4.1 Inleiding
Een van de centrale kwesties rond de Russischtalige minderheid in Estland is het burgerschap210. Ten gevolge van de val van de Sovjet-Unie had de herstelde Estse Republiek te maken met een grote groep statelozen. In dit hoofdstuk zal worden behandeld hoe de Estse burgerschapswetten in elkaar zitten. Daarbij is aandacht voor de ontstaansgeschiedenis en -context en wat het gevolg van de wetgeving is voor de integratie van de Russischtalige minderheid. Centrale vragen zijn vanzelfsprekend wat de eisen zijn om burgerschap te verkrijgen en hoe veranderingen hierin de integratiepolitiek van Estland weerspiegelen. Belangrijk is dat na het herwinnen van de onafhankelijkheid in 1991 Estland en Letland, in tegenstelling tot de andere voormalige Sovjetrepublieken een burgerschapsbeleid op basis van het zogeheten ius sanguinis211 voerden. Deze was gebaseerd op de continuïteit van de onafhankelijke republiek die ten tijde van het Interbellum werd gesticht.212 De Eesti Vabariik hield immers met de bezettingen tijdens de oorlog en de daaropvolgende annexatie door de Sovjet-Unie niet op te bestaan. In ballingschap bleef de rechtmatige regering diplomatieke relaties onderhouden met andere landen en zelfs paspoorten uitgeven. Tevens hebben de meeste Europese landen213 Estland nimmer de jure erkend als onderdeel van de Sovjet-Unie, enkel de facto. Om spanningen te voorkomen met Moskou kwam het er op neer dat tijdens de Koude Oorlog er eigenlijk niet werd gesproken over de Baltische kwestie.
Het doel van dit hoofdstuk is ten eerste een beeld te scheppen van de principes en ideeën die achter de burgerschapswet liggen. Vervolgens zal geanalyseerd worden hoe de voorwaarden, omstandigheden en uitwerking van de wet in de loop van twee decennia veranderd zijn en welke factoren hieraan ten grondslag liggen. Het doel is, in andere woorden, analyseren hoe de burgerschapswetgeving op veranderingen in de maatschappij inspeelde en op grond waarvan dat gebeurde. De uiteindelijke vraag is natuurlijk in hoeverre de burgerschapswet in de huidige situatie toereikend is. Ten slotte dient er opgemerkt te worden dat in de drie beleidsmatige hoofdstukken (Burgerschap, Taalwet en Integratie) de Estse politiek als een lijn beschouwd kan worden. De afgelopen twee decennia zijn alle politieke partijen het op deze gebieden214 sterk met elkaar eens waardoor het beleid een redelijk continue lijn voert. Dit is verder te verklaren door het feit dat het kabinet gedurende de 20 jaar in meer of mindere mate door dezelfde partijen215 gevormd is en de Russischtalige minderheid, op het Keskerakond na, weinig tot geen representatie heeft in de regering.
210 kodakondsus
211 Ius sanguinis (of: jus sanguinis), letterlijk ‘bloedrecht’ is een constructie waarin burgerschap wordt verworven door ‘bloed’ (dwz. (voor-)ouders die reeds burger waren) in plaats van op basis van geboorteplaats. Dit laatste, wat de tegenhanger is van ius sanguinis wordt ius soli (‘grondrecht’) genoemd. De filosofische basis voor deze verschillende iura (nom. pl. van ius) is grotendeels gelegd door de Duitse filosoof Johann Gottlieb Fichte (1762 – 1814) en diens Franse collega Ernest Renan (1823 – 1892).
212 Het is van belang om op te merken dat Estland, in tegenstelling tot Letland, wél een nieuwe Grondwet samenstelde. Letland nam eenvoudig dezelfde (burgerschaps-)wetten aan als die in 1919, terwijl Estland nieuwe wetten opstelde en deze per referendum ratificeerde. Via: Magdalena Solska, ‘Citizenship, Collective Identity and the International Impact on Integration Policy in Estonia, Latvia and Lithuania’, Europe-Asia Studies vol. 63 nr. 6 (2011) 1089-1108, aldaar 1091.
213
De uitzondering wordt eigenlijk gevormd door Zweden en tijdelijk door Oostenrijk.
214
De voornaamste politieke verschillen uiten zich op het gebied van sociaal en economisch beleid.
