4. De noodzakelijkheid voor een apologiedelict vanuit Europees recht
4.4 Rechtspraak van het EHRM betreffende uitingen die terrorisme verheerlijken
4.4.2 EHRM: Leroy t France
In de zaak Leroy t. France toetste het Hof voor het eerst het Franse apologiedelict om te beschouwen of het een gerechtvaardigde beperking van de vrijheid van meningsuiting betrof.204 Uit deze zaak blijkt dat het EHRM het sanctioneren van uitingen die terrorisme verheerlijken niet in strijd acht met de vrijheid van meningsuiting. In deze zaak ging het om een cartoon die verschenen was in Ekaitza; dit is een wekelijkse krant in Frans-Baskenland met een Frans-nationalistische signatuur. De cartoon in kwestie bestond uit een afbeelding van
198
Antoine Buyse, Dangerous expressions: The ECHR, violence and free speech, International and Comparative Law Quarterly, 63, p. 495.
199 EHRM, 12 april 2001, 55641/00, (Kaptan t. Zwitserland).
200 De PKK is de Koerdische Arbeiderspartij, is een terroristische, marxistische beweging die een
communistische staat Koerdistan wilde stichten. Tegenwoordig strijdt de partij slechts voor politieke rechten van Koerden in Turkije.
201 Raad van Europa, Committee of Experts on Terrorism (CODEXTER), 10 oktober 2008, p. 5.
202 Freedom of expression and apologie du terrorisme, Raad van Europa, Committee of Experts on Terrorism
(CODEXTER) 2008, p. 5.
203 Freedom of expression and apologie du terrorisme, Raad van Europa, Committee of Experts on Terrorism
(CODEXTER) 2008, p. 6.
204 Freedom of expression and apologie du terrorisme, Raad van Europa, Committee of Experts on Terrorism
64 twee wolkenkrabbers die geraakt worden door twee vliegtuigen. De cartoon had als bijschrift de volgende tekst: “We have all dreamt of it… Hamas did it.” De cartoon was een duidelijke verwijzing naar de aanslagen van 11 september op de Twin Towers in New York. De cartoon verscheen ook twee dagen na deze aanslagen op 13 september 2001. Na de publicatie van de cartoon werden zowel de cartoonist als de krant veroordeeld voor het verheerlijken van terrorisme tot een boete van €1500. Daarnaast diende het vonnis van de rechter te worden geplaatst in zowel Ekaitza als twee andere kranten. In hoger beroep werd het vonnis in stand gelaten. Het Franse gerechtshof overwoog hierbij dat sprake was van het vergoelijken van terrorisme door het afbeelden van de tragische aanslagen op het WTC en een bijschrift waarin wordt gerefereerd aan de aanslagen als een ‘droom’. Daarnaast identificeerde de cartoonist zichzelf met de daders door het gebruik van het woord ‘wij’ en moedigde daarmee tegelijkertijd lezers aan tot het plegen van soortgelijke aanslagen.
Toen de nationale rechtsmiddelen uitgeput waren klaagde de cartoonist bij het EHRM wegens een onrechtmatige inbreuk op de vrijheid van meningsuiting. Deze zaak werd, anders dan eerdergenoemde zaak Hizb-ut-Tahrir and others v. Germany, niet afgedaan door het EHRM met een beroep op artikel 17 EVRM. De cartoon was daarvoor niet voldoende duidelijk in strijd met de waarden en normen die ten grondslag liggen aan het EVRM.205 Het EHRM komt daardoor in deze zaak wel tot een inhoudelijke afweging omtrent de vraag of de vrijheid van meningsuiting gerechtvaardigd beperkt is in het geval van een cartoon waarin terrorisme verheerlijkt werd.
Ten eerste stelde het EHRM vast dat de beperking van de vrijheid van meningsuiting vastgelegd is in de Franse wet206; dit is immers het eerste vereiste uit artikel 10 EVRM. Frankrijk heeft namelijk een delict waarin de verheerlijking van terrorisme strafbaar is gesteld. Deze beperking dient volgens het EHRM ook een legitiem doel, namelijk de publieke veiligheid, het voorkomen van verstoring van de openbare orde en de preventie van misdaden. De overheid dient immers, gezien de gevoelige strijd tegen het terrorisme, alert te zijn op het risico van een verhoogde kans op geweld.207 De laatste vraag die het EHRM beantwoordde in deze zaak was of deze beperking van de vrijheid van meningsuiting ook noodzakelijk was in een democratische samenleving. De cartoonist verklaarde dat hij zijn cartoon had gemaakt om
