Draagt voorrang bij aan innovatie?

De derde ambitie van de voorrangsregel is het stimuleren van innovatie door toepassing van EMVI. Innovatie zou gestimuleerd worden door marktpartijen niet te dwingen om uitgewerkte

overheidsplannen af te prijzen, maar door kernvragen te formuleren en marktpartijen de ruimte te geven om met innovatieve oplossingen te komen. Door de Raad van Advies voor de nieuwe Aanbestedingswet werden kansen voor innovatie gekoppeld aan de toepassing van geïntegreerde contracten312.

Ook in de nieuwe richtlijn wordt uitvoerig ingegaan op het belang van innovatie bij aanbesteden. Daarbij wordt overwogen dat aanbestedende diensten overheidsopdrachten strategisch moeten aanwenden om innovatie te bevorderen. Daarbij gaat het niet alleen om technische innovatie maar ook om innovatie op sociaal of ecologisch vlak313. Volgens de overwegingen van de nieuwe richtlijn is de beste prijs-

kwaliteitverhouding (als opvolger van het huidige EMVI) het passende criterium om innovatieve

inschrijvingen te beoordelen. Daarnaast wordt een aparte procedure geïntroduceerd in de vorm van het innovatiepartnerschap314, waarmee meer ruimte ontstaat om vraag en aanbod in de ontwikkelingsfasen van een innovatief project op elkaar af te stemmen. Welke voordelen deze procedure biedt ten opzichte van de bestaande (en weinig toegepaste) concurrentiegerichte dialoog, moet nog blijken315.

De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) hanteert in het rapport ‘Naar een lerende economie’ een breed innovatiebegrip. Dat wil zeggen dat economisch relevante innovatie niet louter voortkomt uit fundamenteel wetenschappelijk onderzoek, maar uit alle lagen van de economie en uit alle schakels van de productieketen. Daarbij gaat het vooral om de attitude van alle betrokken

ketenpartners, die het mogelijk maakt om gevestigde denkpatronen te doorbreken. Het stimuleren van innovatie door aanbestedingen speelt een bescheiden rol. In het 422 pagina’s tellende rapport wordt twee keer in een bijzin naar overheidsaanbestedingen verwezen316.

De Gids Proportionaliteit probeert het brede begrip innovatie handen en voeten te geven door te wijzen op de mogelijkheid om bij de inschrijving varianten toe te staan. Maar de Gids voegt daaraan toe dat het in de praktijk vaak lastig is om beoordelingscriteria zodanig te formuleren dat varianten op een

transparante en eerlijke manier beoordeeld worden317. Aanbestedingen waarin varianten toegestaan worden, blijven uitzonderlijk. Na invoering van de Aanbestedingswet is dit aandeel zelfs gedaald van 3%

312

Brief van de Raad van Advies voor de nieuwe Aanbestedingswet aan Minister van EZ, Advies inzake de nieuwe

Aanbestedingswet en flankerend beleid, 28 oktober 2009, te raadplegen via: www.rijksoverheid.nl (zoek op definitief-advies- raad-van-advies).

313

Overweging 47 van richtlijn 2014/24/EU. Daarnaast wordt in overweging 74 en 75 gesteld dat toepassing van functionele eisen of prestatie-eisen een stimulans is voor innovatie en dat toepassing van keurmerken geen belemmering mag vormen. 314

Overweging 49 van richtlijn 2014/24/EU. Hoewel het innovatiepartnerschap allerlei voorwaarden kent om bepaalde marktpartijen niet te bevoordelen, blijft de opzet m.i. moeilijk te rijmen met de beginselen van het aanbestedingsrecht. 315

De Koning, J., Innovatiepartnerschap biedt niet veel houvast, Cobouw, 26 februari 2015. 316

WRR-rapport 90, Naar een lerende economie, investeren in het verdienvermogen van Nederland, Amsterdam University Press, Amsterdam 2013, te raadplegen via: www.wrr.nl (zoek op Naar een lerende economie).

317

naar 2%318. Als alternatief voor varianten wordt in de Gids op het functioneel specificeren van het werk gewezen, omdat ook dan gebruik gemaakt wordt van de kennis van inschrijvende partijen om de passende oplossing aan te bieden. Waar art. 2.83 voor varianten voorschrijft dat EMVI toegepast moet worden, kan een functioneel bestek ook op basis van laagste prijs aanbesteed worden319.

De overheid streeft ernaar om jaarlijks 2,5% van haar inkoopbudget in te zetten voor innovatie. Dat komt neer op ca. € 1,5 miljard. Dat dit in de praktijk bij veel overheden nog niet uit de verf komt, hangt samen met het vermijden van risico’s. Daarnaast zouden niet alleen laagste prijs als gunningscriterium maar ook de Aanbestedingswet als geheel belemmerend werken. Ruimte voor ‘unsolicited proposals’ en minder gedetailleerde vraagspecificaties moeten die belemmeringen ten dele weg nemen. Daarnaast wordt gezocht naar mogelijkheden om de overlegstructuur tussen partijen bij aanbestedingen minder formeel te maken, zodat het makkelijker wordt om ideeën uit te wisselen320. Uit de evaluatie van de effecten van de Aanbestedingswet blijkt dat innovatie geen grotere rol is gaan spelen bij de gunning en dat de mogelijkheden die EMVI biedt om innovatie de ruimte te geven, beperkt benut worden321.

