Hoe ontstaat zo’n gedeelde visie? Vanuit twee verschillende argumenten valt te verdedigen dat aan deze visie ‘van onderop’ gebouwd moet worden, middels participatieve processen waarin de relevante partijen worden betrokken. Het eerste argument betreft het resultaat, namelijk de inhoud van een dergelijke visie. In lijn met het idee van beleid als gezamenlijke zoektocht naar de oplossing van wicked issues, kunnen we beargumenteren dat de kennis en expertise van verschillende partijen nodig is om tot een goede, werkbare oplossing te komen, dus ook tot een goed, breed aansprekend gemeen-schappelijk verhaal. Een tweede, krachtiger argument voor visieontwikkeling van onderop betreft het proces waarin de visie die samenwerking bekrachtigt tot stand komt. Het proces waarmee de visie ontstaat is bepalend voor de mate waarin deze gedeeld is, luidt dit argument in simpele woorden.
Processen van consensusvorming worden door verschillende auteurs als bepalend beschouwd voor het betrekken van ‘nieuwe’ actoren bij het beleid (dat is: actoren die hier niet traditioneel en instituti-oneel deel van uitmaken). Begrippen als deliberative democracy (Fung & Wright, 2001), collaborative policy dialogue (Innes & Boher, 2003) duiden op het idee dat beleid dat draait om samenwerking tussen maatschappelijke partijen tot stand moet komen in samenspraak met deze partijen. De vertaling van deze wens naar de praktijk leidt tot ‘lange adem processen’ waarin betrokken partijen onder leiding van een procesbegeleider bij elkaar komen, kennis delen, van elkaar leren en gezamenlijke definities ontwerpen van de problematiek, de beoogde oplossing, en de beschikbare instrumenten hiervoor.
Hoewel dit langdurige en intensieve processen zijn, zijn hier de afgelopen decennia succesvolle experimenten mee gedaan (zie bijvoorbeeld Innes & Boher, 2003). Op basis van deze gezamenlijke definities kan vervolgens een plan van aanpak voor de samenwerking geschreven worden. Cruciaal in deze processen is dat er ruimte gemaakt wordt voor bijdragen van verschillende soorten kennis en expertise die vanuit partijen op alle niveaus afkomstig zijn.
Schon & Rein (1994) stellen in hun bekende studie Frame reflection: Towards the resolution of intractable Policy Controversies dat de oplossing voor complexe controversen in beleid gezocht moet worden in de reflectie over de begrippenkaders (‘frames’) die de verschillende betrokken partijen er op nahouden. Deze begrippenkaders bepalen de manier waarop een (problematische) situatie begre-pen wordt en daarbij ook de mogelijke oplossingen die tot verbetering kunnen leiden. Deze auteurs laten zien aan de hand van een aantal casussen dat mensen, wanneer zij hierin ondersteund worden, in staat zijn om in actie6 te reflecteren op de begrippenkaders die zij hierbij hanteren. De oplossing van controversies ligt volgens hen niet in het beslechten ervan met behulp van beroep op feiten. Dit laatste is mogelijk bij ‘onenigheid’, maar niet bij een ‘controverse’, gezien het probleem hier juist is dat de gehanteerde frames verschillend zijn en dus ook tot een verschillende interpretatie van feiten en van hun gewicht leiden. De oplossing ligt daarentegen in het ontwerpen van nieuwe gezamenlijke kaders (‘reframing’).
De gezamenlijke richting die middels dergelijke processen van consensusvorming ontworpen wordt, is niet het resultaat van een overeenstemming of een compromis tussen de afzonderlijke belangen die actoren aanvankelijk voor ogen hebben. Het is niet de zogenaamde ‘win-win situatie’ die het ideaalty-pische model vormt voor consensusvorming. Het gaat er om dat actoren, door met elkaar in gesprek te gaan, onder bepaalde condities allereerst beseffen dat zij de situatie vanuit een andere perspectief bekijken dan andere actoren, en daarna zelf de situatie vanuit een gezamenlijk ontworpen perspectief leren te bekijken (Agranoff, 1986).7 Exploratie is hierbij een belangrijk instrument: partijen gaan met elkaar op zoek naar nieuwe begrippen die vanuit de verschillende en contrasterende definities van de problematiek en beoogde oplossingen gestalte krijgen (Fisher & Ury, 1981) Dit is een creatief proces.
