Draagt voorrang bij aan duurzaamheid?

Als tweede ambitie van de voorrangsregel wordt het stimuleren van duurzaam inkopen door toepassing van EMVI genoemd. De Europese Commissie heeft zich beijverd om binnen het systeem van de

aanbestedingsrichtlijnen zo veel mogelijk ruimte te bieden voor beleidsdoelstellingen op het gebied van duurzaamheid. Daarbinnen worden milieuoverwegingen286 en sociale aspecten287 onderscheiden. De Europese Rekenkamer erkent het belang van deze doelstellingen, maar wijst ook op het spanningsveld tussen een criterium zoals duurzaamheid en de beginselen van gelijke behandeling en transparantie. Dit brengt volgens de Rekenkamer extra subjectiviteit en complexiteit met zich mee288. Toepassing van EMVI geeft de ruimte om sociale aspecten en milieuoverwegingen mee te tellen, omdat niet alle criteria van zuiver economische aard hoeven te zijn289. Art. 2.115 lid 2 geeft onder e. aan dat het mogelijk is om bij de invulling van EMVI rekening te houden met milieukenmerken. Sociale aspecten worden niet met zoveel woorden genoemd maar uit art. 26 van de richtlijn mag afgeleid worden dat sociale en milieuoverwegingen op één lijn gesteld worden290.

Ondanks ronkende bewoordingen zoals maatschappelijk aanbesteden en sociaal opdrachtgeverschap blijft het lastig om een abstract begrip als duurzaamheid te vertalen naar een bruikbaar

gunningscriterium291. Daarbij wordt vaak gewezen op het vereiste dat criteria verband moeten houden met het voorwerp van de opdracht292. In jurisprudentie van het Hof was al uitgemaakt dat een criterium ook betrekking mag hebben op een aspect dat niet materieel in het product is opgenomen293 en de nieuwe richtlijn bepaalt dat het criterium mag zien op elk stadium van de levenscyclus294. Daarmee is meer ruimte gegeven voor het toepassen van criteria op het gebied van duurzaamheid en ontstaat meer duidelijkheid aan welke eisen die criteria moeten voldoen. Onder de huidige Aanbestedingswet295 is het bijvoorbeeld niet toegestaan om specifieke duurzaamheidskeurmerken voor te schrijven296, maar ten gevolge van de nieuwe richtlijn zal de wet op dit punt aangepast moeten worden297.

De Gids Proportionaliteit geeft diverse handreikingen voor het toepassen van duurzaamheidseisen in aanbestedingen, maar benadrukt ook dat deze criteria nog volop in ontwikkeling zijn298. Daarbij wordt onder meer verwezen naar software, waarmee het mogelijk is om de duurzaamheidsprestaties te

286

Interpretatieve mededeling van de Commissie, d.d. 4 juli 2001, PB 2001, C 333/14. 287

Interpretatieve mededeling van de Commissie, d.d. 15 oktober 2001, PB 2001, C333/27. 288

Rapport van de Europese Rekenkamer, De middelen van de EU optimaal benutten, een overzicht („landscape review”) van de risico’s voor het financiële beheer van de EU-begroting, Europese Unie 2014, te raadplegen via: www.europa-nu.nl (zoek op Europese Rekenkamer Landscape).

289

HvJ EG 17 sept. 2002, nr. C-513/99 (Concordia Bus Finland). 290

Zie ook Interpretatieve mededeling van de Commissie betreffende het gemeenschapsrecht van toepassing op

overheidsopdrachten en de mogelijkheden om sociale aspecten hierin te integreren, 15 oktober 2001, Publicatieblad 2001, C 333/27.

291

Manunza, E. en J. Telgen, Maatschappelijke waarden in aanbesteden, Cobouw, 20 februari 2015, p. 34. 292

Lohmann, W., Duurzaamheidscriteria in Europese aanbestedingen, Cobouw, 17 oktober 2014, p. 12-13. 293

HvJ EG 4 december 2003, nr. C-448/01 (Wienstrom). 294

Overweging 74 en 75 van richtlijn 2014/24/EU. 295

Art. 2.76 lid 5. 296

Denk aan het FSC-keurmerk voor duurzaam hout of het Max Havelaar-Keurmerk voor fair trade producten. 297

Conceptmemorie van Toelichting, Wijziging van de Aanbestedingswet 2012, 2 april 2015, te raadplegen via: www.internetconsultatie.nl/implementatiewetaanbestedingsrichtlijnen, p. 5 en 49-51.

