DEEL II: PRIMAIRE SANCTIES VS SECUNDAIRE SANCTIES
C. VOORBEELDEN VAN SECUNDAIRE SANCTIEWETGEVING
III. CONCLUSIE BIJ DEEL II
Voor sancties in het internationaal recht bestaat er geen eenduidige definitie. Staten en internationale organisaties omschrijven het begrip elk op hun eigen manier. Ook binnen de rechtsleer zijn er verschillen tussen de verscheidene auteurs. Het belang van definiëring met betrekking tot internationale sancties hoeft echter niet overschat te worden. Wat veel relevanter is wanneer sancties wettig zijn onder internationaal recht.
117 Yearbook of the International Law Commission 2001, vol. II(2), 139. 118 Ibid.
119 M. DAWIDOWICZ, “Third-party countermeasures: A progressive development of international law?”,
Questions of International Law, 29 (2016), (3) 11.
120 Russische Federatie en Volksrepubliek China, “Declaration of the Russian Federation and the People's Republic
of China on the Promotion of International Law”, 25 juni 2016, para. 6.; M. ASADA, Economic Sanctions In
32 Over het algemeen kan men sancties opsplitsen in twee categorieën: sancties van de VN Veiligheidsraad en autonome (unilaterale) sancties. Ten eerste beschikt de VN Veiligheidsraad, op grond van art. 94 (2) Hoofdstuk XIV VN Handvest, over de mogelijkheid om maatregelen te nemen wanneer een Lid van de VN zijn verplichtingen voortkomend uit een beslissing van het IGH niet nakomt. Dit artikel heeft in de praktijk echter niet zo’n groot belang.
Hoofdstuk VII van het VN Handvest is dan weer een stuk belangrijker. Op basis van art. 41 VN Handvest mag de VN Veiligheidsraad maatregelen treffen die geen gebruik van geweld inhouden en gevolg moeten geven aan beslissingen van de VN Veiligheidsraad waarbij het bestaan van een bedreiging voor of inbreuk op de vrede of een daad van agressie werd vastgesteld.
Voor autonome sancties, zijnde sancties op eigen initiatief van Staten of internationale organisaties buiten de VN Veiligheidsraad om, zit de situatie anders ineen. unilaterale sancties zijn wettig onder internationaal recht als retorsies, als tegenmaatregelen of indien Staten daarvoor hun toestemming gegeven hebben.
Toestemming tot sancties kan voortkomen uit een internationale overeenkomst. Het wordt immers algemeen aanvaard dat een internationale organisatie sancties kan opleggen aan een of meerdere van haar lidstaten omwille van het feit dat die lidstaten voorafgaand aan hun lidmaatschap akkoord zijn gegaan om gebonden te zijn door de regels van de internationale organisatie. Een voorbeeld daarvan is art. 7 VEU, op basis waarvan de EU sancties kan opleggen aan een Lidstaat indien deze bepaalde EU- waarden schendt. Toestemming kan ook gegeven worden op ad-hoc-basis. Vaak komt dit voor in gevallen waarbij een de facto overheid de macht heeft overgenomen binnen een bepaalde Staat. Het is dan de de jure overheid van die Staat die de internationale gemeenschap om hulp vraagt door beperkende maatregelen op te leggen tegen hun eigen Staat met als doel de de facto overheid te destabiliseren. In het verleden werd dergelijke ad-hoc-toestemming al meerdere malen bekomen binnen het kader van de VN Veiligheidsraad.
Een tweede wijze waarop unilaterale sancties rechtmatig kunnen zijn, is indien het gaat om retorsies. Retorsies houden louter onhoffelijk of onvriendelijk gedrag in en schenden internationaal recht niet. Net daarom wordt er minder aandacht aan besteed in de rechtsleer. De voorbeelden zijn legio, al gaat het vaak om diplomatieke maatregelen, zoals het persona non grata verklaren van diplomaten van een Staat op het eigen grondgebied.
