Beoogde aanpak en uitkomsten

Preventie. Onder het motto ‘voorkómen is beter dan genezen’ is preventie van gebruik een belangrijk onderdeel van het drugsbeleid. Het beleid wil drugsgebruik voorkomen met behulp van een actief ontmoedigingsbeleid (Drugsnota 1995). De Drugsnota 1995 streeft naar een veelomvattend, gedifferentieerd samenstel van preven-tieve en zorgvoorzieningen, ingebed in een totaalpakket van gezondheidsbevordering en opvoeding, en aan-geboden op een wijze die de doelgroep aanspreekt. Zie § 7.2.4.1.

Harm reduction. Veel verslaafden hebben psychiatrische stoornissen, sociale problemen, schulden,11 problemen met justitie en met huisvesting. Harm reduction-maatregelen moeten een bundeling zijn van behandeling en van opvang. Het beleid beoogt harm reduction-maatregelen onderdeel te laten zijn van een uitgebalanceerde, afgewogen aanpak van vraag en aanbodbeperking die samengaat met bestrijding van drugscriminaliteit en -overlast (Drugsnota 1995). Zie § 7.2.4.2.

Hier moet opgemerkt worden dat de aanpak van preventie en harm reduction op veel meer fronten plaatsvindt dan in dit hoofdstuk besproken wordt:

• Het coffeeshopbeleid en de scheiding der markten staan eveneens in het teken van preventie en harm re-duction. Het gedogen van een relatief laagdrempelig aanbod van gebruikershoeveelheden softdrugs beoogt te voorkomen dat jongeren overgaan tot het gebruik van gevaarlijker drugs. Deze aspecten zijn reeds in hoofdstuk 6 belicht en worden hier niet nader besproken.

• Onderdeel van het preventiebeleid zijn ook de bestuurlijke maatregelen, bijvoorbeeld zoals die door de lokale driehoek genomen kunnen worden bij grootschalige manifestaties.12Omdat zij voor een groot deel worden ingezet voor overlastreductie vallen zij onder hoofdstuk 11.

• Ook monitoringactiviteiten zijn onderdeel van het preventie- en harm reduction-beleid. De veranderingen in het aanbod van pillen en poeders worden gemonitord via het Drugs Informatie en Monitoring Systeem (DIMS). De snelle veranderingen op de gebruikersmarkt worden onder andere gemonitord door een systeem van trendwatchers die periodiek hun kennis en ervaring aanleveren en uitwisselen. Monitoringactiviteiten worden behandeld in hoofdstuk 13.

• Het onderzoek naar preventieactiviteiten heeft de laatste tien jaar een impuls gekregen vanuit verschillende ZonMW programma’s, het programma Resultaten Scoren, vanuit het ecstasybudget en naar aanleiding van de cannabisbrief uit 2004. Deze onderzoeksactiviteiten worden vooral gebruikt om de richting van preven-tieactiviteiten nader te bepalen. Zie hiervoor eveneens hoofdstuk 13.

7.2.4.1 Beoogde aanpak op het gebied van preventie

I. Voorlichting en preventieactiviteiten voortkomend uit de Drugsnota 1995

Er wordt in de Drugsnota 1995 een aanpak voorgesteld op twee fronten: enerzijds het ontplooien van pre-ventieactiviteiten die door het verstrekken van informatie middelengebruik ontmoedigen, anderzijds het sti-muleren van een centrale coördinatie en kwaliteitsverbetering van de activiteiten. Het ontwikkelen of uitbouwen van de volgende preventieactiviteiten wordt specifiek genoemd:

a. Voorlichtingscampagnes (waaronder cannabiscampagnes). b. Een telefonische informatielijn.

c. Preventie in het onderwijs, waarbij wordt aangetekend dat het moet gaan om hoogwaardige realistische voorlichting over alcohol, nicotine en drugs, mede specifiek gericht op risicogroepen.

d. Preventie in uitgaansgelegenheden en coffeeshops.

Deze preventieactiviteiten zijn vooral gericht op jongeren van 12 tot 20 jaar, met aanvullend specifieke voor-lichting voor risicogroepen.