205 EHRM, 2 oktober 2008, nr. 36109/03, (Leroy t. Frankrijk).
206 Onder sectie 24 van de wet van 29 juli 1881, waar het vergoelijken van terrorisme strafbaar is gesteld. 207
65 de afbraak van het Amerikaanse imperialisme af te beelden. Het EHRM wees deze verklaring af, ten eerste omdat de intentie van de cartoonist niet het meest van belang was. Hoewel de tekening van de cartoon wellicht geschikt was om de afbraak van het Amerikaans imperialisme af te beelden, duidde het bijschrift van de cartoon op de glorificatie van de gewelddadige afbraak van het Amerikaans imperialisme.208 Het EHRM nam daarna de factoren in overweging die ik al eerder noemde, namelijk de plaats en tijd van de uiting. Het EHRM overwoog dat de tekening, gezien de speciale omstandigheden van de zaak, bijzondere betekenis had, en dat de cartoonist zich bewust moest zijn geweest van deze omstandigheden. Deze omstandigheden hielden in dat de cartoonist de tekening had gemaakt op de dag van de aanslagen van 11 september en deze twee dagen daarna heeft laten publiceren. De wereld was op dat moment nog in shock door de aanslagen op het WTC. Bovendien heeft de cartoonist nog een zeer kwetsend bijschrift bij zijn cartoon gevoegd dat bovendien in de Engelse taal was opgesteld. Door de cartoon in deze vorm op te stellen, heeft de cartoonist het risico genomen dat de cartoon enorme implicaties zou kunnen hebben in de buitenwereld. Hiermee nam het EHRM de vorm van de uiting in ogenschouw. Het EHRM overwoog dat de mogelijke impact van een dergelijke cartoon in een politiek gevoelige regio als het Baskenland niet over het hoofd had mogen worden gezien. Gezien de oplage van de krant, overwoog het EHRM, dat de cartoon tot publieke ophef had kunnen leiden. Daarmee was het middel waarmee de uiting de wereld in was gebracht ook meegewogen. De cartoon had het in zich om op te ruien tot geweld of in ieder geval tot verstoring van de openbare orde. Het EHRM vond daarom in deze zaak dat de overwegingen van de Franse rechter om de cartoonist en de krant te bestraffen relevant and sufficient waren. De boetes die waren opgelegd aan de krant en cartoonist waren bovendien niet disproportioneel. Het EHRM komt daarom tot de conclusie dat geen sprake is van een onrechtmatige inbreuk op de vrijheid van meningsuiting en oordeelt dat de klacht van Leroy ongegrond was. In deze zaak is heel goed het toetsingsschema van het EHRM te zien, dat ik al eerder besprak in het hoofdstuk. Het EHRM loopt in feite alle factoren langs die van invloed kunnen zijn bij het bepalen of de uiting de bescherming van de vrijheid van meningsuiting geniet.
4.5 Conclusie
In dit hoofdstuk heb ik getracht te analyseren welke ruimte er naar Europese regelgeving is voor een toekomstig delict dat de verheerlijking van terrorisme strafbaar stelt. Sinds de jaren
66 zestig en zeventig van de vorige eeuw, toen het terrorisme de kop opstak in Europa, groeide het besef dat een Europese samenwerking op het gebied van de bestrijding van terrorisme noodzakelijk is. Deze samenwerking is sinds de aanslagen in Londen, Madrid, intensiever geworden.