62
4.2 Geschiedenis van de Burgerschapswet
Na de annexatie van Estland in 1944 werd aan alle inwoners het Sovjetburgerschap opgedrongen. Hiermee hield het Ests burgerschap de facto op te bestaan. In de interne paspoorten216 was echter wel ruimte gereserveerd voor de nationaliteit, die op de vijfde regel weergegeven diende te worden.217 Iedere inwoner van de Estse SSR kreeg zo’n paspoort bij de leeftijd van 16 jaar en de autoriteiten stempelden de burgerlijke status en woonregistratie erin.218 Deze laatste was gebaseerd op het zogeheten propiska, wat een in de gehele Sovjet-Unie gebruikt systeem was om inwoners te registreren. Het is opmerkelijk dat Stalin en zijn opvolgers erg hechtten aan het creëren van een homogene publieke nationaliteit, de homo sovieticus219 enerzijds en het levenslang registreren van de ‘nationaliteit’ anderzijds. Na de val van de Sovjet-Unie kon deze Estse ‘nationaliteit’ echter niet direct worden vervangen door het Ests staatsburgerschap. Met de in 1992 aangenomen wet hadden enkel zij die vóór 1940 een Ests burgerschap hadden en hun nakomelingen automatisch recht op de Estse nationaliteit.220 Zij die zich ná 1940 in Estland vestigden (en hun nakomelingen) moesten voor ditzelfde burgerschap het naturalisatieproces afleggen. In dit systeem maakte de nationaliteit in het Sovjetpaspoort niet uit.
Het debat dat aan de grondslag van dit systeem lag begon aan het eind van de jaren ’80 van de 20e eeuw toen een comité werd opgericht dat de burgers van de Estse Republiek en hun nakomelingen registreerde.221 Dit initiatief had enkele positieve gevolgen, onder andere het herstellen van een nationaal bewustzijn en het besef van een verband tussen individu en staat onder de Esten.222 Anderzijds was het comité, dat door conservatieve partijen geleid werd, erg exclusief op het gebied van nationaliteit, hetgeen betekende dat effectief de Russische gemeenschap werd buitengesloten. Let wel, de groep niet-Esten besloeg in 1989 38,5 procent van de gehele bevolking van de Estse SSR.223 Een direct resultaat hiervan was dat het leeuwendeel van de niet-Esten (en een klein deel van de etnische Esten) niet kon participeren in de stemming voor de nieuwe constitutie in 1992 en de parlementsverkiezingen later dat jaar. Aldus was er in de jonge republiek een welhaast homogene Estse machtslaag ontstaan die het grote aantal niet-Esten als een bedreiging zag voor de Estse staat, taal en cultuur. Onder deze omstandigheden werd nationaliteit gezien als een middel om nationale homogeniteit te bereiken en de migranten uit de Sovjettijd in bedwang te houden. Het is van belang te expliciteren, dat in de eerste jaren van de herstelde onafhankelijkheid de belangen van een
etnische Estse republiek prioriteit kregen boven volledige democratische participatie.224
Dit beleid van uitsluiting genoot overigens een aanzienlijke steun onder de bevolking. Uit een onderzoek naar de publieke opinie uit 1994 kwam naar voren 44 procent van de ondervraagden in
216 De Sovjet-Unie (en het huidige Rusland) kennen een system waarin mensen zowel een intern als een internationaal paspoort hadden. De interne werd enkel gebruikt voor reizen binnen de Sovjet-Unie en de internationale (die niet iedereen had) voor daarbuiten. Nationaliteit werd enkel weergegeven in het interne paspoort.
217
David D. Laitin, Identity in Formation; The Russian-Speaking Populations in the Near Abroad (Cornell University Press 1998) 10.
218
Priit Järve, ‘Estonian Citizenship: Between ethnic preferences and democratic obligations’ 45.
219
Term ontleend aan het gelijknamige werk uit 1982 van de Sovjetschrijver en socioloog Aleksandr Zinov’ev.
220
Järve, ‘Estonian Citizenship’ 46.
221 Zie hoofdstuk 1.3.
222
Järve, ‘Estonian Citizenship’ 46.
223
Zie hoofdstuk 2.