II. Beoogde preventieactiviteiten samenhangend met het ecstasybeleid

De nadruk in de nota Samenspannen tegen XTC uit 2001 ligt duidelijk aan de ‘voorkant’ van de ecstasyketen, op de precursorenstromen, hardware en productie. Voor wat betreft preventie en harm reduction focust de voor-genomen aanpak zich op:

f. Intensiveren van voorlichting ter ontmoediging van ecstasygebruik, met name gericht op jongeren, door het ontwikkelen van mediastrategieën, het verbeteren van deskundigheid van intermediairs waarmee jongeren vaak in contact komen en het verrichten van objectieve effectmetingen.

g. Intensiveren van het monitoren van de gebruikersmarkt, met name het ecstasygebruik onder jongvol-wassenen en extra onderzoek naar gebruikspatronen.

h. Verbetering van monitoren van op de markt als ecstasy aangeboden stoffen. Hiervoor werd een ‘vlie-gende brigade’ van DIMS voorgesteld om bij grootschalige evenementen, waar een aanbod van drugs met een hoog acuut risico te verwachten is, aangeboden stoffen snel op locatie te kunnen signaleren en analyseren. Daarnaast werd automatisering van het DIMS-informatiesysteem beoogd, zodat snel kan worden geïnformeerd, en een intensivering van de deskundigheidsbevordering van medewerkers. i. Intensiveren van maatregelen ter preventie van ongelukken, incidenten, schade door ecstasygebruik door

meer contacten met gebruikers in diverse settings, bij voorkeur vóór of ná het evenement, want dan is voorlichting beter mogelijk en meer advisering en bijscholing van intermediairs.

In 2007 is de kabinetsnotitie ‘Voortzetting aanpak synthetische drugs’ opgesteld, als een vervolg op de nota Sa-menspannen tegen XTC13. Ook hier staat de aanpak van de aanbodzijde bovenaan. De situatie in 2007 is dat er weliswaar sprake is van een afgenomen populariteit van ecstasy en een beperkt en kleiner wordend aantal ge-zondheidsincidenten tijdens houseparty’s, maar dat problemen blijven bestaan door een excessief gebruik, fysieke uitputting, een te hoge dosis MDMA en gecombineerd gebruik met alcohol. Er wordt daarom besloten de ont-moedigingsboodschap met voorlichting te intensiveren.

j. Meer instellingen voor verslavingszorg moeten in hun regio via het project Uitgaan, Alcohol en Drugs aandacht geven aan gezondheidsaspecten tijdens het uitgaan. Er wordt naar gestreefd dat driekwart van de regio’s voor verslavingszorg in 2010 aandacht schenkt aan gezondheid tijdens het uitgaan middels dit project.

k. Er moet aandacht komen voor peerpreventie binnen het project Uitgaan, Alcohol en Drugs door samen-werking van het Trimbos-instituut met Unity, die voorlichting geeft op de uitgaanssetting zelf.

l. Er zal meer aandacht moeten komen voor preventie op het gebied van uitgaansdrugs door voorlichting via internet, om zo jongeren beter te bereiken.

Verder onderzoek zal de preventieactiviteiten moeten verbeteren:

m. Er zal een kwantitatief onderzoek naar gebruikspatronen in het uitgaansleven worden verricht, zowel bij grootschalige evenementen als bij kleinschaliger clubs.

n. Het DIMS zal worden versterkt zodat beter zicht verkregen wordt op de aard en omvang van gezond-heidsincidenten met ecstasygebruik. Indien drugs op de markt worden gevonden die riskante stoffen be-vatten, wordt een regionale of landelijke waarschuwing uitgegeven om gezondheidsongevallen te voorkomen.

III. Beoogde preventieactiviteiten samenhangend met het cannabisbeleid

De cannabisbrief uit 2004 beoogt een continuering en uitbreiding van bestaande preventieactiviteiten: o. Continueren van de jaarlijkse publiekscampagnes om cannabisgebruik te ontmoedigen onder jongeren

van 12 tot 18 jaar.

p. Intensiveren van voorlichtingsactiviteiten voor cannabisgebruik d.w.z. het ontwikkelen van voorlichting voor specifieke risicogroepen, zoals jongeren (bezoekers van jongerencentra, op hangplekken of in de residentiële hulpverlening of jongeren in het uitgaanscircuit) en mensen met psychische stoornissen. q. Minder vrijblijvende voorlichting in coffeeshops, bijvoorbeeld door na te gaan of coffeeshophouders

ver-plicht kunnen worden hun klanten een voorlichtingsfolder te overhandigen. IV. Landelijke Steunfunctie Preventie

De meeste preventieactiviteiten binnen de geestelijke gezondheidszorg en de verslavingszorg werden vroeger in de afzonderlijk instellingen vastgesteld, waardoor een lappendeken van activiteiten was ontstaan. De uitvoer-ders hadden nauwelijks weet van de inhoud van elkaars activiteiten. Er bestond ook weinig inzicht in de doel-treffendheid (effectiviteit) en doelmatigheid (efficiency) van deze activiteiten.