Fisher en Ury noemen dit proces integrative negotiation (ibid.).
6 Dat wil zeggen: terwijl zij het ‘spel aan het spelen zijn’. Het belang hiervan ligt in het feit dat dit betekent dat reflectie over de gehanteerde frames niet het exclusieve domein van wetenschappers is, maar juist door beleidsmakers en betrokken
maatschappelijke actoren zelf als instrument gebruikt kan worden om tot praktische oplossingen te komen voor controversies die op het eerste zicht onbeslechtbaar blijken.
7 Agranoff (1986) spreekt in dit verband van ‘integrative solutions’. Actoren moeten hierbij nieuwe, gemeenschappelijke belangen formuleren in plaats van een compromis te zoeken tussen hun afzonderlijke belangen of strategieën. Om dit te doen, moeten actoren bereid zijn om hun perceptie van de problematiek te veranderen en op zoek gaan naar nieuwe oplossingen die zij gezamenlijk kunnen formuleren.
In het geval van samenwerking tussen reguliere instellingen en vrijwilligersorganisaties zijn er duidelijke aanwijzingen dat er grote verschillen bestaan in de visies van de verschillende partijen. Dit beeld kwam bijvoorbeeld naar voren uit de inventarisatie die voorafgaand dit onderzoek is gedaan in drie Amsterdamse stadsdelen (Distelbrink, 2009) en werd bevestigd door het onderhavig onderzoek, zoals in hoofdstuk 3 zal blijken. Een gemeenschappelijk kader waarin de partijen waarvan samenwer-king verwacht wordt zich in kunnen herkennen ontbreekt. Dit maakt de noodzaak van het werken aan een dergelijk kader in dit veld extra urgent.
1.3 Samenwerkingsconstructies
De bovengenoemde randvoorwaarden vormen de nodige basis waarop samenwerkingsverbanden kunnen ontstaan. We hebben deze beschouwd als condities die een governancenetwerk definiëren. Dit zijn dus condities die zich kunnen voordoen in het formele en informele veld rondom jeugd en gezin, die maken dat de spelers in dit veld met elkaar verbonden zijn in een governancenetwerk. Dit bete-kent nog niet dat er concrete samenwerkingsverbanden zijn ontstaan, maar wel dat deze gemakkelij-ker kunnen ontstaan.
Deze zelfde condities kunnen we, vanuit een andere invalshoek, ook beschouwen als basiscondities die vervuld moeten worden in een concreet, specifiek samenwerkingsverband tussen een (of meer) instelling(en) en een (of meer) vrijwilligersorganisatie(s). Maar deze randvoorwaarden bepalen nog niet of een samenwerking succesvol kan zijn. Om de woorden van Van Delden te gebruiken: ‘Zij vormen het noodzakelijke fundament zonder welk het niet mogelijk is het ‘samenwerkingsgebouw’ op te trekken, maar zeggen nog niets over de stevigheid en bewoonbaarheid van het huis’ (Van Delden, 2009: 68). Om een duurzame en vruchtbare samenwerking op te bouwen, is het nodig ook een strategie te ontwikke-len gericht op duurzaamheid. Wat is de rol van de overheid op dit niveau? Hoe kan zij bijdragen aan het succes van concrete samenwerkingsverbanden? De (lokale) overheid wordt vaak aangewezen als
‘regisseur’ van samenwerking in de publieke dienstverlening. Het is echter maar de vraag of een regierol van de overheid wel tot de beste resultaten leidt. In zijn studie naar ketensamenwerking in de publieke dienstverlening, komt Van Delden (2009) op een tegenstellende conclusie.
