VIERDE OPGAVE: OPENBARE RUIMTE
Kader 29. Cameratoezicht in de publieke ruimte
Cameratoezicht is in de afgelopen jaren een vanzelfsprekend instrument geworden om de veiligheid op straat, in winkelcentra, in de horeca en op bedrijventerreinen te vergroten. De belangrijkste aanleidingen voor gemeenten om cameratoezicht in te voeren, zijn de wens om veiligheid te bevorderen (voor 55% van de gemeenten), vandalisme (53%) en overlast (48%) (Homburg & Dekkers, 2003, p. 14). Eind 2012 heeft het kabinet besloten dat gemeenten ook fl exibele camera’s mogen gaan gebruiken in de openbare ruimte, om zo overlast die zich verplaatst (bijvoorbeeld hangjongeren, drugsdealers en zakkenrollers) in de gaten te houden (Binnenlands Bestuur, 2012).
Cameratoezicht wordt over het algemeen gezien als een voor de hand liggende en relatief eenvoudige oplossing voor het monitoren van de openbare ruimte. Er zijn ook nadelen. De openbare ruimte lijkt hierdoor steeds meer op een panopticon: een systeem waarbij voortdurend wordt bekeken of we ons aan de regels houden. De groei van het aantal camera’s in de openbare ruimte en het afnemen van het bezwaar ertegen sluit het net van digitale beelden waarmee een stad onder controle wordt gehouden zich steeds strakker om de burger (Van ‘t Hof et al., 2010, p. 75, 95).
Er is nog relatief weinig onderzoek gedaan naar de effecten van cameratoezicht in de publieke ruimte. Er zijn onderzoeken die stellen dat cameratoezicht vrijwel geen effect heeft op criminaliteit en veiligheid, en dat gevoelens van onveiligheid zelfs kunnen toenemen als cameratoezicht wordt toegepast (Minton, 2009, p. 169). Wanneer camera’s de collectieve verantwoordelijkheid voor een veilige leefomgeving overnemen, voelen mensen zich niet meer verantwoordelijk voor wat er om hen heen gebeurt, en neemt criminaliteit juist toe (Meijer, 2000, p. 4).
Deskundigen wijzen erop dat een dergelijke kijk op veiligheid ongewenst is (Schuilenburg, 2012; De Jong, D.J., 2012). De termen onveiligheid en
onveiligheids gevoelens worden nogal snel gebruikt voor situaties die veel meer de kenmerken vertonen van een verloren gaan van vertrouwdheid, van publieke vertrouwdheid. De vroegere vertrouwdheid was ‘veilig’ omdat iedereen wist wat men kon verwachten. Gedrag, ook fout gedrag, was van te voren beter in te schatten. Talja Blokland heeft daarvoor (in navolging van anderen) de reeks ‘trust-mistrust-distrust’ geïntroduceerd. Trust staat voor vertrouwde situaties en mensen, distrust staat voor die mensen die niet vertrouwd worden. Die zijn niet het grote probleem, dan loopt iemand een eindje om. Wel problematisch zijn die situaties en mensen die niet ingeschat kunnen worden, die mensen niet kunnen plaatsen, of waarvan mensen niet weten waar ze toe kunnen leiden: mistrust. Dat laatste geeft vooral een gevoel van onveiligheid.
DE TOEKOMST VAN DE STAD |
164
Door sociale en economische ontwikkelingen (zoals het verdwijnen van voorzieningen uit een wijk) gaat deze publieke vertrouwdheid steeds vaker teloor. Maar in plaats van toenemend toezicht en handhaving kan de
vertrouwdheid beter gereguleerd worden door beleid te richten op het herstel ervan, met beleid gericht op ontmoeting, verbondenheid en kwaliteit.
Tegenover de afnemende publieke vertrouwdheid op sommige plekken, staan mogelijkheden voor een nieuwe publieke vertrouwdheid op andere plekken. Nieuwe publieke ruimten dragen hieraan bij, zoals etnische winkels die door hun omvang en assortiment ook andere groepen aantrekken. Ook door maat-schappelijke initiatieven ontstaan nieuwe ontmoetingsplekken waar publieke vertrouwdheid kan ontstaan. In paragraaf 7.3 wordt een aantal daarvan genoemd (zoals de Leeszaal in Rotterdam-West).