Ten derde vormen tegenmaatregelen een wettige manier om unilaterale sancties te nemen. Het grote verschil met retorsies is dat tegenmaatregelen wel een schending inhouden van internationaal recht vanwege de Staat die de sancties in het leven roept. De ARSIWA en de DARIO van de ILC zijn de belangrijkste documenten met betrekking tot countermeasures. Om dergelijke maatregelen als wettig te kunnen beschouwen onder internationaal recht, moeten heel wat voorwaarden nageleefd worden.
33 Bovendien moet men het onderscheid maken tussen tegenmaatregelen genomen door schadelijdende Staten en tegenmaatregelen genomen door derde Staten. Voor eerstgenoemde soort bestaat er geen twijfel over de wettigheid ervan. Wat de laatstgenoemde soort aangaat, spreekt de ILC zich niet uit, omdat er op het moment van het opstellen van de ARSIWA nog onvoldoende statenpraktijk was. Op dit moment lijkt de meerderheid van de rechtsleer overtuigd dat dit nu wel het geval is, al zijn er ook stemmen die aanmanen tot voorzichtigheid, mede door de gezamenlijke verklaring van Rusland en China waar beide Staten een standpunt innemen tegen unilaterale sancties.
34
DEEL II: PRIMAIRE SANCTIES VS. SECUNDAIRE SANCTIES
Internationale economische sancties zijn een reeds lang gebruikt middel door Staten en internationale organisaties in hun buitenlands en veiligheidsbeleid. Ruim gezegd worden ze aangewend in gevallen waarbij men in een Doelwitstaat of bij een doelwitentiteit (bv niet-statelijke gewapende groepen) veranderingen wil teweeg brengen. Die veranderingen kunnen bijvoorbeeld betrekking hebben op ontwapening, democratie en respect voor mensenrechten.121
Zoals reeds verduidelijkt werd, is het niet altijd vanzelfsprekend om de legaliteit van unilaterale sancties aan te tonen, dit in tegenstelling tot de legaliteit van sancties ter uitvoering van resoluties van de VN Veiligheidsraad. Maar men kan nog verder gaan in de opdeling van internationale sancties. Het verschil tussen zogenaamde primaire sancties en secundaire sancties creëert een extra stap in het bepalen of een internationale sanctie al dan niet legaal is. Dit komt doordat secundaire sancties een mogelijk onwettig, extraterritoriaal karakter vertonen.122 Vooraleer ingegaan wordt op die vraag, zal eerst het onderscheid
tussen beide types internationale sancties toegelicht worden.
I. PRIMAIRE SANCTIES
Het overgrote deel van internationale sancties is primair van aard. Primaire sancties vinden hun toepassing op betrekkingen tussen het primaire doelwit van de sancties en personen, zowel natuurlijke als rechtspersonen, die zich binnen de jurisdictie, op basis van territorialiteit of nationaliteit, bevinden van de Staat die de sancties heeft uitgevaardigd.123
Een voorbeeld van een primaire sanctie is Verordening (EU) 2017/2063 van de Europese Unie betreffende beperkende maatregelen in het licht van de situatie in Venezuela.124 Daarbij roept de
Europese Unie allerlei handelsbeperkingen in het leven voor zover het zaken aangaat waarbij personen, entiteiten of lichamen in Venezuela betrokken zijn. Dit soort sancties worden ook wel targeted of smart sanctions (slimme sancties) genoemd, waarbij men voornamelijk aanhangers van het regime die gevoerd wordt in de Doelwitstaat wil raken en men tegelijk vermijdt dat het grote publiek enorme gevolgen
121 A.L.M. SCHAAP, C. RYNGAERT, “De internationale onrechtmatigheid van Amerikaanse secundaire
sanctiewetgeving”, Tijdschrift voor Sanctierecht en Onderneming, 2015, (9) 9.
122 R. L. MUSE, “A Public International Law Critique of the Extraterritorial Jurisdiction of the Helms-Burton Act
(Cuban Liberty and Democratic Solidarity (LIBERTAD) Act of 1996)”, George Washington Journal of
International Law and Economics, vol. 30, no. 2-3, 1996, (207) 209.