Uitkomsten interviews - Uit de antwoorden van respondenten komt naar voren dat een onderscheid gemaakt moet worden tussen innovatief aanbesteden en het stimuleren van inhoudelijke of technische innovatie. Innovatief aanbesteden ziet in de eerste plaats op de inrichting van het inkoopproces. Daarbij kan EMVI als gunningscriterium een rol spelen. EMVI kan ook ruimte geven voor inschrijvers om met onverwachte oplossingen te komen. Dat gaat dan vooral om het zoeken van praktische oplossingen voor concrete problemen. In die zin kan EMVI bijdragen aan innovatie in de praktijk. Dat is echter iets anders dan het stimuleren van technologische doorbraken. Daarbij speelt EMVI eigenlijk geen rol. Dergelijke doorbraken passen lastig binnen het stramien van een aanbestedingsprocedure, omdat daarin onvoldoende mogelijkheden bestaan om vraag en oplossing interactief op elkaar af te stemmen. Daarnaast wordt door verschillende respondenten ook in twijfel getrokken of innovatie wel zo’n prominente rol verdient bij het aanbesteden van werken. Veel werken zijn al in detail uitgedacht en innovatieve oplossingen brengen dan vooral risico’s met zich mee. Het toepassen van onbewezen technieken kan voor de betrokken aanbestedende dienst ook op een deceptie uitlopen322. De MKB- aannemer betoogt dat aanbesteden op laagste prijs ook een stimulans voor praktische innovatie kan zijn. Dit zet aannemers aan om beter na te denken over hun bedrijfsvoering en over de organisatie van projecten. Aannemers die structureel tegen scherpe prijzen inschrijven zijn bijvoorbeeld experts op het gebeid van doelmatig inkopen.

deskundige PIANOo: Echte innovatie dat is 0,02% van alle aanbestedingen. Mensen gebruiken de term innovatief aanbesteden, maar dat is net iets anders. Dat is een innovatieve manier van in de markt zetten en daar kan wel eens innovatie uit voortkomen. [c.36]

aanbestedingsexpert: Een innovatieve manier van aanbesteden en contracten daar geloof ik wel in, maar het lijkt mij niet dat fundamentele innovatie nou door aanbestedingen wordt gestimuleerd. [j.40, j.41en j.42]

deskundige VNG: Moet je als gemeente in het nieuwste van het nieuwste op ICT-gebied? Is dat waar de burger op zit te wachten? Bij de dagelijkse huis-tuin-en-keuken aanbesteding geeft de doelmatigheid eigenlijk de doorslag. We moeten dus niet overal een etiket van innovatie op plakken. [d.37 en d.38]

318

Noordink, M. e.a., ibidem, p. 75. 319

Bijv. Nieuwbouw Willemsparkschool, Den Haag (www.youtube.com/watch?v=0w-RzWjeyJA&feature=youtu.be), aanbesteed op basis van de laagste prijs met een functionele omschrijving van de kelderbak. De aannemer met de slimste oplossing voor dat onderdeel bood een duidelijk prijsvoordeel.

320

Schotanus, F., Innovatiegericht inkopen kan op vele manieren, Cobouw, 17 april 2015. 321

Noordink, M. e.a., ibidem, p. 5. 322

De recente discussie over het Fyra-project van de NS laat overigens zien dat ongeacht het gunningscriterium de keuze voor onbewezen techniek grote risico’s met zich meebrengt.

Conclusie - Aanbestedingen lenen zich slecht voor het stimuleren van grote technische doorbraken, omdat hierin te weinig ruimte bestaat voor het uitwisselen en beproeven van ideeën. De nieuwe richtlijn tracht dit te ondervangen door de introductie van het innovatiepartnerschap als alternatieve procedure. Innovatie door EMVI gaat met name over het aanbestedingsproces. Daar lopen inkopers warm voor. Daarnaast stimuleert EMVI innovatie op een praktisch niveau, mits de invulling aan inschrijvers de ruimte geeft om echt mee te denken. De inherente risico’s van minder duidelijke specificaties of de toepassing van onbewezen oplossingen worden bij het propageren van innovatie onderbelicht. Het gros van de 20.000 aanbestedingen op jaarbasis betreft bescheiden werken die in detail zijn uitgekauwd. Het lijkt mij onwenselijk om van elk kruispunt en elke brugrenovatie een proeftuin te maken. Vooral in combinatie met functionele specificaties kan toepassing van laagste prijs bij bescheiden werken een stimulans zijn voor slimme uitvoeringsmethoden en betere procesbeheersing. Voor complexe werken kan EMVI wel een hulpmiddel zijn voor praktische innovatie, maar dit komt nog onvoldoende uit de verf.