De kwaliteit en kwantiteit van werklocaties

Een tweede belangrijke deelopgave betreft het kwantitatief en kwalitatief op peil houden van de voorraad aan werklocaties. De steden wacht, nu de grote transformatie- en herstructureringsopgave van de naoorlogse woonwijken zo goed als afgerond is, een transformatie van werkgebieden uit diezelfde periode, zoals havengebieden en grote bedrijventerreinen (De Hoog, 2009). Het zijn vaak grootschalige, monofunctionele en ontoegankelijke gebieden. De opgave om deze integraal deel uit te laten maken van de stad is immens. Daarbij is er ook een transformatieopgave voor het vastgoed op die bedrijven terreinen en op kantoren-locaties: de voorraad blijkt steeds minder te voldoen aan de veranderende eisen van bedrijven en werknemers.

Veranderende eisen van gebruikers

Verschillende factoren zorgen er voor dat gebruikers andere eisen stellen aan hun werkomgeving. In de eerste plaats betreft dit veranderingen in de economie. Het aandeel van werknemers in de dienstensector neemt toe. Grote delen van de traditionele maakindustrie zijn verdwenen naar lagelonenlanden.43 Met de opkomst van de kenniseconomie groeit de behoefte aan interactie tussen bedrijven en tussen bedrijven en hun omgeving en worden mono functionele locaties minder aantrekkelijk gevonden. Daar komt bij dat als gevolg van demografi sche veranderingen de (potentiële) beroepsbevolking afneemt (PBL i.s.m. CPB, 2013). Tegelijkertijd zijn er per werknemer minder vierkante meters nodig door de introductie van fl exwerkplekken en door ‘Het Nieuwe Werken’, waarbij werknemers met behulp van digitale faciliteiten makkelijker thuis, elders of onderweg kunnen werken. Deze factoren leiden, zeker in combinatie met de economische crisis44, tot een afname in de behoefte aan kantoorruimte en bedrijfspanden. Ook in kwalitatieve zin verandert de behoefte: werknemers en bedrijven verlangen meer luxe. De kantoorinrichting en ook de omgeving van het kantoor moeten meer mogelijkheden bieden voor afwisseling, uitdaging en interactie. Veel kantoren(locaties) voldoen niet aan deze wensen.

43 Er zijn overigens ook signalen van een herintroductie van productie in Nederland nu de lagelonen-landen niet meer zo goedkoop zijn. Daarbij komt dat lokale productiestructuren weer kunnen ontstaan als de 3D-printer op grote schaal beschikbaar wordt: dan wordt iedere consument opeens ook producent (Peek, 2013).

DE TOEKOMST VAN DE STAD |

132

Ook andere wensen, bijvoorbeeld van energiezuinigheid, bereikbaarheid of de aanwezigheid van voorzieningen in de directe nabijheid worden belangrijk gevonden.

Overigens zijn ook winkels werklocaties. Bij winkels verdrijft het funshoppen in de beleveniseconomie het functionele winkelen. De opkomst van internet-winkelen leidt tot kijken in de winkel en thuis online bestellen. De kritische koper (bestellen via internet is goedkoper en gemakkelijker), hoge huren en personeels-kosten doen veel reguliere winkels de das om. In winkelstraten ontstaat

daardoor leegstand. In 2012 stond 8% van de winkels leeg (PBL & ASRE, 2013).

Leegstand en overprogrammering

Er is een overaanbod aan bedrijventerreinen en een groot deel van de bestaande voorraad is verouderd. Hieraan liggen verschillende oorzaken ten grondslag. In de eerste plaats is er een overaanbod ontstaan omdat gemeenten met het (goed-koop) aanbieden van bedrijventerreinen met elkaar concurreren om bedrijven en werkgelegenheid. In de praktijk bleek de aanleg van nieuwe terreinen echter amper te leiden tot nieuwe werkgelegenheid. Nieuwvestigers bleken vooral verhuizers, en vaak ook nog afkomstig uit de directe omgeving (Louw et al., 2004). Omdat er onvoldoende markt was voor de achtergelaten bedrijfspanden, trad daar al gauw verloedering en leegstand op. Overheden waren niet gezamenlijk in staat deze ‘slash and burn’-strategie te stoppen.

Ondanks forse beleidsinzet van Rijk, provincies en gemeenten is er nog steeds een grote voorraad verouderde en incourante bedrijventerreinen (zie kaart 1). De Taskforce (her)ontwikkeling bedrijventerreinen onder leiding van Peter Noordanus onderzocht in 2009 deze problematiek. Ruim een derde van de totale voorraad voldoet niet meer aan de eisen van de tijd. Een groot deel zou met revitalisering kunnen worden aangepakt (14.000 hectare), een deel via zware revitalisering (1.000 hectare) en tot slot een deel via herprogrammering (800 hectare). Inmiddels lijkt de problematiek alleen maar groter geworden. Herstructureringsprocessen komen slechts zeer moeizaam van de grond en er is sprake van regionale overcapaciteit (Bleumink, 2013; Buck Consultants International [BCI], 2013b; Janssen-Jansen & Mulders, 2012). Zittende bedrijven vormen vaak een belemmering voor het aantrekken van nieuwe functies, omdat zij geen vermindering van Hinderwetcategorieën willen accepteren, uit angst voor waardevermindering en bezwaarprocedures.

