Heeft het gedogen van de verkoop van cannabis (in coffeeshops) geleid tot een toename van het (probleem)gebruik van cannabis?

De vraag is in diverse publicaties aan de orde geweest.76-78Zoals in § 3.2 is genoemd is het niet mogelijk om causaliteit vast te stellen. Wel kan gekeken worden of trends in cannabisgebruik parallel lopen met trends in de ontwikkeling van het (gedoogde) aanbod van cannabis in Nederland. Vervolgens wordt een vergelijking gemaakt tussen (trends in) het cannabisgebruik in Nederland en die in het buitenland (‘reasoning by analogy’). De resul-taten van deze publicaties zijn hier samengevat en aangevuld met actuele gegevens. Daarnaast wordt aange-geven in hoeverre Nederland op andere indicatoren van cannabisgebruik (continuïteit, percentage jonge starters, frequent gebruik) verschilt van andere landen.

Bij de beschrijving van trends in de cannabisdetailhandel en verkoop onderscheidt Korf (2008) vier fasen.77In de jaren zestig werd cannabis vooral gebruikt en gekocht binnen een tegencultuur van doorgaans witte mid-denstandsjongeren (kunstenaars, provo’s, flower-power en hippies). Deze eerste fase wordt door Korf omschre-ven als de ‘ondergrondse markt’. De tweede fase werd ingeluid toen de vele ‘ondergrondse’ verkooppunten werden vervangen door verkooppunten via huisdealers in jeugdcentra. Deze nieuwe verkooppunten werden door de overheid gedoogd en hun aantal was meer beperkt. Experimenten hiermee resulteerden in 1976 in een wettelijke decriminalisering van de kleinhandel en bezit van cannabis. In de praktijk gebeurde dit al een aantal jaren eerder.5Volgens Korf (2008) betekende de opkomst van de huisdealer een forse slag voor de straatdealers, maar precieze cijfers over het aantal verkooppunten van cannabis ontbreken.77De Kort (1995) geeft aan dat huisdealers niet alleen in de grote steden werden gedoogd, maar dat cannabis ook in jongerencentra van kleinere plaatsen als Delft en Hilversum kon worden gekocht.5Vanaf de jaren tachtig kwamen de coffeeshops op (fase drie). Hoewel deze ontwikkeling niet door het beleid was beoogd, werd besloten de coffeeshops te gedogen, onder voorwaarden die ook werden gesteld aan de huisdealers. Waren er begin jaren tachtig in Amsterdam naar schatting zo’n 20 coffeeshops, begin jaren negentig waren dit er circa 300.5Vanaf 1995, toen een weinig ge-fundeerd landelijk aantal van 1500 coffeeshops vigeerde, werd formeel beleid ingezet om het aantal coffeeshops in te perken (fase vier). Anno 1997 volgde de eerste landelijke schatting, die op zo’n 1179 coffeeshops uitkwam. Deze schatting was eveneens vrij grof en betrof alle cannabisverkooppunten die bij de gemeente of politie bekend waren. Vanaf 1998 moesten cannabisverkooppunten waar tevens alcohol werd geschonken een keuze maken tussen coffeeshop (alleen cannabis, géén alcohol) of ‘gewone’ horeca. Vanaf die tijd werd het vergun-ningstelsel strikter en in 1999 zijn alleen de ‘gedoogde’ coffeeshops geteld waarvan namen en adressen zijn bij-gehouden door de gemeenten.79Het ging toen om 846 coffeeshops. Mogelijk is de sterke daling tussen 1997

en 1999 dus deels toe te schrijven aan een andere wijze van ‘tellen’. Het aantal coffeeshops is sinds 1999 (meer) geleidelijk gedaald tot 702 in 2007, die zich bevinden in 106 van 443 gemeenten (zie ook figuur 6.7).13