123 A.L.M. SCHAAP, C. RYNGAERT, “De internationale onrechtmatigheid van Amerikaanse secundaire
sanctiewetgeving”, Tijdschrift voor Sanctierecht en Onderneming, 2015, (9) 10.; J.A. MEYER, “Second Thoughts on Secondary Sanctions”, University of Pennsylvania Journal of International Law, Vol. 30, Issue 3, 2009, (905) 905.
124 Verord. Raad nr. 2017/2063, 13 november 2017 betreffende beperkende maatregelen in het licht van de situatie
35 ondervindt.125 De verordening verbiedt onder meer om allerhande technologie, software of apparatuur,
zoals systemen die netwerken kunnen intercepteren, direct of indirect te verkopen aan voornoemde doelwitten in Venezuela.126 Het gaat dus om verboden op betrekkingen tussen personen, entiteiten of
lichamen in Venezuela en personen die zich bevinden binnen een Lidstaat van de Europese Unie. Een ander voorbeeld zijn de maatregelen genomen door Canada tegen Zimbabwe in 2008. Canada voelde zich genoodzaakt op te treden na het geweld dat gericht werd op de politieke oppositie door de aanhangers van Mugabe tijdens de verkiezingen datzelfde jaar. Met de Special Economic Measures (Zimbabwe) Regulations gebeurde dat ook. Het gaat om een combinatie van zowel slimme sancties als sancties gericht tegen de Staat Zimbabwe zelf. Het wordt Canadezen onder andere verboden om wapens en gerelateerd materiaal (munitie, militaire voertuigen, …) te exporteren, te verkopen, te leveren of te verschepen naar of aan Zimbabwe of personen in Zimbabwe.127
Sancties met een primair karakter zijn van toepassing op personen die zich binnen de territoriale jurisdictie van de Staat bevinden die de sancties heeft opgelegd.128 De Europese regels die sancties
opleggen gericht tegen het Venezolaanse regime laten het doen en laten van ondernemingen en personen buiten het grondgebied van de Europese Unie gerust. Een zuiver Chinese onderneming met enkel vestigingen op het Chinees grondgebied kan bijgevolg ongehinderd handel drijven met Venezolaanse entiteiten, personen en lichamen die het doelwit zijn van de Europese sancties. Net door die territoriale toepassing zijn primaire sancties weinig controversieel.129 Territoriale jurisdictie is namelijk de meest
fundamentele en wijdst aanvaarde manier voor een Staat om jurisdictie uit te oefenen.130
II. SECUNDAIRE SANCTIES
A. BEGRIPSBEPALING
Secundaire sancties zijn in tegenstelling tot de primaire sancties een stuk controversiëler. Dit komt omdat de secundaire sancties een extraterritoriaal karakter hebben.131 Ze bestaan immers uit maatregelen
die de betrekkingen trachten te regelen tussen enerzijds personen en ondernemingen gesitueerd buiten
125 D.W. DREZNER, “Sanctions Sometimes Smart: Targeted Sanctions in Theory and Practice”, International
Studies Review, vol. 13, 2011, (96) 96.
126 Art. 6, lid 1 Verord. Raad nr. 2017/2063, 13 november 2017 betreffende beperkende maatregelen in het licht
van de situatie in Venezuela, Pb.L. 14 november 2017, afl. 295.
127 Special Economic Measures (Zimbabwe) Regulations, 4 september 2008, Canada Gazette Part II, Vol. 142, No.
19, 17 september 2008., §3.
128 A.L.M. SCHAAP, C. RYNGAERT, “De internationale onrechtmatigheid van Amerikaanse secundaire
sanctiewetgeving”, Tijdschrift voor Sanctierecht en Onderneming, 2015, (9) 11.
129 Ibid.
130 J. MAILLART, “The Limits of Subjective Territorial Jurisdiction in the Context of Cybercrime”, ERA Forum,
vol. 19, 2019, (375) 375-376.