298

vergelijken. Sinds het opstellen van de Gids Proportionaliteit hebben zich ontwikkelingen voorgedaan op het gebied van het berekenen en beoordelen van milieuprestaties van gebouwen. Dit houdt onder meer verband met de eisen in het gewijzigde bouwbesluit299. De verschillende instrumenten zijn

samengebracht in de nationale Milieudatabase van Stichting Bouwkwaliteit. Ook vanuit de EU wordt gewerkt aan praktische instrumenten die het mogelijk moeten maken om de milieuprestaties van werken te vergelijken300. De meeste voortgang wordt geboekt met het inzichtelijk maken van

energieprestaties van gebouwen301. Wanneer milieuprestaties over de totale levensduur van een werk beoordeeld moeten worden, lopen de oplossingen en meningen zo ver uiteen dat objectiviteit van de beoordelingssystematiek twijfelachtig wordt302.

Als milieuprestaties meegenomen worden als deelcriterium, dan gebeurt dat vaak in de vorm van de CO₂-Prestatieladder. Sinds de invoering van de voorrangsregel is de toepassing van dit praktische instrument sterk toegenomen303. De CO₂-Prestatieladder is een certificeringssysteem, dat bedrijven stimuleert om actief CO₂ te reduceren. Hoe hoger de trede of het niveau op het certificaat, hoe hoger de inschrijver beoordeelt wordt op dit deelcriterium. De aanbestedende dienst bepaalt het

gunningsvoordeel per niveau van de ladder304.

Sociale Voorwaarden zien op het waarborgen van fundamentele arbeidsomstandigheden in de productieketen en vormen deels een vertaling van internationale verdragen op dat vlak305. Sinds begin 2013 zijn Sociale Voorwaarden van toepassing op alle rijksopdrachten boven de Europese

aanbestedingsdrempels. Ook decentrale overheden worden gestimuleerd om Sociale Voorwaarden toe te passen. Deze bestaan voor werken uit generieke bepalingen die vooral relevant zijn voor de

toepassing van materialen en producten, die buiten Nederland vervaardigd zijn306. De brede acceptatie van dit instrument leidt weliswaar tot bewustwording onder inkopers, maar levert zelden feitelijke verbetering van arbeidsomstandigheden op. Het is tot nu toe vooral een administratieve verplichting. Enerzijds nemen opdrachtgevers niet de tijd om de bepalingen aan te passen aan de betreffende opdracht en anderzijds wordt naleving nauwelijks bewaakt307.

Social Return is een praktische aanpak om meer werkgelegenheid te creëren voor mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt. Deze aanpak heeft zich in de praktijk gevormd en kent geen wettelijke basis308. Wel heeft de rijksoverheid besloten dat aanbestedende diensten inschrijvers kunnen stimuleren of verplichten om kwetsbare groepen op de arbeidsmarkt te betrekken bij de uitvoering van een werk. Werken bieden vaak goede kansen voor het inzetten van leerlingen en langdurig werklozen.

Er is geen landelijk beleid voor de toepassing van Social Return. De invulling wordt dan ook in hoofdzaak bepaald door het eigen beleid van de aanbestedende dienst309.

299

Bouwbesluit bepaalt dat voor werken vanaf een minimum omvang een milieuprestatieberekening vereist is, via: www.rijksoverheid.nl (zoek op milieuprestatie bouwbesluit).

300

Bijvoorbeeld: www.eebguide.eu. 301

O.a.: www.eebguide.eu/?page_id=704. 302

Van Belzen, Th., Royal Haskoning DHV hekelt Milieudatabase, Cobouw, 31 januari 2014 en brief van de Minister van Wonen en Rijksdienst aan de Tweede Kamer betreffende vragen over de Nationale Milieudatabase, 19 juni 2014.

303

Hardeman, S., EMVI, tenzij…, EMVI en de Aanbestedingswet, Economisch Instituut voor de Bouw, november 2014, p. 18 en 19.

304

Via: www.co2-prestatieladder.nl/index.php?ID=18. 305

OESO-richtlijnen en UN Guiding Principles. 306

Arbeidsomstandigheden op het werk zelf en van Nederlandse producten worden door specifieke wetgeving gewaarborgd. 307

De Zeeuw, F. e.a., Evaluatie sociale voorwaarden Rijksinkoopbeleid, Berenschot, oktober 2014. 308

Wel sluit de toepassing van Social Return deels aan bij de verplichten van werkgevers op grond van de Participatiewet, zie: Parlevliet, W., Participatiewet en ‘Social Return’ bij aanbesteding, Binnenlands Bestuur, 23 januari 2013.

309

Sociale aspecten en milieuoverwegingen laten zich in veel gevallen ook goed verwoorden in bestekken of uitvoeringsvoorwaarden310. Als het niet gaat over de duurzaamheidsprestaties in het specifieke werk, maar over algemene duurzaamheidsprestaties van een marktpartij, is het beter om selectie- of geschiktheidseisen toe te passen. Sinds de invoering van de Aanbestedingswet worden

duurzaamheidsaspecten ook vaker vertaald naar geschiktheidseisen of uitvoeringsvoorwaarden en minder vaak naar gunningscriteria311.