De nadruk is bij de bestrijding van terrorisme steeds meer op de preventie van terrorisme komen te liggen. Bij deze nadruk op preventie wordt ook gekeken naar radicale uitingen die terroristische daden verheerlijken. In het Verdrag ter voorkoming van terrorisme uit 2005 werd voor het eerst de nadruk op preventie gelegd. De kern van dit verdrag bestond uit drie gedragingen die in de verdragslanden strafbaar moesten worden gesteld omdat zij zouden kunnen leiden tot terroristische daden. Naast de werving voor terrorisme en de training voor terrorisme verplicht dit Verdrag verdragspartijen om het publiekelijk oproepen tot een terroristische daad strafbaar te stellen. In artikel 5 van het Verdrag staat dat staten de maatregelen dienen te nemen die nodig zijn om het publiekelijk uitlokken van een terroristisch misdrijf strafbaar te stellen, wanneer dit wederrechtelijk en opzettelijk gebeurt. Het maakt hierbij niet uit of dit gebeurt op directe of indirecte wijze. Nederland heeft aan het Wetboek van Strafrecht niets geamendeerd om artikel 5 van het Verdrag te implementeren. De overheid liet weten dat een publieke oproep tot het plegen van een terroristische daad al strafbaar was onder Nederlands recht. De regering doelde hierbij waarschijnlijk op artikel 131 Sr., waarin opruiing strafbaar is gesteld. Hoewel het Verdrag ter voorkoming van terrorisme niet eist van verdragspartijen dat zij een apologiedelict opnemen in hun wetboek, laat het tegelijkertijd wel die ruimte. Onder het verdrag heeft Nederland dus in principe wel de ruimte om in de toekomst een dergelijk delict op te nemen. Wel dient in een dergelijk delict een opzetvereiste te worden opgenomen; een dergelijk opzetvereiste ontbrak nog in het wetsvoorstel van Donner in 2005. Het Verdrag stelt immers dat vooral de intentie om met de uiting een terroristisch misdrijf uit te lokken van belang is voor de strafbaarheid. In het oude wetsvoorstel van Donner speelde de verstoring van de openbare orde naar aanleiding van een uiting nog een grote rol. De verstoring van de openbare orde is niet waar het Verdrag ter voorkoming van terrorisme zich op richt. Het verstoren van de openbare orde is iets wezenlijks anders dan de vergroting van de kans op een toekomstig terroristisch misdrijf. Het Verdrag ter voorkoming van terrorisme wenst dat de verdragspartijen gedragingen strafbaar stellen die kunnen leiden tot terroristische misdrijven, niet tot verstoring van de openbare orde. Dit betekent overigens niet dat een delict dat zich tegen de verstoring van de openbare orde niet gevormd mag worden; de verdragspartijen hebben de vrijheid een dergelijke wet te
67 maken, het verdrag verplicht hen hier alleen niet toe.
De Europese Unie heeft het Kaderbesluit ter bestrijding van terrorisme na de komst van eerdergenoemd verdrag aangepast. De EU probeerde hiermee het Unierecht op één lijn te brengen met het Verdrag ter voorkoming van terrorisme. Hierdoor zijn lidstaten nu ook verplicht eerder genoemde gedragingen strafbaar te stellen. In het Kaderbesluit uit 2008 is daarnaast aandacht voor het gebruik van het internet door terroristen en in welke vorm dit medium wordt gebruikt als een virtueel trainingskamp voor terrorisme. In het Kaderbesluit is echter duidelijk opgenomen dat de beperkingen van de vrijheid van meningsuiting nooit mogen leiden tot maatregelen die indruisen tegen de vrijheid van meningsuiting uit artikel 10 van het EVRM. Bij de vorming van een toekomstig apologiedelict dient de jurisprudentie van het EHRM daarom altijd in ogenschouw te worden genomen.
Een strafbaarstelling van de verheerlijking van terrorisme zou een beperking zijn van de vrijheid van meningsuiting. Deze is in Nederland nooit onbegrensd geweest. In artikel 10 van het EVRM is de vrijheid van meningsuiting verankerd. In lid 2 van artikel 10 EVRM staat dat de vrijheid van meningsuiting begrensd mag worden. Deze begrenzing dient dan wel voorzien te zijn bij wet. Bovendien moet deze beperking een van de belangen van het EVRM dienen. Tenslotte moet de beperking noodzakelijk zijn in een democratische rechtsstaat; sprake moet zijn van een dringende maatschappelijke behoefte voor de beperking. In principe zouden uitingen die het terrorisme verheerlijken dus beperkt kunnen worden. Wel dient er bij iedere uiting te worden bekeken of de begrenzing daadwerkelijk nodig is in de democratische rechtsorde. Wanneer wordt opgeroepen tot strafbare feiten kan deze noodzaak in mijn optiek worden aangenomen.
In Nederland implementeert men de rechtspraak van het EHRM rondom de vrijheid van meningsuiting. Bij het beoordelen van een uiting maakt de rechtspraak gebruik van de zogenaamde contextuele interpretatie. Bij deze interpretatie speelt de context waarin een uiting is gedaan een grote rol. Deze context kan het aanvankelijk strafbare karakter aan een uiting ontnemen. Bovendien wordt in ogenschouw genomen of de uiting een bijdrage kan leveren aan het maatschappelijk debat. Dan is de uiting namelijk ook niet strafbaar. De grens ligt echter bij uitingen die onnodig kwetsend of grievend zijn; die zijn altijd strafbaar.
De vrijheid van meningsuiting mag volgens artikel 15 EVRM tevens worden beperkt ingeval van een noodtoestand. Daarnaast mogen de rechten uit het EVRM volgens artikel 17 EVRM
68 niet worden misbruikt voor doeleinden die indruisen tegen de geest van het EVRM.