Het blijkt bijzonder lastig te zijn om in regionaal verband afspraken te maken over het schrappen van plancapaciteit voor bedrijventerreinen en kantoren. De gemeente die locaties schrapt lijdt verlies, de gemeente waar nog wel gebouwd kan worden is spekkoper. Dit leidt tot bijzonder lastige regionale keuzevraagstukken: wie neemt (als eerste) zijn verlies, en wie niet? Kan er verevend worden tussen gemeenten, en op grond van welke parameters dan?

Kaart 1: Veroudering van bedrijventerreinen per provincie

Stand per 1 januari 2007, in hectares en als percentage van de totale oppervlakte bedrijventerreinen (Tweede Kamer, 2008, p. 34).

bedrijven terreinen per provincie, in hectare. Veroudering betreft...

... 16 tot 20% van het totaal ... 20 tot 35% van het totaal ... 35 tot 50% van het totaal ... meer dan 50% van het totaal

Zeeland Zeeland Flevoland Flevoland Limburg 2.545 1.795 Zuid-Holland 4.605 Noord-Holland Holland 4.249 Noord-Brabant 6.132 6.132 Friesland 722 Groningen 2.786 Overijssel Overijssel 2.326 Drenthe 943 Gelderland 3.877 Utrecht 1.773 1.773 477

DE TOEKOMST VAN DE STAD |

134 DEEL 2 | ANALYSE

Vaak wordt verwezen naar het succes van het Plabeka-overleg (Platform Bedrijventerreinen en Kantorenlocaties) van de Stadsregio Amsterdam, waarbij een bescheiden eerste resultaat is gehaald met het schrappen van plancapaciteit. Andere voorbeelden zijn regionale afspraken tot schrappen van zachte en harde plannen in Rivierenland (500 hectare) en de regio Groningen Assen (RGA) (circa 280 hectare). Het is onduidelijk of dergelijke initiatieven voldoende zijn, en of op deze manier per saldo de planvoorraad in Nederland voldoende wordt gereduceerd. Aanvullende afspraken lijken nodig om de leegstand verder terug te dringen (zie ook Janssen-Jansen, 2012).

Kantoren waren jarenlang interessante investeringsobjecten. De afgelopen twee decennia vormden ze dan ook de cashcow van veel gebiedsontwikkelingen in gemeenten. Zonder kantoren lukte het niet om de grondexploitatie van de ambitieuze plannen sluitend te krijgen, waarmee niet meer werd gebouwd voor de lokale of regionale behoefte, maar om plannen ‘dicht te rekenen’ (PLB & ASRE, 2013, p. 5). Signalen over het ontstaan van een overaanbod werden genegeerd en op dit moment is er sprake van een niet eerder vertoonde leegstand van kantoren van maar liefst 16%.45 Dit cijfer is bovendien gefl atteerd, omdat partiële leegstand van kantoren onzichtbaar is. De gevolgen van de vastgoed ‘bubble’ zijn in alle gemeenten zichtbaar, met groeiende leegstand van kantoorpanden. Ook de rijks-overheid draagt hier aan bij door haar kantoren te concentreren in een beperkt aantal steden. Volgens de recente plannen van minister Blok kan het Rijk tussen nu en 2020 door een afname van het aantal ambtenaren en Het Nieuwe Werken toe met 30% minder kantoorruimte.46 Overigens komen niet alleen kantoren leeg te staan. Ook bij scholen, universiteiten, ziekenhuizen en zorginstellingen is dat het geval: zij maken een schaalvergroting door en verhuizen naar de stedelijke periferie met achterlating van vastgoed voor hergebruik of sloop.

In een recente analyse stellen het PBL en de Amsterdam School of Real Estate (ASRE) dat niet zozeer de economische crisis, maar het systeem van formele en informele spelregels voor een groot deel debet aan de leegstand blijkt te zijn. Hierdoor heeft men te lang gebouwd zonder na te gaan of er wel vraag was. Financiële tekorten werden onvoldoende gezien als een indicator van een gebrek aan vraag. Er was bovendien sprake van een consequente onderschatting van risico’s door ontwikkelaars, beleggers en gemeenten. Zij hebben daardoor (te) veel nieuw commercieel vastgoed ontwikkeld en weinig in onbruik geraakt bestaand vastgoed aan de voorraad onttrokken (PBL & ASRE, 2013).

45 De gemiddelde leegstand in 2013 is 16% voor kantoren en 8% voor winkels. Deze percentages zijn bovendien nog altijd stijgende. Er zijn wel grote regionale verschillen. Bij kantoren concentreert de leeg-stand zich in de Randstad, terwijl de winkelleegleeg-stand het grootst is in de ‘traditionele’ krimpgebieden. Door maatschappelijke en demografi sche trends is het bovendien waarschijnlijk dat de vraag naar nieuwe kantoren en winkels verder zal afnemen en de leegstand zal toenemen (PBL & ASRE, 2013). 46 De rijksoverheid heeft momenteel vier miljoen vierkante meter kantoren in gebruik op 1800

kantoor-locaties in 130 plaatsen. Dit is 11% van het totale aantal kantoren in Nederland. De kantoren van het Rijk zullen, gerekend in vierkante meters, de komende tien jaar met gemiddeld 30% afnemen (Tweede Kamer, 2013a).