131 J.A. MEYER, “Second Thoughts on Secondary Sanctions”, University of Pennsylvania Journal of
36 de territoriale jurisdictie van de sanctionerende Staat en anderzijds de Doelwitstaat of entiteiten in de Doelwitstaat.132
Een sanctionerende Staat A gaat bijgevolg niet enkel entiteiten vallende binnen zijn territoriale jurisdictie opleggen om zijn sancties na te leven ten opzichte van Staat B (primaire sanctie). Men zal ook entiteiten die zich bevinden in Staat X, Y, Z, … opleggen om de sancties van Staat A ten opzichte van Staat B te eerbiedigen (secundaire sanctie).
Bij wijze van voorbeeld zou het gaan om secundaire sancties indien de Europese Unie haar genomen maatregelen tegen Venezuela zou uitbreiden tot betrekkingen tussen Chinese ondernemingen met enkel vestigingen op Chinees grondgebied en de personen, entiteiten en lichamen in Venezuela die het doelwit zijn van de sancties.
Het resultaat dat men wil bereiken door secundaire economische sancties is tweeledig. Ten eerste gaan secundaire sancties de handelsrelaties die Staten hebben met het primaire doelwit van de sancties in zekere zin vernietigen. Zeker indien de handelsrelaties die men heeft met de Doelwitstaat van ondergeschikt belang zijn aan de handelsrelaties die men heeft met de uitvaardigende Staat van de sancties. Theoretisch gezien zal een derde Staat in dat geval zijn handelsbetrekkingen met de Doelwitstaat verbreken.133 Ten tweede worden ook andere Staten ontmoedigd om zich economisch te
verbinden met de Doelwitstaat indien er nog geen handelsrelaties tussen beide Staten waren op het moment van het invoeren van de secundaire sancties.134
B. CONTROVERSE
De techniek om sancties extraterritoriaal uit te breiden waardoor derde Staten, inclusief inwoners en ondernemingen gevestigd daarin, afgeschrikt worden om zaken te doen met de Doelwitstaat, werd en wordt bijna uitsluitend toegepast door de Verenigde Staten. Beleidsmakers in de Verenigde Staten zijn geneigd secundaire sancties te gebruiken wanneer primaire sancties niet effectief zijn en multilaterale sancties niet mogelijk zijn, bijvoorbeeld doordat een permanent lid van de VN Veiligheidsraad een resolutie heeft gevetood.135
Het gebruik van sancties met een extraterritoriaal karakter wordt de Verenigde Staten ook niet in dank afgenomen. In het verleden bemoeilijkte dit al de politieke relaties tussen de Verenigde Staten en hun
132 C. RYNGAERT, “Extraterritorial Export Controls (Secondary Boycotts)”, Chinese Journal of International
Law, vol. 7, 2008, (625) 626.
133 J.D. STALLS, “Economic Sanctions”, University of Miami International & Comparative Law Review, vol. 11,
2003, (115) 143.
134 Ibid.
135 J.A. MEYER, “Second Thoughts on Secondary Sanctions”, University of Pennsylvania Journal of
37 handelspartners.136 De Soviet Pipeline Regulations (SPR) zorgden onmiddellijk voor problemen met de
EU. Volgens de EU, die reageerde met een uitgebreid commentaar op de SPR, hielden de regels die in ingrijpende uitbreidingen van de Amerikaanse jurisdictie voorzien een schending van internationaal recht in.137
Na het invoeren van de Helms-Burton Act of de Cuban Liberty and Democratic Solidarity (Libertad) Act in 1996 vertoonde de schijnbaar perfecte relatie tussen Canada en de Verenigde Staten haar eerste scheuren. In Canada zag men de Helms-Burton Act en de extraterritoriale sancties die het met zich meebracht als een inmenging op hun soevereiniteit. De reactie van de Canadezen kwam er in de vorm van een blocking statute, de Foreign Extraterritorial Measures Act.138 Bovendien achtten Canada en
Mexico de Helms-Burton Act strijdig met de North American Free Trade Agreement (NAFTA).139
Maar ook de Europese Unie weigerde de Amerikaanse secundaire sanctiewetgeving te aanvaarden. Zowel de Helms-Burton Act als de Iran and Libya Sanctions Act (ILSA) lokten reactie uit. Enerzijds was die reactie vanwege de Europese Unie politiek. Het standpunt van zowel de EU als haar lidstaten werd via allerlei diplomatieke kanalen en formele protesten te kennen gegeven aan de toenmalige Clinton-administratie en het Amerikaans Congres.140 Zo liet de Europese Commissie, kort nadat het
Huis van Afgevaardigden van de VS de ILSA had goedgekeurd, in een persbericht weten dat het duidelijk is dat de wet extraterritoriaal van aard is en bijgevolg niet geaccepteerd kan worden door de Europese Unie.141 Een soortgelijke respons volgde op de invoering van de Helm-Burtons wetgeving.