Wat betreft het gebruik van cannabis zijn er pas vanaf eind jaren tachtig gegevens beschikbaar op basis van pe-riodiek onderzoek met vergelijkbare methoden, op basis waarvan trends kunnen worden vastgesteld, althans onder scholieren en de bevolking van Amsterdam. Op landelijk niveau zijn voor de algemene bevolking pas vanaf 1997 trendgegevens beschikbaar. Korf (1995) heeft een overzicht gemaakt van uiteenlopende onderzoe-ken in de algemene bevolking en onder jongeren en scholieren van 1969-1992.56In deze onderzoeken is het ooitgebruik van cannabis in kaart gebracht. Deze maat is een slechte indicator van recente ontwikkelingen, vooral als de gegevens de totale populatie betreffen. Immers, indien iemand één keer cannabis heeft gebruikt, telt hij of zij in elk onderzoek mee als ooitgebruiker, ook als dit jaren geleden heeft plaatsgevonden. Niettemin suggereren de beschikbare gegevens dat het gebruik van cannabis tussen eind jaren zestig in twee golfbewe-gingen is verlopen: een eerste piek eind jaren zestig en de eerst helft van de jaren zeventig van de vorige eeuw, gevolgd door een daling eind jaren zeventig en begin jaren tachtig. Vervolgens steeg het cannabisgebruik weer tot een tweede piek midden jaren negentig. Vanaf deze periode is een geleidelijke daling onder scholieren/jon-geren waarneembaar en een stabilisering in de algemene bevolking. De laatste ‘golfbeweging’ is afgebeeld in drie trendonderzoeken in figuur 6.8.

De trends in het gebruik lijken parallel te lopen aan de ontwikkelingen in het (gedoogde) aanbod van cannabis. Zo is het gebruik duidelijk toegenomen in de periode waarin het aantal coffeeshops explosief is gegroeid (derde fase), en trad een stabilisering op in 1996/1997 toen het aantal coffeeshops begon te dalen (vierde fase). Het is echter niet mogelijk om uitspraken over causaliteit te doen. Zoals beschreven in § 6.6.1 zijn er geen aanwij-zingen dat er tussen 1997 en 2001 minder meerderjarige cannabisgebruikers in coffeeshops zijn gaan kopen, al zijn er geen cijfers beschikbaar over een wijziging in de frequentie waarmee zij dat doen. Het ‘breekpunt’ in 1996 in de stijgende trend in cannabisgebruik onder jongeren valt ook samen met de verhoging van de leef-tijdsgrens voor toegang tot coffeeshops, van 16 naar 18 jaar. Een nadere analyse van gegevens van scholieren-onderzoeken, waarbij rekening is gehouden met verschillen in samenstelling van de scholierenpopulatie (zoals een toename van het aantal allochtone leerlingen) geeft aan dat tussen 1996 en 1999 de prevalentie onder 16-17-jarigen is gestabiliseerd.36Hoewel Korf et al. (2001) concluderen dat zich in deze periode een verschuiving van de markt heeft voorgedaan onder jongeren van 16 en 17 jaar, in die zin dat zij minder in coffeeshops maar meer via vrienden kopen, kan niet worden uitgesloten dat deze verschuiving niet volledig is geweest.36 Wellicht heeft deze maatregel voor sommige jongeren een drempel opgeworpen om cannabis te (gaan) gebruiken. Mons-houwer et al (2005) laten zien dat de trends in percentage gebruikers parallel liepen aan trends in waargenomen beschikbaarheid van cannabis.80Tussen 1992 en 1996 steeg het percentage scholieren (12-18 jaar) dat dacht dat cannabis makkelijk of heel gemakkelijk te verkrijgen was van 24% naar 34%, daalde vervolgens naar 26% in 1999 en stabiliseerde in 2003. Overigens kunnen andere verklaringen ook niet worden uitgesloten. Aangezien cannabis in Nederland doorgaans wordt geblowd kan de daling in het percentage cannabisgebruikers ook hebben plaatsgevonden in het kielzog van de daling in het percentage tabakrokers onder scholieren, een trend die even-eens vanaf 1996 waarneembaar is (Van Laar et al., 2008, NDM Jaarbericht).81Of (universele) preventieve acti-viteiten ook hebben bijgedragen aan de stabilisering/daling is niet bekend. Hoofdstuk 7 laat zien dat de invloed hiervan op het drugsgebruik als gering moet worden ingeschat.