In de Drugsnota 1995 is aangekondigd dat een landelijke steunfunctie zou worden gerealiseerd om de samen-werking tussen verschillende actoren op het gebied van verslavingspreventie (scholen, GGD’en, verslavingszorg-instellingen, politie) te stimuleren. Ook zou een landelijke steunfunctie de implementatie van effectief gebleken programma’s kunnen bevorderen. Daarnaast kan deze worden ingezet ter ondersteuning van de informatie-voorziening, deskundigheidsbevordering en beleidsontwikkeling op het terrein van drugspreventie. Aan de lan-delijke steunfunctie worden specifiek de volgende taken toebedeeld14:

• Activiteiten inventariseren en analyseren

• Kwaliteitsimpulsen geven aan het huidige preventiewerk • Zorg dragen voor implementatie in het veld

Het bureau moet als een herkenbare projectorganisatie worden ondergebracht bij het Trimbos-instituut, zodanig dat voldoende draagvlak kan ontstaan.

7.2.4.2 Beoogde aanpak op het gebied van harm reduction

Opvallend is dat er in de Drugsnota 1995 niet op specifieke harm reduction-maatregelen wordt ingezoomd. Er is in het kader van deze evaluatie overigens geen enkel Tweede Kamerstuk getraceerd waarin integraal het harm reduction-beleid wordt besproken. In de Drugsnota 1995 wordt wel een definitie van harm reduction gegeven: ‘het doen van een medisch en/of sociaal hulpaanbod aan de problematische gebruikers ter leniging van hun nood’ (p.4) en worden ook verschillende aspecten van harm reduction genoemd, zoals methadonprogramma’s en spuitomruil (p.9). Ook het coffeeshopbeleid wordt beschouwd als onderdeel van het harm reduction-beleid (p.6). Andere Tweede Kamerstukken noemen ook intramurale motivatiecentra, gebruiksruimten en maatregelen ter preventie van hiv en virale hepatitis.8;11;15;16Uit deze stukken komt naar voren dat de belangrijkste peilers van het harm reduction-beleid in Nederland bestaan uit methadon-onderhoudsprogramma’s, laagdrempelige voorzieningen en interventies gericht op de preventie van infectieziekten. Ook de informatiefolders die zijn uit-gebracht door de ministeries van VWS en Buitenlandse Zaken noemen specifiek laagdrempelige opvang, ver-strekking van methadon en preventie van hiv en hepatitis als centrale facetten van het harm reduction-beleid.17;18

Onderhoudsbehandeling, met methadon of andere vervangende middelen, wordt besproken in hoofdstuk 8; de overige hier genoemde aspecten van harm reduction worden in dit hoofdstuk behandeld.

Het beleid wil voldoende laagdrempelige opvang, zoals inloopruimtes, nachtopvang, en gebruiksruimtes creëren. Gemeenten zijn hiervoor verantwoordelijk in het kader van de WMO. Met name de groep oudere, chronisch verslaafden heeft behoefte aan sociale pensions en beschermende woonvormen. Veel (dakloze) verslaafden hebben behoefte aan een vorm van onderdak in een beschermde omgeving en aan medische zorg, zonder dat er druk op hen wordt uitgeoefend om af te kicken. Deze voorzieningen zullen in de toekomst belangrijker wor-den, omdat de groep oude verslaafden met een slechte lichamelijke gezondheid groeit. Deze opvang is niet ex-clusief voor verslaafden. In een aantal voorzieningen is drank- of drugsgebruik zelfs verboden, vanwege het onvoorspelbare gedrag dat het kan veroorzaken, en ter bescherming van niet- en ex-verslaafden. Een substantieel deel van deze voorzieningen voor maatschappelijke opvang komt voort uit het OGGZ-beleid. Er is de afgelopen jaren veel geld beschikbaar gekomen om het bestaande tekort aan opvangvoorzieningen te verminderen, onder andere in het kader van het Plan van Aanpak Maatschappelijke Opvang van de vier grote steden, gericht op overlastreductie. In hoofdstuk 8 wordt nader ingegaan op deze, overigens niet-specifiek op drugsgebruikers ge-richte, (zorg)voorzieningen die in het kader van het Plan van Aanpak zijn en worden gerealiseerd.