Uitkomsten interviews - Veel respondenten bevestigen het belang van duurzaamheid bij aanbesteden. Omdat duurzaamheid nu vaker in gunningsbeslissingen meegewogen wordt, draagt EMVI bij aan de bewustwording bij aanbestedende diensten en marktpartijen. Daar staat tegenover dat deze respondenten sceptisch zijn over de concrete resultaten die toepassing van duurzaamheidscriteria opleveren. Het ontbreekt aan goede methoden en instrumenten om de duurzaamheidsprestaties van werken inzichtelijk te maken. Zeker wanneer de totale levenscyclus van een werk in beschouwing genomen wordt. Daarom is het niet goed mogelijk om verschillende aanbiedingen op een objectieve manier te beoordelen.

Over toepassing van de CO₂-Prestatieladder zijn veel respondenten kritisch. Ze vinden dit instrument ongeschikt als gunningscriterium, omdat het eerder verband houdt met de aanbieder dan met de aanbieding. Marktpartijen die over voldoende mensen en middelen beschikken om aandacht te besteden aan deze ladder krijgen een hoge score, zonder dat dit hoeft te betekenen dat het ook werkelijk duurzamere bedrijven zijn. Als criterium is het daarom onvoldoende onderscheidend en bovendien werkt het in het nadeel van kleinere marktpartijen.

Minder negatief zijn respondenten over instrumenten die betrekking hebben op sociale aspecten van duurzaamheid zoals Social Return. Dat is een instrument dat zich wel leent om verschillende

aanbiedingen op objectieve gronden te vergelijken. Maar ook hier vallen de concrete resultaten tegen, omdat aanbestedende diensten zich niet voldoende verdiepen in de betekenis en werking van Social Return. Ook wordt onvoldoende gecontroleerd of de beloofde sociale prestaties werkelijk geleverd worden. Zonder controle is het bijvoorbeeld mogelijk voor aannemers om dezelfde gehandicapte medewerker op papier voor een onbeperkt aantal werken in te zetten. Bovendien is het onderscheidend vermogen van sociale criteria praktisch begrensd. Bij de meeste werken kunnen niet onbeperkt

leerlingen of andere mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt ingezet worden.

deskundige VNG: Je kunt discussie hebben over keurmerken en in hoeverre de duurzaamheid daadwerkelijk geborgd is. Maar over het algemeen zijn gemeenten er wel mee bezig. Het staat op de agenda. [d.34]

deskundige EIB: Die CO₂-Prestatieladder, je kunt je afvragen in hoeverre dat een indicator is van duurzaamheid. Bovendien is het wel een eenzijdige interpretatie van duurzaamheid. Het wordt gebruikt als gunningscriterium, maar eigenlijk zou je het als selectiecriterium moeten gebruiken. [i.32 en i.33]

deskundige Bouwend Nederland: Je kunt Social Return heel transparant in geld uitdrukken. Maar zo gebeurt het meestal niet. Het is meestal weer een plan van aanpak en dat is dom. Dit kan nu toevallig transparant en dan doen we het niet. [m.61]

Conclusie - Wanneer in de gunningsbeslissing sociale aspecten en milieuoverwegingen meegenomen worden, draagt EMVI bij aan bewustwording van het belang van duurzaam inkopen. Maar het blijft lastig om tot concrete resultaten te komen. Voor wat betreft de milieuoverwegingen is vooral het ontbreken van passende beoordelingsinstrumenten een hindernis. De populaire CO₂-Prestatieladder mag een

310

Het Early Childhood Center in Wassenaar is een voorbeeld van een project waarin een zeer hoge duurzaamheidstandaard is bereikt na gunning op laagste prijs, zie: www.ash.nl/ECC.

311

‘placebo’ genoemd worden, omdat dit instrument te weinig zegt over de milieuprestaties van een werk. Voor sociale aspecten zijn wel goede instrumenten beschikbaar, maar deze worden onvoldoende toegepast. In alle gevallen staat en valt duurzaamheid met de ambitie van de aanbestedende dienst. Daarbij biedt EMVI wel praktische mogelijkheden, maar vormt op zich geen prikkel om echt werk te maken van duurzaamheid. Bovendien kunnen dezelfde resultaten op het gebeid van duurzaamheid vaak even goed bereikt worden door het toepassen van selectie- en geschiktheidseisen of door een vertaling naar duidelijke uitvoeringsvoorwaarden. Voor verwezenlijking van de duurzaamheidsambities is toepassing van EMVI dus niet zaligmakend.