Draagt voorrang bij aan een integrale benadering?

Als eerste ambitie van de voorrangsregel wordt gewezen op het belang om bij aanbesteden niet alleen naar het maakproces, maar naar alle levensfasen van een product te kijken. Als het gaat om de financiële aspecten van die levensfasen wordt het begrip Total Cost of Ownership gebruikt. Gaat het over de milieugevolgen van die levensfasen dan wordt de Life Cycle Analysis toegepast.

Art. 2.115 geeft een bescheiden aanzet voor een integrale benadering van werken door in lid 2 ook gebruikskosten en rentabiliteit als mogelijke deelcriteria te noemen. Die criteria gaan echter uitsluitend over de financiële aspecten van de levenscyclus. Na implementatie van de nieuwe richtlijn geeft de Aanbestedingswet meer handvatten voor integrale oplossingen, omdat levenscycluskosten als

gunningscriterium expliciet benoemd worden. In het nieuwe art. 2.115a wordt vervolgens de betekenis en toepassingsvoorwaarden van levenscycluskosten uitgewerkt. Dit gaat in de eerste plaats om de kosten van verwerving, gebruik, onderhoud, verwijdering en hergebruik. In de tweede plaats kunnen ook milieueffecten in de levenscyclus meegenomen worden. Daaraan is echter de voorwaarde verbonden dat die effecten zich in geld laten uitdrukken. De beoordeling van de levenscyclus vindt dus steeds in financiële termen plaats en moet gebaseerd zijn op objectief controleerbare en niet-discriminerende criteria. Daarom wordt op Europees niveau gewerkt aan uniforme methoden om de levenscycluskosten te berekenen275.

Bij de aanbesteding van werken komt de levenscyclusbenadering en ruimte voor inbreng van

marktpartijen vooral tot uitdrukking in geïntegreerde contracten, die verder gaan dan de traditionele aanneming van werk. Meest voorkomend zijn Design&Build-contracten waarbij de verantwoordelijkheid voor ontwerp en uitvoering gecombineerd worden. De levenscyclusbenadering komt echter pas serieus uit de verf als ook onderhoud en eventueel exploitatie geïntegreerd worden276. Toepassing van

geïntegreerde contracten vergroot de toegevoegde waarde van EMVI, omdat inschrijvers kunnen meedenken over ontwerp en technische uitwerking277. Dit vraagt een ruimere beoordelingsvrijheid van de aanbestedende dienst, omdat de kwalitatieve aspecten van de inschrijvingen sterk uiteen kunnen lopen. De invulling van EMVI in deelcriteria moet dan op een hoger abstractieniveau liggen278. Dit vraagt extra tijd en aandacht van inschrijvers en de aanbestedende dienst279. Toepassing van EMVI bij

geïntegreerde contracten levert daardoor veel hogere transactiekosten op280, maar geeft ook meer mogelijkheden om aanwijsbare meerwaarde te creëren281.

Voorrang heeft wel geleid tot een grote toename in de toepassing van EMVI als gunningscriterium, maar het aantal van werken op basis van geïntegreerde contractvormen neemt niet toe282. Design&Build komt nog het meest voor. Die contractvorm geeft aannemers wel meer ruimte om met oplossingen te komen, maar rijkt niet verder dan de eerste fase van de levenscyclus. Onderzoek laat ook zien dat

gunningscriteria die betrekking hebben op de levenscyclus zelden bij EMVI-aanbestedingen van werken worden toegepast. De toepassing is sinds de invoering van de Aanbestedingswet zelfs afgenomen van 3%

275

Overweging 95 en 96 van richtlijn 2014/24/EU, waarin ook verwezen wordt naar de Guidelines for Social Life Cycle Assesment of Products van de VN.

276

Berg, M.A.M.C. van den, A.G. Bregman, M.A.B. Chao-Duivis, Bouwrecht in kort bestek, IBR, ’s-Gravenhage 2010, p. 354-355. eventueel kan ook het financieren van een werk onderdeel gemaakt worden van een DBFMO-contract.

277

Fijneman, J., Voor de baat uit…?, Resultaten 1 jaar Aanbestedingswet, Stichting aanbestedingsinstituut Bouw & Infra, november 2014, p. 10.

278

Pijnacker Hordijk, E., G. van der Bend en J. van Nouhuys, ibidem, p. 429. 279

In paragraaf 3.3 werd al ingegaan op het spanningsveld tussen deze toepassing van EMVI en het transparantiebeginsel. 280

Zie ook paragraaf 4.2. 281

Hardeman, S., Transactiekosten aanbesteden, Effecten van Aanbestedingswet en marktdynamiek, Economisch Instituut voor de Bouw, oktober 2014, p. 16.

282

Fijneman, J., Voor de baat uit…?, Resultaten 1 jaar Aanbestedingswet, Stichting aanbestedingsinstituut Bouw & Infra, november 2014, p. 8 en 9.

naar 1% van de aangekondigde aanbestedingen. Als oorzaak wordt gewezen op de complexiteit van die criteria283. Ook de contractuele relatie tussen partijen wordt een stuk complexer, wanneer er afspraken gemaakt moeten worden die de gehele levenscyclus van een werk regelen284.