63 Estland de politieke lijn steunde.225Een zeer belangrijk gevolg van het uitgaan van pre-1940 burgerschappen was, zoals eerder opgemerkt, een effectieve uitsluiting van de, voornamelijk Russischtalige, minderheid in het politieke en maatschappelijke leven. Niet enkel was deze groep niet in staat te participeren in het opstellen en ratificeren van essentiële juridische documenten zoals de constitutie, maar ook bij het invullen van hoge maatschappelijke en politieke posities werd de groep gepasseerd. De etnische Esten verschansten zich efficiënt op deze belangrijke plaatsen en leken niet erg happig om macht te delen met de grote Russischtalige minderheid. Deze ontzegging van publieke en politieke participatie is goed te illustreren aan de hand van stemgegevens vlak voor en vlak na de aanname van de wet in 1992. Ten tijde van het referendum betreffende de onafhankelijkheid van Estland in maart 1991 waren er in totaal 1,144,309 stemgerechtigden. Toen in de zomer van 1992, na de aanname van de Burgerschapswet, gestemd werd over de nieuwe grondwet was het gerapporteerde aantal stemgerechtigden slechts 689,319.226 Dat komt neer op slechts 60 procent van het cijfer van vóór 1992. Doorgeredeneerd zou dit dus betekenen dat bijna 455,000 in een korte tijd actief werden uitgesloten van publieke participatie. Dit cijfer zal overigens niet helemaal correct zijn aangezien er sinds de onafhankelijkheid migratiestromen hebben plaatsgevonden. Desalniettemin laat het Ests Bureau voor de Statistiek zien dat in de periode 1989-1992 de bevolking redelijk stabiel bleef. Om die reden is het veilig te concluderen dat de eisen voor staatsburgerschap direct na het herstel van de onafhankelijkheid leidden tot een forse uitsluiting van niet-Esten in de maatschappij. Het is daarom niet verwonderlijk dat het eerste kabinet van de herstelde republiek volledig Ests was.
225
R. Rose en W. Maley, ‘Conflict or Compromise in the Baltic States: What do the peoples there think?’,
RFE/RL Research Report 3 (1994) 31-34. Voor Letland en Litouwen waren deze percentages respectievelijk 52
en 12 procent, waaruit kan worden opgemaakt dat hoe groter het aandeel van de non-titulaire groep in de bevolking, hoe groter de onwilligheid hen te laten participeren in de samenleving.
226
Aleksei Semjonov, ‘Estonia: Nation Building and Integration. Political and Legal Aspects’, COPRI Working
64
4.3 Het verkrijgen van Ests staatsburgerschap
Aldus liet de Riigikogu in februari 1992 de Burgerschapswet van 1938, in de variant van 16 juni 1940227, weer van kracht worden. Volgens artikel 3 van deze wet werd Ests burgerschap verleend aan een ieder die vóór 16 juni 1940 Ests staatsburger was, en diens nakomelingen. De overige inwoners van het land, in 1992 nog ruim een derde van de bevolking, moest hiervoor naturalisatie ondergaan. De aanvankelijke eisen hiervoor waren ten eerste een zeer goede kennis van de Estse taal. Ten tweede moest aangetoond worden dat Estland de permanente verblijfplaats was (door middel van het propiska) gedurende ten minste twee jaar voor en een jaar na de aanvraag een vereiste. Dit betekende dat de vroegste naturalisatiedatum 30 maart 1993 was228, oftewel te laat voor de verkiezingen van 1992.
Naar aanleiding de spanningen in de maatschappij229 en na enkele wijzigingen aan de Burgerschapswet werd op 19 januari 1995 een nieuwe versie aangenomen, die op 1 april van dat jaar van kracht werd. Deze nieuwe Burgerschapswet integreerde alle regulaties omtrent burgerschap en nationaliteit en introduceerde enkele nieuwe voorwaarden voor naturalisatie. Zo dienden aanvragers tenminste vijf jaar voor het aanvragen Estland als permanente verblijfplaats te hebben gehad en werd naast een examen Estse taal een toetsing over kennis van de Estse Constitutie en Burgerschapswet vereist. Na de aanname van de wet kwam er veel kritiek van internationale organisaties aangezien volgens deze wet kinderen van stateloze ouders geen staatsburgerschap konden krijgen na de geboorte. Dit was, onder andere, in strijd met artikel 7 van het Verdrag inzake de rechten van het Kind, dat het kind het recht op nationaliteit verschaft. 230 Estland had dit verdrag geratificeerd. Deze kritiek veroorzaakte uiteraard een verhit debat in de Estse legislatuur. Een belangrijk aspect in dit debat was dat het toegeven aan het verdrag het principe van ius sanguinis zou compromitteren, aangezien het kind dan op basis van ius soli burgerschap zou krijgen. Uiteindelijk gaf de Estse legislatuur toe aan de internationale druk en op 12 juli 1999 trad het amendement op de Burgerschapswet in werking. Op basis van dit amendement hadden alle kinderen onder de 15, die na 26 februari 1992 op Ests grondgebied geboren zijn de Estse nationaliteit krijgen, mits de (stateloze) ouders minimaal vijf jaar permanent in Estland gevestigd zijn.231 Dit burgerschap kan, mits aan deze voorwaarden voldaan, verkregen worden door middel van een simpele registratie.232
227 Dit was de dag waarop Rusland het ultimatum deed aan de Estse republiek en de dag voor de inval. Vandaar dat deze datum, de laatste ‘onafhankelijke dag’, als eikpunt wordt beschouwd voor de nieuwe situatie.