Figuur 6.8: Trends in cannabisgebruik onder scholieren van het voortgezet onderwijs (boven), de algemene bevolking van Amsterdam (midden) en de algemene bevolking van Nederland (onder)

Recent = laatste jaar. Actueel = laatste maand. Bronnen: Abraham et al., 2002³⁰; Monshouwer et al. 2008³²; Rodenburg et al., 2007.³³

0 5 10 15 20 25 30 1988 1992 1996 1999 2003 2007 %

Landelijk, scholieren 12-18 jaar

Ooitgebruik Actueel gebruik 0 2 4 6 8 10 12 14 16 1987 1990 1994 1997 2001 %

Amsterdam, 12 jaar en ouder

Recent gebruik Actueel gebruik 0 1 2 3 4 5 6 7 8 1997 2001 2005 % % Landelijk, 15-64 jaar Recent gebruik Actueel gebruik

Figuur 6.9: Trend in recent cannabisgebruik onder scholieren in de VS

Bron: Monitoring the Future, University of Michigan

Trends in cannabisgebruik vergeleken met het buitenland

Vervolgens is het de vraag hoe het cannabisgebruik in andere landen zich heeft ontwikkeld en of de decrimina-lisering, maar vooral de verkoop via coffeeshops, Nederland in een uitzonderingspositie heeft geplaatst. Onder-zoekers verschillen van mening over met name de trend in de jaren tachtig in andere landen. Harde conclusies over trends in de jaren tachtig zijn eigenlijk niet te trekken, vanwege de schaarste aan gegevens over langeter-mijntrends in andere landen en de grote verschillen in dekkingsgraad (landelijk/lokaal), populatie (jongeren/vol-wassenen). Korf (2008) meldt dat de twee golfbewegingen in het cannabisgebruik zich ook hebben voorgedaan in de VS. 77Figuur 6.9 laat dit zien, al loopt de ‘timing’ van de eerste golf niet parallel aan die in Nederland. MacCoun & Reuter (2001) voeren aan dat het (ooit)gebruik van cannabis in Noorwegen (Oslo) waar het verbod op cannabisbezit en -verkoop evenals in de (meeste staten van de) VS sterk wordt gehandhaafd, een piek ver-toont begin/midden jaren zeventig, vervolgens rond het zelfde niveau schommelt tot begin jaren negentig en daarna weer stijgt. Ook in andere steden en regio’s (Catalonië, Stockholm en Hamburg) en in Denemarken, Duitsland en Australië zijn aanwijzingen dat het cannabisgebruik stabiel of dalende was in de jaren tachtig van de vorige eeuw. Alleen in Helsinki verdubbelde het ooitgebruik tussen 1988 naar 1992, echter onder 15-jarigen. Op basis van deze gegevens concluderen MacCoun & Reuter (2001)82dat het Nederlandse beleid heeft bijge-dragen aan een toename in het gebruik in de jaren tachtig, al ontkennen zij de invloed van andere factoren niet. Aangezien deze toename echter zo’n acht jaar ná ingang van de formele wetswijziging in 1976 begon, zou de wetswijziging en het ‘gedogen’ van bezit en verkoop van kleine hoeveelheden cannabis zelf geen invloed hebben gehad, maar mogelijk wel de daarop volgende ‘commercialisering’ van de verkoop van cannabis via de coffee shops.