Jacques Santer, op dat moment voorzitter van de Europese Commissie, benadrukte dat de Europese Unie stevig gekant is tegen extraterritoriale wetgeving, wat de bron daarvan ook mag zijn.142 Anderzijds was
de reactie ook juridisch ingegeven. Vooreerst claimde de Europese Unie dat de Amerikaanse Helms- Burton Act een inbreuk vormde op artikelen I, III, V, XI en XIII van de General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) en artikelen I, III, VI, XVI en XVII van de General Agreement on Trade in Services
136 Ibid., 906.
137 Europese Unie (EG), “Comments of the European Community on the Amendments of 22 June 1982 to the U.S.
Export Regulations”, 12 augustus 1982, 1, §1.
138 C.L. QUICKENDEN, “Helms-Burton and Canadian-American Relations at the Crossroads: The Need
for an Effective, Bilateral Cuban Policy”, American University International Law Review, Vol. 12, Issue 4, (733) 735-736.
139 C.H. FARNSWORTH,” Canada Warns U.S. on Law Penalizing Cuba Commerce”, The New York Times, 1996,
geraadpleegd op 10/03/2020, https://www.nytimes.com/1996/06/18/business/canada-warns-us-on-law- penalizing-cuba-commerce.html.
140 N. DAVIDSON, “U.S. Secondary Sanctions: The U.K. and EU Response”, Stetson Law Review Vol. 17, 1998,
(1425) 1434.
141Europese Commissie, “Reaction to Passage of US Law on Iran and Libya”, persbericht 14 juli 1996,
BIO/96/361/1, geraadpleegd op 10 maart 2020, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/bio_96_361_1..
142 Europese Commissie, “Response from Jacques Santer, President of the European Commission, to the Statement
by President Clinton on Helms-Burton”, persbericht 6 januari 1997, IP/97/001, geraadpleegd op 13 maart 2020, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_97_1.
38 (GATS). Men vroeg dan ook formele consultaties aan met de Verenigde Staten onder de WTO DSU.143
Na blijvende onenigheden tussen beide partijen werd een paar maanden later een panel gevormd op vraag van de EU, maar uiteindelijk kwam men toch tot een onderling akkoord en hoefde het panel niet verder in te gaan op het dispuut.144 Ten tweede reageerde de EU, net zoals de Canadezen, met een
blokkeringsverordening of een blocking statute. De verordening diende “tot bescherming tegen de gevolgen van de extraterritoriale toepassing van rechtsregels uitgevaardigd door een derde land en daarop gebaseerde of daaruit voortvloeiende handelingen”.145 Concreet hield dit de nietigverklaring in
van de gevolgen in de EU van een buitenlandse rechterlijke beslissing, voor zover die genomen werd op basis van de wetten die opgelijst werden in de bijlage van de verordening (onder meer de Helms- Burton Act en de ILSA werden in de bijlage vermeld). Daarnaast gaf de verordening EU operatoren (zowel natuurlijke personen als rechtspersonen) de mogelijkheid om schadeherstel te bekomen via de rechtbank indien de schade veroorzaakt werd door de extraterritoriale toepassing van buitenlandse wetgeving.146
“Sanctions are coming”.147 Zo kondigde Amerikaans president Trump in november 2018 zijn volgers
op Twitter aan dat de Amerikaanse sancties tegen Iran er opnieuw aankomen. Op 8 mei 2018 had Trump immers al verklaard dat Verenigde Staten niet langer deel zou nemen aan het Joint Comprehensive Plan of Action.148 Dit actieplan, dat ook wel gekend staat als de Iran nuclear deal, dateert van 2015 en bestaat
uit een aantal vrijwillige maatregelen vanwege Iran met betrekking tot zijn nucleair programma. In ruil voor het vrijwillig onderwerpen van dat nucleair programma aan de limieten uit het actieplan, worden de sancties tegen Iran van de VN Veiligheidsraad, de Europese Unie en de Verenigde Staten opgeheven.149 De Verenigde Staten besliste zich terug te trekken uit het akkoord mede doordat Iran
aangegeven zou hebben het Internationaal Atoomenergieagentschap (IAEA) niet langer toe te laten tot militaire sites en doordat Iran het JCPOA niet had gerespecteerd door de limieten voor het opslaan van zwaar water tot twee keer toe zou overschreden hebben.150 Dit werd nochtans formeel ontkend door het