228
Dit kwam doordat 30 maart 1990 gold als de vroegste datum waarop een permanente verblijfplaats kon worden vastgelegd. De vereiste tijdsperiode van 2+1 jaar werd enkel vanaf die dag geteld. Via: Järve, ‘Estonian Citizenship’ 48.
229
De spanningen kwamen voort uit de redaciaal veranderde maatschappelijke omstandigheden sinds de onafhankelijkheid en het restrictieve burgerschapsbeleid.
230 In zijn geheel te vinden op: http://www2.ohchr.org/english/law/crc.htm
231
Let wel, in deze constructie vielen kinderen tussen de 15 en de 18 buiten de boot. Via: C. Thiele, ‘The Criterion of Citizenship for Minorities: The Example of Estonia’, COPRI working Paper 5 (1999) wordt betoogd dat Estland hiermee dus nog niet geheel voldeed aan de international juridische eisen.
232
Het is interessant dat dit amendement op het moment ter discussie staat. De huidige Kanselier van Justitie, Indrek Teder, pleit ervoor om de wet zo aan te passen dat het burgerschap automatisch wordt gegeven, onder voorbehoud van de voorwaarden, in plaats van op aanvraag. Uiteraard kunnen ouders altijd bezwaar maken tegen deze toekenning. Hoewel deze aanpassing het proces zeer zou versimpelen en ouders nog steeds vrij zijn in het kiezen van een nationaliteit, roept het voorstel weerstand op bij de Russische gemeenschap. Een deel van hen ziet dit als de zoveelste aanval op hun identiteit. In het parlement ligt het voorstel tegelijkertijd
65 Voorts zijn er in de loop der tijd nog enkele aanpassingen en simplificaties aangebracht in de wet van 1995. Zo zijn er bijvoorbeeld in juni 2002 enkele amendementen aangenomen die naturalisatie aanzienlijk vergemakkelijken voor mensen met een handicap of andere beperking. Met gepaste medische documenten kunnen ze bijvoorbeeld worden vrijgesteld van de examens over de Estse taal en wet. Voorts worden er sinds 2009 gratis taallessen verzorgd om de naturalisatie te vergemakkelijken. Eerder voorzag het systeem in een terugstorting van de cursuskosten zodra het examen behaald was. Hiermee wordt gehoopt een drempel weg te nemen voor mensen om actief Ests te leren. Deze gratis cursussen worden overigens gefinancierd door de Europese Commissie.233 Daarnaast hoeven zij die een eindexamen Ests hebben afgelegd op een middelbare school geen taalexamen meer af te leggen voor de naturalisatie.
gevoelig ten gevolge van meningsverschillen tussen verschillende politieke partijen en doordat de charismatische en betrokken Kanselier de (conservatieve) Minister van Justitie haast overschaduwt. Voor meer informatie, zie: Kristel Valk, ‘Rights of the Child’ in: Kari Käsper en Marianne Meirog (red.), Human Rights in
Estonia 2010; Annual Report of the Estonian Human Rights Centre (2011) 161 – 176.