Gebruiksruimten zijn wel exclusief gericht op verslaafden. Het zijn voorzieningen waar drugsgebruikers op hy-giënische wijze en in een stressvrije omgeving drugs kunnen gebruiken, waarbij hulpverleners op de achtergrond aanwezig zijn. Naast het verminderen van overlast in de buurt beogen zij de algehele gezondheidstoestand van de gebruikers te verbeteren, de kans op infectieziekten en drugsdoden (door overdosis) te verminderen en om drugsgebruikers te verleiden om in behandeling te gaan.19-21

Preventie van infectieziekten. In 1986 wordt over het bestaande drugsbeleid in relatie tot aids opgemerkt dat er al goede aanknopingspunten bestaan voor een optimale bestrijding van aids onder injecterende drugsgebrui-kers.16De factoren die daarin een rol spelen zijn dat de drugsgebruiker niet wordt gecriminaliseerd zodat hij of zij in relatieve rust drugs kan toedienen, met aandacht voor hygiëne en op een andere wijze dan injecterend, dat er in Nederland gemakkelijk toegang bestaat tot alternatieven zoals methadon waardoor er relatief minder heroïne gebruikt wordt, en dat de groep drugsgebruikers door het laagdrempelige systeem goed bereikbaar is voor zowel preventieve interventies als voor het epidemiologisch volgen voor surveillancedoeleinden. Impliciet wordt voortzetting van deze aanpak beoogd. Specifiek wordt er nog melding gemaakt van spuitomruilsystemen, die met name in Amsterdam en Rotterdam in nauwe samenwerking met de junkiebonden tot stand zijn gekomen. Ook wordt er een actief voorlichtings- en preventiebeleid gericht op risicogroepen en beroepsgroepen vermeld, o.a. in de vorm van een aids-infolijn en worden restrictieve maatregelen aangekondigd voor heroïneprostitutie (p.8). Deze laatste omvatten adviezen over steriel spuitgebruik, het overal in Nederland opzetten van een ade-quaat systeem van spuitomruil en het op grote schaal beschikbaar stellen van condooms aan heroïneprostituees. Hoewel de maatregelen in dit Tweede Kamer stuk specifiek zijn gericht op aids, zijn ze eveneens toepasbaar op andere drugsgerelateerde infectieziekten, zoals hepatitis B en C.

Hepatitis B. In 1986 kwam een veilig vaccin tegen hepatitis B op de markt waarmee op grote schaal gevaccineerd kon worden. Tegen een meerderheidsadvies van de Ziekenfondsraad in, die zich baseerde op een advies van de Gezondheidsraad, werd door de toenmalige minister besloten dat personen met een verhoogd risicogedrag (mannelijke homoseksuelen met veel wisselende contacten, prostituees en injecterende drugsgebruikers) niet voor vaccinatie in aanmerking kwamen.22Een hernieuwd advies van de Gezondheidsraad in 1996 onderstreepte wederom het nut van een risicogroepbenadering. Deze keer had de minister van VWS enkele maanden eerder al aan het Trimbos-instituut de opdracht gegeven een implementatieplan te ontwikkelen voor de vaccinatie van drugsgebruikers.23De hepatitis B-vaccinatiecampagne kreeg als doelstelling zo veel mogelijk drugsgebruikers middels vaccinatie te beschermen tegen hepatitis B. Een nevendoel werd om via screening, onderdeel van de vaccinatie, vast te stellen of de deelnemers al immuniteit hebben verworven én om mogelijke dragers op te spo-ren en hen tot een behandeling aan te zetten.

Het hepatitis C-virus is begin jaren negentig geïsoleerd en specifieke aandacht voor behandeling van deze in-fectieziekte is daarom pas recent ontstaan. Hepatitis C wordt vrijwel uitsluitend overgedragen via bloed-bloed-contact en in Nederland behoren injecterende drugsgebruikers tot de grootste risicogroepen voor deze ziekte. In 1997 bracht de Gezondheidsraad een advies uit waarin onder meer werd gepleit voor een voorlichtingsstra-tegie gericht op zowel de algemene bevolking als risicogroepen. Daarnaast bepleitte de Gezondheidsraad epi-demiologisch onderzoek naar de omvang van de hepatitis C-infectie. Vanwege de verbeterde be handel mogelijkheden van hepatitis C brengt de Gezondheidsraad in 2004 opnieuw het advies over voorlichting uit. In een brief van 17 februari 2005 onderschrijft de minister van VWS het advies om zo spoedig mogelijk meer voorlichting te geven en geeft aan ZonMW de opdracht een centrale rol te spelen in de coördinatie van een ‘eenmalige’ voorlichting.

7.3 Is de beoogde aanpak gerealiseerd?