7.2.5 Beheer van de publieke ruimte
‘Schoon, heel, veilig’. Vrijwel elke Nederlandse gemeente heeft wel een programma met deze naam. Door de economische crisis zijn de gemeente-budgetten hiervoor echter geslonken. Er is steeds minder geld beschikbaar voor het onderhoud van onze leefomgeving. Als het onderhoud van de openbare ruimte onvoldoende is, kan dit leiden tot ‘georganiseerde onverschilligheid’ en tot verder verval van de publieke ruimte.52 Uiteindelijk zorgt slecht beheer of achterstallig onderhoud ervoor dat het in de toekomst alleen maar meer geld kost om de kwaliteit van de publieke ruimte weer op peil te krijgen. Bovendien daalt de waarde van het omliggende vastgoed als er op het beheer van openbare ruimte wordt bezuinigd (Pen & Wesselink, 2013). Het is dan ook belangrijk voor de toekomst van de stad dat er blijvend geïnvesteerd wordt in het beheer van de openbare ruimte. De opgave is hoe de overheid dit zo goed en effi ciënt mogelijk kan doen in tijden van bezuiniging (zie ook het Rli-advies ‘Kwaliteit zonder groei’, 2014b).
Op het gebied van beheer en onderhoud is al langere tijd een beweging te zien naar alternatieve beheerconstructies, zoals zelfbeheer door bewoners. Er zijn gevallen waarbij bewoners of woningbouwcorporaties de verantwoordelijkheid en de kosten voor het beheer en onderhoud van de overheid overnemen (zie paragraaf 7.3 voor een aantal voorbeelden).
De publieke ruimte is echter niet alleen in handen van de overheid, maar behoort ook vaak deels toe aan private eigenaren. Dit heeft consequenties voor het antwoord op de vraag wie de publieke ruimte moet beheren. Wanneer het beheer private partijen te veel tijd en moeite kost, bestaat het gevaar dat de publieke toegankelijkheid wordt beperkt, bijvoorbeeld door sluitingstijden (De Boer, 2012, p. 34). Toch wordt privaat beheer van de openbare ruimte ook gezien als oplossing voor het behouden van de kwaliteit van die ruimte.
52 Presentatie J. van der Zwaard over gastvrijheid van de publieke ruimte, Trancity College Marathon ‘Publieke ruimte, publieke zaak’ 16 april 2013, Den Haag.
Als normaal is dat een private partij een terras of winkelstalletje beheert, zou een private partij in principe ook (een deel van) de openbare ruimte kunnen beheren (Franke, 2013). De openbare ruimte heeft bovendien bewezen waarde te kunnen creëren voor de stad, in plaats van alleen maar geld te kosten (Stolk, 2013). Om die reden zou een intensieve samenwerking tussen overheid en de private sector ook kansen kunnen bieden voor het beheer van de openbare ruimte. Daarvoor kan inspiratie verkregen worden uit internationale ervaringen. In de stad New York wordt de openbare ruimte dikwijls in coproductie tussen overheid en bedrijfsleven beheerd. Zo werd Bryant Park – beschouwd als het best beheerde park van de stad – onder handen genomen met behulp van een zogenaamde Business Improvement District (BID) constructie, waarbij vastgoedeigenaren en commerciële huurders rondom het park meebetalen aan de exploitatie ervan. De waarde van veel van het vastgoed rondom het park is inmiddels met 225% gestegen. Ook wordt er door bedrijven betaald voor het gebruik van het park zelf. Zo zijn er concessies gesloten met verschillende horecabedrijven die sinds de heropening in 1991 in het park gevestigd zijn, en wordt er ook veel geld in het laatje gebracht door sponsoring van voorzieningen en evenementen. Het beheer van de openbare ruimte in New York verloopt niet vlekkeloos, maar zonder actieve private betrokkenheid waren openbare ruimtes zoals Bryant Park er ongetwijfeld minder goed vanaf gekomen. Het is ook belangrijk dat de overheid in New York, ondanks het feit dat de private sector een grotere rol is gaan spelen in het beheer van de openbare ruimte, nog altijd een centrale functie inneemt als initiator en coproducent (Stolk & Geerling, 2013).
7.2.6 Internet, digitale media en de publieke ruimte
In het verleden hebben stedenbouw en ruimtelijke planning mede bijgedragen aan de vormgeving van het stedelijk leven in de stad, door het programma (de huizen, voorzieningen en infrastructuur) op een specifi eke manier een plek te geven, en door het ontwerp en de inrichting van de openbare ruimte. Social media interveniëren nu in de manier waarop in die stedelijke ruimte parochiale domeinen – en daarmee ook publiek domein – vorm krijgen (De Waal, 2013). Door de opkomst van de mobiele social media verandert de stad als samen-leving: de plekken die we bezoeken, de betekenis die we daaraan toekennen en de contacten die we met anderen onderhouden (De Waal, 2013, p. 8). De verwachting is dat digitale technologie steeds meer vervlochten zal raken met alle aspecten van het dagelijks leven. Daarbij fungeren internet, Twitter, Facebook en dergelijke vaak als organisator van fysieke uitwisseling en niet als vervanger ervan (zie ook paragraaf 5.3.1).
