrijven in aanmerking komen. Bij een omzet van € 5 miljoen uit vijf opdrachten van elk € 1 miljoen zijn de transactiekosten twee keer hoger dan bij een omzet van € 5 miljoen uit één enkele opdracht260. In de tweede plaats kunnen grote bedrijven de kosten van deelname aan aanbestedingen over meer aanbestedingen verdelen, waardoor niet alleen de efficiëntie toeneemt, maar ook het risico van het verliezen van aanbestedingen beter gespreid wordt261. Kleine marktpartijen hebben dus een achterstand bij complexe deelcriteria, omdat zij minder ervaring hebben en de vaste kosten voor bijvoorbeeld certificering en keurmerken over minder aanbestedingen kunnen verdelen. Daarbij moet overigens opgemerkt worden dat een instrument, zoals de CO₂-Prestatieladder, in zijn kostenstructuur wel rekening houdt met schaalgrootte van marktpartijen262 en dat de mogelijkheden voor aanbestedende diensten om keurmerken en certificaten te eisen begrensd zijn263.
Sinds de invoering van de Aanbestedingswet is de deelname van het Nederlandse MKB aan Europese aanbestedingen gelijk gebleven en deelname aan nationale aanbestedingen van werken is zelfs ca. 10% afgenomen264. MKB-bedrijven maken ook een kleinere kans om aanbestedingen te winnen, zeker waar het de grotere opdrachten betreft265. Ook in de beleving van veel MKB-bedrijven is de toegankelijkheid van aanbestedingen verslechterd. Vooral jonge ondernemingen zijn daar negatief over266.
Aanbestedende diensten zijn van mening dat van alle onderdelen van de Aanbestedingswet de verplichte toepassing van EMVI het meest op gespannen voet staat met toegankelijkheid van aanbestedingen voor het MKB267. Toepassing van sociale voorwaarden en Social Return beperkt de toegang tot overheidsaanbestedingen, omdat de eisen vaak niet evenredig zijn aan de omvang van opdracht. Zo komt het nog vaak voor dat een eis ten aanzien van de inzet van arbeidskrachten met een afstand tot de arbeidsmarkt, uitgedrukt wordt als percentage van te totale aanneemsom en niet als percentage van de loonsom268.
255
Van de Meent, G., A. Stellingwerff Beintema en R. Damsma, ibidem (Deel 1), p. 243. 256
Onder MKB worden in deze paragraaf ondernemingen met een omvang tot 250 werknemers verstaan conform de definitie ven het Centraal Bureau voor de Statistiek, zie: Noordink, M. e.a., ibidem, p. 14.
257
Strand, I., P. Ramada en E. Canton, ibidem, p. 115. Zie ook overweging 78 van richtlijn 2014/24/EU. 258
Pijnacker Hordijk, E., G. van der Bend en J. van Nouhuys, ibidem, p. 32 en p. 445 met verwijzing naar HvJ EG 17 sept. 2002, nr. C-513/99 (Concordia Bus Finland).
259
Nieland, W. en S. Schutjes, Doelen nieuwe Aanbestedingswet worden nog niet behaald, Studie van adviesbureau Aeves naar de eerste ervaringen met de AW 2012, februari 2014 via: www.pianoo.nl/document/9042, p. 6.
260
Fijneman, J., Voor de baat uit…?, Resultaten 1 jaar Aanbestedingswet, Stichting aanbestedingsinstituut Bouw & Infra, november 2014, p. 23. 261 Koppert, S., ibidem, p. 19. 262 Www.co2-prestatieladder.nl/Tarieven. 263
HvJ EU 10 mei 2012, nr. C-368/10 (Commissie/Nederland), zie ook overweging 74 en 75 van richtlijn 2014/24/EU. 264
Noordink, M. e.a., ibidem, p. 34. 265
Noordink, M. e.a., ibidem, p. 28 en 29. 266
Noordink, M. e.a., ibidem, p. 36 en 37, Jonge ondernemingen zijn bedrijven die korter dan 5 jaar bestaan. 267
Noordink, M. e.a., ibidem, p. 39. 268
Uitkomsten interviews - Voor de grote aannemers vormt EMVI geen belemmering. Wel kijken zij kritisch naar de verdeling van risico’s in de betreffende opdracht en de mogelijkheid om te scoren met hogere kwaliteit. Daarentegen wordt door de grote aannemers steeds minder deelgenomen aan
aanbestedingen op laagte prijs, omdat zij hierin onvoldoende kunnen concurreren. De toenemende overheadkosten ten gevolge van de deelname aan EMVI-procedures maken het voor de grote aannemers steeds lastiger om de scherpste prijs aan te bieden.