In vrijwel alle westerse landen is echter in de jaren negentig een toename in het cannabisgebruik gerapporteerd (zie figuur 5.3). Vanaf 2000 is het beeld weer meer gedifferentieerd, met in sommige landen een voortzetting van de stijgende trend, een daling of stabilisering (zie hoofdstuk 5). De stijging in cannabisgebruik in de jaren negentig is ook onder scholieren in tal van Europese landen aangetoond. Het ESPAD-onderzoek onder scholieren van 15 en 16 jaar geeft aan dat ooitgebruik van cannabis tussen 1995 en 1999 toenam in tweederde van de 21 Europese landen die aan beide peilingen deelnamen.83Tussen 1999 en 2003 stabiliseerde het gebruik eveneens in twee derde (18 van 28) van de landen. Consistente toenames in alle drie de peilingen werden in 6 landen (van de 21 met beschikbare data) gerapporteerd. Dit betrof uitsluitend Oost-Europese landen. De HBSC-studie laat zien dat tussen 2002 en 2006 het recente gebruik van cannabis onder 15-jarige scholieren afnam in 25 van 31 landen (overwegend Europa, plus de VS en Canada). De grootste dalingen werden gevonden in het Verenigd Koninkrijk, Zwitserland, Slovenië en Portugal.84

0 10 20 30 40 50 60 '75 '76 '77 '78 '79 '80 '81 '82 '83 '84 '85 '86 '87 '88 '89 '90 '91 '92 '93 '94 '95 '96 '97 '98 '99 '00 '01 '02 '03 '04 '05 '06 '07 '08 % Jaar 12th Grade 10th Grade 8th Grade

Cross-sectionele vergelijkingen: prevalentie cannabisgebruik en andere indicatoren

In hoofdstuk 5 (§ 5.2.1 en § 5.2.2) zijn de belangrijkste indicatoren voor cannabisgebruik beschreven. Deze ge-gevens laten zien dat het percentage recente cannabisgebruikers in de algemene bevolking in Nederland (iets) onder het EU-15-gemiddelde ligt (5%), en aanzienlijk lager is dan in de VS (10%), maar weer hoger dan in Zweden (2%), twee landen waarvan het beleid als repressief kan worden gekenmerkt. Op andere indicatoren ‘presteert’ Nederland eveneens weinig uitzonderlijk. Zo is het gemiddelde percentage (bijna) dagelijkse gebruikers in de algemene bevolking van 15-64 jaar en 15-34 jaar in de EU (voor zover gegevens beschikbaar zijn) respec-tievelijk 1,2% en 2,3%.pIn Nederland is dat 0,8% en 1,6%. In Nederland is een op de vijf (23%) laatste maand-gebruikers van cannabis van 15-64 jaar een (bijna) dagelijks gebruiker. In Frankrijk, Spanje en Portugal worden waarden van 32%, 31% en 44% gerapporteerd. In Noorwegen en Denemarken consumeren relatief minder actuele gebruikers (bijna)dagelijks, namelijk 13% en 16%.

De zogenaamde continuïteitsratio’s geeft de kans weer dat mensen die ooit een keer cannabis gebruiken daar later mee doorgaan.qOnder Nederlandse jongeren en jonge volwassenen van 15-34 jaar gaat respectievelijk 29% (ooit/recent) en 17% (ooit/actueel) van degenen die cannabis proberen door met het gebruik. Deze waar-den zijn vergeleken met andere EU-15-lanwaar-den aan de lage kant en wijken niet veel af van die in Duitsland (res-pectievelijk 32% en 15%). De kans op doorgaan met cannabisgebruik is het hoogst in Spanje en België, waar bijna de helft van de ooitgebruikers ook in het laatste jaar nog had gebruikt (respectievelijk 53% en 48%); 40% (Spanje) en 32% (België) deed dit nog in de laatste maand. In Zweden en Denemarken zijn de continuïteitsratio’s het laagst (in Zweden 26% voor ooit/recent en 8% voor ooit/actueel, in Denemarken 25% en 12%). De aanwezigheid van coffeeshops in Nederland kan dus niet direct geassocieerd worden met het gebruik van cannabis onder (jong) volwassenen. De situatie onder scholieren is ondanks een ‘overall’ daling in het percentage cannabisgebruikers, in vergelijking met hun leeftijdgenoten in andere landen van de EU-15 minder positief (zie ook hoofdstuk 5). Nederlandse scholieren ‘scoren’ in de hoogste regionen wat betreft het percentage actuele gebruikers, het gebruik van cannabis zes keer of meer in de laatste maand, en gebruik van cannabis 40 keer of meer in het leven. Daarentegen staat Nederland op gelijke voet met Duitsland wat betreft het percentage jon-geren dat voor het eerst begint met cannabisgebruik op 13-jarige leeftijd of jonger (6%), minder dan Frankrijk (8%) en het Verenigd Koninkrijk (9%). In Nederland steeg de gemiddelde startleeftijd tussen 1992 en 1996, stabiliseerde in 1999 en 2003, en lijkt in 2007 weer iets te dalen.32