143 Ibid.
144 World Trade Organization, “DS38: United States — The Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act”,
geraadpleegd op 13 maart 2020, https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds38_e.htm.
145 Verordening Raad nr. 2271/96 van 22 november 1996 tot bescherming tegen de gevolgen van de
extraterritoriale toepassing van rechtsregels uitgevaardigd door een derde land en daarop gebaseerde of daaruit voortvloeiende handelingen, Pb. L 309 29 november 1996.
146 Europese Commissie, “Blocking statute: Protecting EU operators, reinforcing European strategic autonomy.”,
geraadpleegd op 13 maart 2020, https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/banking-and- finance/international-relations/blocking-statute_en.
147 @realDonaldTrump, “Sanctions are coming”, Twitter, 2 november 2018, geraadpleegd op 11 april 2020,
https://twitter.com/realDonaldTrump/status/1058388700617498625.
148 Presidential Memoranda (USA), 8 mei 2018, Ceasing U.S. Participation in the JCPOA and Taking Additional
Action to Counter Iran’s Malign Influence and Deny Iran All Paths to a Nuclear Weapon, geraadpleegd op 14 maart 2020, https://www.whitehouse.gov/presidential-actions/ceasing-u-s-participation-jcpoa-taking-additional- action-counter-irans-malign-influence-deny-iran-paths-nuclear-weapon/.
149 Resolutie 2231 (2015) van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties, UN Doc. S/RES/2231.
150 Presidential Memoranda (USA), 8 mei 2018, Ceasing U.S. Participation in the JCPOA and Taking Additional
39 IAEA zelf dat benadrukte dat Iran al zijn verplichtingen tot dan toe had uitgevoerd.151 De VS gaf daar
echter geen gehoor aan, want op 6 augustus 2018 volgde Executive Order 13846 dat de eerder opgeheven sancties van de VS ten opzichte van Iran opnieuw in het leven roept. Een termijn van 180 dagen, rekenende vanaf 8 mei 2018, werd vooropgesteld om dat plan uit te voeren. Op 5 november 2018, drie dagen na de bewuste tweet van Trump, was het zover.152
De eerste politieke reactie van de Europese Unie op het stopzetten van de Verenigde Staten aan de deelneming aan de nucleaire deal met Iran, kwam er bij monde van Federica Mogherini, op dat moment nog de Hoge Vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid. Mogherini verklaarde dat de EU het JCPOA zal blijven naleven zolang Iran zijn beloftes uit het akkoord nakomt. Verder stipte Mogherini aan dat het opheffen van de sancties zowel een positief effect heeft op de handel en economische relaties met Iran als op de Iraanse bevolking zelf.153 Een eerder positief standpunt dus,
in tegenstelling tot dat van de Trump-administratie. Tegelijk was er wel enige bezorgdheid dat Iran zich ook zou terugtrekken uit het akkoord.154 Zo ver is het vooralsnog niet gekomen. Maar begin 2020 hebben