66
4.4 Het huidige nationaliteitsdebat
Van meet af aan hebben de etnische Esten en de Russen in het nationaliteitsbeleid en –debat welhaast tegenovergestelde posities. De Estse kant berust zich sterk op de geschiedenis en dan met name op de grote verandering in de etnische samenstelling van het land tijdens de communistische jaren. Dat het aandeel Esten in een halve eeuw van 90 naar 60 procent werd gereduceerd vormde een grote bedreiging voor het voortbestaan van het land, de cultuur en de taal. Op grond daarvan werd het ontkennen van burgerschap aan sovjetmigranten als een adequate oplossing gezien om deze veranderingen teniet te doen. Voorts argumenteren de Esten dat hun burgerschapswetten, in vergelijking met andere landen, aanzienlijk liberaal zijn.234
De Russen aan de andere kant beargumenteren echter, gesteund door enkele internationale actoren, dat geschiedenis en de etnische natie niet de juiste uitgangspunten zijn. Zij stellen dat de huidige multiculturele samenleving juist het uitgangspunt dient te zijn en dat de minderheid als individuen beschouwd dient te worden. Hierin voelen zij zich onder andere gesterkt door een rapport van Helsinki Watch. Dit rapport verwerpt het argument dat alle migranten na 1940 zich illegaal vestigden en dus geen burgerschap verdienen. Hun vestiging geschiedde immers legaal volgens de op dat moment geldige wetten in het land. Concluderend dienen alle migranten sinds 1940 als individuen te worden beschouwd in plaats van als instrument in een politiek van de staat, hoe begrijpelijk die impuls ook zou kunnen zijn.235
Verder wordt door meerdere partijen geargumenteerd dat statelozen een groot risico voor de staatsveiligheid vormen, aangezien hun belangen niet toereikend vertegenwoordigd worden in de regering. Dat kan hun gedrag en prioriteiten erg onvoorspelbaar maken. Dit argument impliceert dat Estland er goed aan zou doen de naturalisatie-eisen te versoepelen, met name die op het gebied van taal. In het vervolg van het debat speelt de maatschappelijke en politieke acceptatie van de versoepeling een grote rol. Het is politiek immers gevaarlijk om veranderingen in maatschappelijk gevoelige wetten te initiëren als er (nog) geen steun voor is. Tot op heden zijn de meeste voorstellen dan ook door de legislatuur verworpen. De verschillende kampen zijn wel meer naar elkaar toegekomen, maar nog steeds zijn er wezenlijke spanningen. Deze zullen blijven bestaan zolang er zich in de Estse republiek duizenden statelozen zullen bevinden.
Vanuit de internationale gemeenschap werd de Estse regering aangemoedigd om de naturalisatie te versnellen en het aandeel statelozen te reduceren. Met name gedurende de toetredingsgesprekken tot de Europese Unie was Estland genoodzaakt de inburgeringpolitiek voor te leggen aan de Europese lidstaten. Dit leidde onder andere tot aanpassingen in de Burgerschapswet om deze meer op een lijn te krijgen met internationale verdragen die Estland geratificeerd had. Tegelijkertijd mengden ook andere organisaties, NGO’s en ambassades zich in het debat en brachten zelfs
knowhow en financiële steun ten tonele.236 Aangezien sinds de aanname van de wet van 1995 het aantal naturalisaties echter terugliep237 riepen deze internationale partners Estland op om een duidelijker en meer omvattend beleid te lanceren. Dit vertaalde zich onder andere in een Bureau van
234 Järve, ‘Estonian Citizenship’ 54.
235
‘Integrating Estonia’s Non-Citizen Minority’, Helsinki Watch (1993) www.hrw.org
236
Järve, ‘Estonian Citizenship’ 54.
67 de Minister van Bevolkingszaken (Rahvastikuminister) en een Stichting voor de Integratie van niet-Esten: Meie Inimesed.238
Deze laatstgenoemde stichting, in internationale stukken regelmatig Integration Foundation genoemd is een belangrijke speler in de Estse integratiestrategie. De stichting doet onder andere onderzoek voor integratiestrategieën, evaluaties hiervan en houdt een uitgebreide bibliotheek bij. Daarnaast ondersteunt en organiseert de stichting taalonderwijs voor kinderen en volwassen en verzorgt trainingen voor Russische docenten. In dit kader publiceert Meie Inimesed les- en oefenmaterialen. Tevens ondersteunt de stichting de integratie van niet-Esten op andere vlakken dan taalonderwijs, bijvoorbeeld door het beschikbaar stellen van informatie omtrent naturalisatiewetgeving en oefenexamens voor de inburgeringcursus.
4.5 Conclusie
De Estse Burgerschapswet is gebaseerd op drie onderling verbonden principes: de continuïteit van de Republiek van 1920, de bescherming van het Estse volk en het principe van ius sanguinis. In de praktijk kwam dit erop neer dat enkel diegenen die reeds in het Interbellum Ests staatsburgerschap hadden en hun nakomelingen automatisch in aanmerking kwamen voor het staatsburgerschap. Op deze wijze vond het principe van ius sanguinis uitvoering in de continuering van de Estse republiek. Het feit dat door dit beleid het leeuwendeel van de etnische Russen geen staatsburgerschap kreeg werd door de Esten gezien als een vorm van bescherming van hun volk, taal en cultuur. Met slechts 20 jaar onafhankelijkheid in de hele geschiedenis en een halve eeuw bezetting door de Sovjet-Unie is het niet verwonderlijk dat het verdedigen van de kleine staat een hoge prioriteit had. Zo kregen de belangen van de etnische Estse republiek aanvankelijk voorrang boven democratische participatie van de gehele bevolking.
Om alsnog staatsburgerschap te verwerven was het noodzakelijk om een naturalisatietraject te