Opvallend is wel dat vergeleken met andere landen het percentage scholieren dat het risico van cannabisgebruik (zowel incidenteel als regelmatig) als groot inschat het kleinst is in Nederland (tabel 5.16). Of dit samenhangt met een proces van ‘normalisering’ van het gebruik van cannabis onder Nederlandse jongeren (al dan niet sa-menhangend met de aanwezigheid van coffeeshops), of te maken heeft met de wijze waarop preventiepro-gramma’s hun boodschap over risico’s overbrengen, is niet duidelijk. In hoofdstuk 5 is reeds aangegeven dat een relatie tussen de prevalentie van cannabisgebruik en risicoperceptie lastig te duiden is.

Er zijn onvoldoende gegevens beschikbaar om uitspraken te doen over trends in probleemgebruik van cannabis. De cannabisstoornissen misbruik en afhankelijkheid, volgens criteria van de DSM, zijn in 1996 gepeild in de be-volking van 18-64 jaar.85Nieuwe cijfers komen in de loop van 2009/2010 beschikbaar. Voor de sterke toename sinds midden jaren negentig van het aantal cannabisgebruikers die bij instellingen voor verslavingszorg staan in-geschreven (zie hoofdstuk 5) zijn meerdere verklaringen mogelijk. Er zou sprake kunnen zijn van een toename in het probleemgebruik van cannabis (waarbij het relatief hoge THC-gehalte mogelijk maar niet noodzakelijker-wijs een rol speelt) en/of het sneller doorverwijzen door de gezondheidszorg en/of justitie.74De toegenomen hulpvraag van cannabisgebruikers is ook in tal van andere Europese landen en de VS waarneembaar. In Duitsland nam het aantal cannabiscliënten bij de ambulante (verslavings)zorg tussen 1994 en 2003 met een factor vijf toe (in Nederland een factor drie), van circa 4300 naar 25.500 cliënten.86De toegenomen hulpvraag liep parallel met een stijging in de prevalentie van cannabisgebruik in de algemene bevolking, maar de hulpvraag groeide sneller dan de omvang van het gebruik.86

Prevalentie cannabisgebruik en beleid

Diverse onderzoeken laten zien dat strafrechtelijke repressie geen of in elk geval geen groot effect lijkt te hebben op het gebruik (overzichten: Kilmer, 200268; RAND67; Room et al., 200866). Ook recent kan worden vastgesteld

pVermoedelijk zijn deze percentages in werkelijkheid hoger omdat frequente/zware drugsgebruikers waarschijnlijk ondervertegenwoordigd zijn in algemeen bevolkingsonderzoek.

qDeze kans kan worden uitgedrukt als de verhouding tussen het percentage ooitgebruikers gedeeld door ofwel het percentage recente (laatste jaar) gebruikers ofwel het percentage actuele (laatste maand) gebruikers van cannabis, maal honderd.