Uitkomsten interviews - Onder de respondenten bevinden zich relatief veel professionals die directe ervaringen hebben met geïntegreerde contracten en ook een goed beeld hebben van

levenscyclusbenadering. Zij vinden dat die benadering pas aan de orde is, wanneer in het contract met de aannemer naast het realiseren van het werk ook het onderhoud en de exploitatie van een werk meegenomen worden. Zij zijn echter van mening dat die contractvormen bij aanbesteding van werken naar verhouding een marginale rol spelen. EMVI kan in die vooruitstrevende projecten wel een hulpmiddel zijn, maar vormt op zich geen stimulans285. De toepassing van geïntegreerde contracten neemt dus niet toe door EMVI voorrang te geven. Het ontbreken van de benodigde kennis en ervaring op het gebied van geïntegreerde contracten speelt in de praktijk een veel grotere rol.

Voor zover geïntegreerde contracten bij werken toegepast worden, gaat het vaak om Desgn&Build en een enkele keer over onderhoudstaken. Het gaat vrijwel nooit over de gehele levenscyclus van een werk. De methoden en modellen, die een betrouwbare grondslag bieden voor deze langdurige samenwerking, staan nog in de kinderschoenen. Dit laat onverlet dat respondenten overwegend positief zijn over de kansen die geïntegreerde contracten bieden bij grootschalige projecten.

Op een bescheidener niveau zien verschillende respondenten wel mogelijkheden om marktpartijen met EMVI uit te dagen om oplossingen aan te dragen, die beter aansluiten bij de bouwpraktijk. De

betrokkenheid van inschrijvers neemt toe als zij de gelegenheid krijgen om zelf belangrijke

randvoorwaarden van de opdracht te bepalen. De beide gemeentelijke inkopers geven ook aan dat zij bij aanbestedingen inschrijvers waar mogelijk ruimte geven voor eigen inbreng. Volgens de aannemers wordt die ruimte vaak in een te laat stadium van een project gegeven, zodat de mogelijkheid om nog met wezenlijke wijzigingen te komen beperkt is.

bestuurder BNA: Het aantal geschikte partijen is niet zo groot. Veel architecten en aannemers hebben geen ervaring met dat soort projecten. Die DBFMO-trajecten dat zijn geen kinderachtige processen. Dat is echt heel complex. [g.14 en g.15] deskundige EIB: Misschien dat in 1 op de 100 aanbestedingen onderhoudskosten meeweegt in de gunning. Voor veel gemeenten is aanbesteden al geen gesneden koek, dan is total cost of ownership wel een hele andere benadering. [i.20 en i.21]

aannemer MKB: Wij worden verantwoordelijk voor het budget en dat betekent dat je veel beter gaat kijken hoe je het organiseert, dat je naar je planning gaat kijken en dat je dus niet voor niks gaat rijden. Je wilt iets in één keer oplossen, want dat scheelt tijd en geld. [e.05]

Conclusie - Het amendement streeft naar integrale oplossingen door bij aanbestedingen de gehele levenscyclus van een werk in ogenschouw te nemen. Die levenscyclusbenadering komt pas uit de verf als een geïntegreerd contract toegepast wordt. Ondanks de grote toename van EMVI-aanbestedingen, blijft het aantal werken op basis van geïntegreerde contracten echter marginaal. Zelfs Design&Build, een lichte vorm van contractintegratie die niet verder reikt dan de eerste levensfase, wordt slechts bij enkele procenten van de werken toegepast. Dit hangt enerzijds samen met het ontbreken van praktische ervaring en anderzijds met de juridische en technische complexiteit van geïntegreerde contracten. Voor

283

Hardeman, S., EMVI, tenzij…, EMVI en de Aanbestedingswet, Economisch Instituut voor de Bouw, november 2014, p. 19. 284

Asser/Van den Berg &-VI 2013/294 en 295. 285

Ter illustratie: De geïnterviewde MKB aannemer neemt deel aan een experiment, waarbij onderhoudswerkzaamheden aan woningbouwcomplexen integraal zijn uitbesteed door een corporatie. Door de aannemer een brede verantwoordelijkheid te geven en niet steeds voor losse klussen in te schakelen wordt nadenken over planning en lange termijn oplossingen beloond. Maar die integrale benadering is in overleg met verschillende aannemers uitgewerkt en niet in het kader van een aanbesteding op basis van EMVI (waartoe een corporatie ook niet verplicht is).

de toepassing van geïntegreerde contracten lijkt EMVI eerder een voorwaarde dan een stimulans. Wel wordt duidelijk gezocht naar mogelijkheden om de kennis van aannemers binnen EMVI-aanbestedingen beter te benutten en de betrokkenheid te vergroten. Maar zolang het geijkte plan van aanpak de boventoon voert bij EMVI, spelen integrale oplossingen een marginale rol.