De MKB-aannemer geeft aan dat EMVI voor hem wel een drempel kan vormen, vooral wanneer bij de invulling gebruik gemaakt wordt van criteria die specialistische kennis en ervaring vragen. De
‘kerstboom’ van criteria en beoordelingsinstrumenten, waar inschrijvers zich in moeten verdiepen om in aanmerking te komen voor opdrachten, trekt een zware wissel op kleinere marktpartijen. Dat effect wordt verstrekt, doordat zij de kosten vaak over minder inschrijvingen kunnen uitsmeren. Bij
aanbestedingen op laagste prijs is de MKB-aannemer juist in het voordeel, omdat zijn kostenstructuur vaak gunstiger is. Hij signaleert bovendien dat de aandacht voor kostenbeheersing bij grotere aannemers terugloopt.
Grote en kleine spelers gaan zo steeds meer een eigen deel van de markt bedienen. Waarbij het verschillende respondenten opvalt, dat aanbestedingen op laagste prijs steeds meer het domein van de kleine aannemers wordt.
regiodirecteur grote aannemer: Wij winnen één op de vier aanbestedingen. Dus in één project moeten we de kosten van vier aanbestedingen terugverdienen. Als je ons vraagt waarom we zoveel voor algemene kosten rekenen, dan kan ik je wel vertellen dat dat door die mooie aanbestedingen komt. [l.27 en l.28]
inkoper kleinere gemeente: Wij kijken eerst wat we willen inkopen, hoe ziet dat product eruit, welke aannemers kunnen we daarvoor uitnodigen. Zijn het lokale aannemertjes tot 10/15 personen, doe het dan alsjeblieft op laagste prijs. [a.24 ] aannemer MKB: Ik ben ervan overtuigd dat grote bedrijven in het voordeel zijn. Wij hebben als kleine organisatie niet iemand die belast is met alleen maar ISO, VCA of BRL. Hoe groter je bent, hoe meer je dat op die manier kunt organiseren. Je bent eerst al € 25.000 kwijt voor al die certificaatjes en dan heb je nog niks gebouwd. Die kerstboom wordt altijd maar groter, want iedereen verzint zo’n certificaatje. De grotere jongens gebruiken dat, naar mijn beleving, om de markt af te schermen. [e.23 en e.28]
Conclusie - Aan geen doel is zoveel aandacht besteed bij de behandeling van de Aanbestedingswet als aan het verbeteren van de kansen van het MKB bij aanbestedingen. Uit de recente evaluatie van de Aanbestedingswet blijkt echter dat het aandeel MKB-bedrijven bij de aanbesteding van werken licht is teruggelopen en bovendien maken zij structureel minder kans op opdrachten. Vooral de grotere werken gaan aan hen voorbij. De brede toepassing van EMVI vormt een drempel voor kleine marktpartijen. In de eerste plaats worden kleinere spelers geconfronteerd met relatief hogere kosten bij aanbestedingen. In de tweede plaats vormt de kerstboom aan uiteenlopende criteria en beoordelingsmethoden een grotere belemmering voor bedrijven die met een beperkte staf werken. Grote aannemers lijken daarentegen minder deel te nemen aan aanbestedingen op laagste prijs, omdat zij daarin geen ruimte zien om de toegenomen vaste kosten terug te verdienen. Zo leidt EMVI tot stratificatie269 van de markt, waarbij grote aannemers vooral kans maken op de grotere werken die op basis van EMVI gegund worden en de aanbestedingen op laagste prijs meer het segment van de kleine aannemer vormen. Voorrang voor EMVI heeft zo eerder een averechts effect op de toegankelijkheid van aanbestedingen voor het MKB.
269
Deze term wordt gebruikt om het economische effect te omschrijven dat er binnen een bepaalde markt lagen of segmenten ontstaan, zie: Boejgaard, J., en C. Ellegaard, Unfolding implementation in industrial market segmentation, Industrial Marketing Management, 2010/39, p.1291-1299. Dit begrip wordt ook wel gebruikt om sociale of politieke ongelijkheid aan te duiden. Die lading is hier nadrukkelijk niet beoogd, zie bijv. Gerber, Th.,Structural Change and Post-Socialist Stratification: Labor Market Transitions in Contemporary Russia, American Sociological Review, 2002/67, p.629-659.