dat in het Verenigd Koninkrijk, na de herclassificatie van cannabis in 2004 naar het minst ‘zware’ regiem (van Class B naar Class C), waardoor bezit van cannabis minder zwaar werd bestraft, geen sprake is van een toename, maar eerder een daling in het gebruik (zie figuur 5.3).rDergelijke effecten van het beleid zijn overigens lastig vast te stellen te midden van de talloze uit onderzoek gebleken, op elkaar inspelende en samenhangende factoren die de kans op cannabisgebruik vergroten.87In het algemeen blijkt dat risicofactoren cumuleren, hoe meer fac-toren aanwezig zijn, hoe groter de kans op (problematisch) cannabisgebruik. Daarbij speelt ook dat bij het vast-stellen van effecten van beleid vaak vergelijkingen tussen landen zijn gemaakt op basis van de formele wetgeving, bijvoorbeeld of gebruik/bezit strafrechtelijk wordt vervolgd en de hoogte van de strafmaat. Duidelijk is dat het er in de praktijk anders aan toe kan gaan. Room et al. (2008) berekenen dat er in zeven landen per 1000 can-nabisgebruikers tussen de 20 en 40 aanhoudingen vanwege cannabisgebruik/bezit waren geregistreerd, met uitzondering van Nederland, waar slechts 3 aanhoudingen per 1000 cannabisgebruikers werden verricht.66Ook Kilmer (2002) constateert dat er een opmerkelijke overeenkomst is tussen landen in de kans om vanwege can-nabisgebruik/bezit te worden gearresteerd. Vaak echter volgt op een arrestatie voor cancan-nabisgebruik/bezit een waarschuwing, boete of alternatief voor straf, zoals deelname aan een behandelprogramma66, waardoor een potentieel afschrikeffect van strafrechtelijke repressie mogelijk teniet wordt gedaan. Dat betekent dat in de prak-tijk verschillen tussen landen in de aanpak van ‘cannabisgebruik’ kleiner zullen zijn dan op grond van de formele wetgeving kan worden verwacht (zie ook hoofdstuk 11). De aanwezigheid van coffeeshops blijven echter een uniek kenmerk van het Nederlandse beleid.

Conclusie

Trends in de prevalentie van het gebruik van cannabis lijken parallel te lopen aan de ontwikkelingen in het (gedoogde) aanbod van cannabis via coffeeshops. Zo is het gebruik duidelijk toegenomen in de periode waarin het aantal coffeeshops explosief is gegroeid, in de jaren tachtig en eerste helft van de jaren negentig van de vorige eeuw, en trad een stabilisering op in 1996/1997 toen het aantal coffeeshops begon te dalen. Harde uitspraken over causaliteit zijn niet mogelijk. De stijging in cannabisgebruik in de jaren negentig is ook waarneembaar in tal van andere landen, waar de verkoop niet via coffeeshops verloopt maar meer ‘on-dergronds’, hetgeen het niet aannemelijk maakt deze aan coffeeshops toe te schrijven. Over de stijging in de jaren tachtig, toen het aantal coffeeshops begon te groeien, bestaat minder eenduidigheid, maar conclusies zijn niet te trekken. Desondanks heeft een eventuele ‘bijdrage’ van de coffeeshops zeker niet geleid tot een in Europees verband buitensporig aantal (frequente) gebruikers van cannabis, in elk geval niet onder vol-wassenen. Onder jongeren is het cannabisgebruik wél hoger dan gemiddeld. Of dit samenhangt met de cof-feeshops (grotere beschikbaarheid – zij het indirect; gebruik meer normatief) of andere factoren, is niet duidelijk. Monshouwer et al. (in druk) noemen ook de mogelijkheid van culturele factoren, aangezien jon-geren in Nederland ook hoog in de rangorde van Europese landen staan wat betreft hun alcoholconsumptie.

6.5.2 Heeft de daling van het aantal coffeeshops gevolgen gehad voor de beschikbaarheid van