In het geval van beperkingen van de vrijheid van meningsuiting in het kader van terrorismebestrijding hanteert het EHRM een bepaald toetsingsschema om te toetsen of de vrijheid van meningsuiting gerechtvaardigd beknot is. Van fundamenteel belang is of de gewraakte uiting daadwerkelijk aanzet tot haat en/of geweld. De uiting moet geschikt zijn voor het aanzetten tot geweld. Daarnaast moet het ontstaan van haat en geweld waarschijnlijker zijn geworden door de uiting. Naast dit fundamentele uitgangspunt neemt het EHRM nog een aantal andere factoren in ogenschouw. Het EHRM bekijkt de vorm van de uiting, het middel waarmee geuit is, de persoon die de uiting heeft gedaan, de inhoud van de uiting, de reactie van de nationale autoriteiten op de uiting en de plaats en tijd waar de uiting gedaan is. Grof gezegd kan hierbij gesteld worden dat het EHRM kijkt hoe al deze factoren van invloed zijn op het potentieel ontstaan van geweld naar aanleiding van de uiting. Zo wordt de beperking van een uiting die op een massamedium wordt gedaan eerder geaccepteerd door het EHRM dan een beperking van een uitlating in een plaatselijke krant met kleine oplage. Het gaat om het gevaar dat van de uiting moet worden geacht uit te gaan. Het is deze context van factoren waarin een uiting meer of minder liable is om te leiden tot toekomstig geweld.
Meer specifiek heeft het EHRM ook een aantal zaken behandeld dat ging om de beperking van uitlatingen die terroristisch geweld verheerlijken. Groeperingen of mensen die terroristisch geweld verheerlijken genieten niet altijd de bescherming van het EVRM. Dit bleek uit de zaak van Hizb-ut-Tahrir tegen Duitsland. Uit de zaak Leroy tegen Frankrijk van het EHRM bleek bovendien dat het Hof een delict waarin de verheerlijking van terrorisme strafbaar is gesteld niet in strijd acht met artikel 10 EVRM. Het EHRM oordeelde immers dat een dergelijk delict een legitiem doel kan dienen zoals de publieke veiligheid, het voorkomen van verstoring van de openbare orde of de preventie van misdaden. Wel dient per zaak te worden bekeken of een inbreuk op de vrijheid van meningsuiting noodzakelijk is in een democratische samenleving. In ieder geval is er in principe ruimte voor een strafbaarstelling van de verheerlijking van terrorisme in Nederland. Het EHRM stelde in Leroy t. Frankrijk bovendien dat het tegengaan van de verstoring van de openbare orde een legitiem doel kan zijn van een wet die de vrijheid van meningsuiting beperkt. Dit is van belang daar deze verstoring van de openbare orde ook een rol speelde in de tekst van het wetsvoorstel van Donner in 2005 en mogelijk opnieuw in het wetsvoorstel van Haersma Buma. Het EHRM
69 acht een beperking van de vrijheid van meningsuiting waarmee wordt geprobeerd verstoring van de openbare orde tegen te gaan dus niet in strijd met het EVRM.
Het bestraffen van uitingen die terroristisch geweld verheerlijken is echter ook niet zomaar geoorloofd volgens het EHRM. Per uiting dienen alle omstandigheden waaronder deze uiting werd gedaan in overweging te worden genomen om te bepalen of er een gerechtvaardigde inbreuk op de vrijheid van meningsuiting was. Deze context moet, voor een gerechtvaardigde inbreuk, duiden op een hogere waarschijnlijkheid van het intreden van toekomstig geweld. Nederland ligt, anders dan Baskenland of Koerdistan, niet in een politiek gevoelige regio. De Nederlandse rechter zal daarom in de toekomst bij een eventuele veroordeling vanwege de verheerlijking van terrorisme duidelijk moeten overwegen waarom deze uiting geschikt is om te leiden tot toekomstig geweld. Daarnaast dient de Nederlandse rechter duidelijk in zijn overweging te betrekken waarom de uiting de waarschijnlijkheid van toekomstig geweld in zich draagt. Wanneer de liability van toekomstig geweld duidelijk uiteen is gezet zal een klacht bij het EHRM minder kans van slagen hebben. Staten hebben volgens het EHRM in het geval van terrorismebestrijding immers een grote margin of appreciation om te bepalen welke beperkingen van de vrijheid van meningsuiting in hun staat noodzakelijk zijn. Bij een eventueel apologiedelict dient de Nederlandse wetgever ook te letten op de sanctie die op de uiting komt te staan. Deze sanctie mag nooit te zwaar zijn. Dan durft men het risico niet meer te nemen om vrij te spreken en wordt het maatschappelijk debat gefrustreerd. Zelfs bij een uiting die de grenzen van het toelaatbare overschrijdt is dan, volgens het EHRM, nog sprake van een onrechtmatige inbreuk op de vrijheid van meningsuiting.