Hoe dergelijke technologieën precies uitwerken op de stad van de toekomst, is op dit moment onduidelijk. Zoals in hoofdstuk 5 over stromen uiteengezet is, zijn de twee dominante scenario’s als het gaat om de invloed van digitale media op de toekomst van de stad die van de ‘smart city’ en de ‘social smart
DE TOEKOMST VAN DE STAD |
166
city’. De ‘smart city’ vormt hierbij de stad van sensors, software en netwerken die verkeersstromen, energiegebruik en dergelijke controleren en reguleren. In de ‘social smart city’ draait het om de versterking van de banden van lokale gemeenschappen door bijvoorbeeld blogs en smartphone apps (De Waal, 2013, p. 9-10). In het licht van deze ontwikkelingen kunnen digitale media (zoals internet en sociale media) als een tweede openbare ruimte beschouwd worden. Net als cafés, winkelcentra of bibliotheken vormen dergelijke diensten namelijk ook plekken waar mensen elkaar kunnen ontmoeten, ideeën kunnen uitwisselen en samen initiatieven kunnen ontplooien.
7.3 Maatschappelijke initiatieven op het gebied van publieke ruimte
Op het gebied van publieke ruimte is de laatste jaren een breed scala aan maat-schappelijke initiatieven ontwikkeld. Soms zijn deze initiatieven een reactie op een terugtredende overheid, maar lang niet altijd. Ze kunnen ook voortkomen uit de behoefte van burgers, bedrijven of maatschappelijke organisaties om zelf zeggenschap te hebben over hun directe woonomgeving en de overtuiging dat zij zelf ook heel goed nieuwe openbare ruimte en voorzieningen voor de stad kunnen ontwikkelen en beheren (Tonkens & Verhoeven, 2011; Denters et al., 2013). De grotere belangstelling voor maatschappelijke initiatieven valt de laatste jaren samen met een overheid die noodgedwongen moet bezuinigen en daarbij ook besparingen zoekt voor aanleg, onderhoud en beheer van de openbare ruimte. In onderstaande inventarisatie worden drie typen maatschappelijke initiatieven voor de publieke ruimte beschreven. Achtereenvolgens gaat het om maat-schappelijke initiatieven waarbij partijen beheer van de openbare ruimte (deels) overnemen van de overheid (paragraaf 7.3.1), die een deel van de aanleg over-nemen (paragraaf 7.3.2), of waarbij nieuwe publieke ruimte wordt toegevoegd (paragraaf 7.3.3). In alle gevallen worden initiatieven vanuit verschillende hoeken verkend: van burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties. Zoals in fi guur 2 is toegelicht kan het daarbij gaan om vele vormen van publieke ruimten; soms binnen, soms buiten, soms publiek toegankelijk, soms voor mensen met een zelfde leefstijl of interesse (parochiale domeinen).De gehanteerde driedeling is bedoeld voor analytische doeleinden en niet om afgebakende categorieën te presenteren. Vanwege de grote hoeveelheid en de enorme variatie aan maatschappelijke initiatieven in de openbare ruimte is de inventarisatie in deze paragraaf zeker niet uitputtend, en veeleer indicatief te noemen.
7.3.1 Maatschappelijke initiatieven rondom beheer van publieke ruimte
Er zijn verschillende maatschappelijke initiatieven waarbij burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties beheertaken van de publieke ruimte overnemen
van de overheid. Deze hebben vaak betrekking op het beheer van groen in de eigen woonomgeving, maar, zoals zal blijken uit de voorbeelden hieronder, deze betrokkenheid kan ook verder gaan.
Zelfbeheer van de openbare ruimte
Zelfbeheer is het beheer van de openbare buitenruimte door en op initiatief van bewoners en wordt, vaak binnen met de gemeente overeengekomen kaders, zoveel mogelijk naar eigen inzicht ingevuld. Meestal wordt via een beheerover-eenkomst geregeld wie de beheertaken op zich neemt en hoe de continuïteit is geregeld. Zelfbeheer is in vele vormen mogelijk en is altijd maatwerk (zie kader 30). Soms wordt ook wel gesproken van sociaal beheer. In de meeste gevallen blijft de openbare ruimte eigendom van de gemeente, maar er zijn ook voorbeelden van initiatieven waarbij burgers zowel de nieuwe beheerder als de eigenaar worden (zoals mandelig eigendom). Volgens Engbersen et al. (2012, p. 105) is het bij alle vormen van beheer door bewoners van groot belang dat het voor iedereen duidelijk is wie de eindverantwoordelijkheid heeft voor welke deelaspecten van het beheer.