Zijn centrale conclusie is dat samenwerking rondom complexe vraagstukken haar energie en resultaten ontleent aan de manier waarop mensen op elkaar reageren in overzichtelijke groepen.
Kleinschalige processen bepalen de uitkomst van de aanpak van grootschalige maatschappelijke vraagstukken. Samenwerking is succesvol als hierbij gebruik gemaakt wordt van de vaak verborgen
‘energie’ van samenwerkingspartners. Deze energie komt los in ‘gedragsimpulsen’: primaire reacties die door bepaalde omstandigheden in een groep worden opgeroepen (Van Delden, 2009: 70). De grootste effecten worden volgens Van Delden dan ook bereikt in samenwerkingsverbanden die een exploratievee strategie volgen, waarin de overheid een meer stimulerende en faciliterende rol inneemt en ruimte laat voor verantwoordelijkheid en regie vanuit de samenwerkingspartners zelf. Deze explo-ratieve strategie is volgens de auteur te prefereren boven het top-down model dat tot uiting komt in een programmatische strategie. In de laatste ligt het bepalen van doelen en aanpak bij de overheid en wordt samenwerking als een traditioneel beleidsconcept ‘uitgerold’ over de partnerorganisaties. We zetten de twee strategieën hier kort uit.
De programmatische strategie is de meest gebruikte strategie die Van Delden tegenkomt in zijn uitgebreide casusstudie.8 Hierin gaat men uit van een inhoudelijke agenda, die voortvloeit uit bestuur-lijke besluiten op overheidsniveau. De overheid probeert door relevante partijen te laten samenwerken enkele centrale inhoudelijke doelen te implementeren. Deze strategie maakt dan ook minder gebruik van lokale inzet, kennis en energie van samenwerkingspartijen. Aandacht op lokaal niveau krijgt gestalte in ‘pilots’, maar deze zijn instrumenteel (om te kijken hoe het gewenste samenwerkingspro-gramma in de praktijk uitpakt) en niet richtinggevend (om nieuwe richtingen van samenwerking te exploreren). De programmatische strategie leidt volgens Van Delden in totaal tot minder effect dan de exploratieve strategie, omdat lokale voorwaarden vaak niet in het verlengde liggen van het vastge-stelde programma. Deze strategie kan wel werken. Voorwaarden hiervoor zijn dat de overheid de partners op hun belangen bindt door voor afzonderlijke samenwerkingspartners ‘samenwerking aantrekkelijk te maken middels extra taken of subsidies en door de extra kosten van samenwerking te vergoeden.’ (ibid.: 180). Ook ontkokering van overheidsorganisaties, een vaste geldstroom voor samen-werkingsverbanden en een stabiele bestuurlijke koers over een lange termijn zijn belangrijke voor-waarden.
In de exploratieve strategie vormen partners zelf een samenwerkingsagenda met elkaar. De overheid spreekt wel gewenste ontwikkelingen uit en stimuleert de partners tot het nemen van initiatief. De visie van de partners bepaalt de richting van de samenwerking middels een gezamenlijk ontwerpproces. Deelnemers zoeken gezamenlijk een oplossingsrichting en bepalen gezamenlijke doelen. Dit gebeurt op basis van wat Van Delden de ‘intentionele gedragsimpuls’ noemt: ‘Bedenk wat moet’. Daarbij komt eerst frustratie en onzekerheid los, maar deze maken langzamerhand plaats voor urgentiebesef en enthousiasme over de afgesproken ‘gezamenlijke expeditie’. In de volgende fase van samenwerking, het praktisch samenspel, staat probleemoplossend handelen centraal. Deze komt tot stand op basis van de ‘activistische gedragsimpuls’: ‘Doe wat moet’. Bij succesvolle samenwerking is dit samenspel sterk ontwikkeld en vormen deze uitvoerende actoren een team met collegiale binding.
Ook vraagt het praktische samenspel om een pioniersgeest. Het samenspel moet wel ingekaderd worden en bestuurlijke borging krijgen. Een derde gedragsimpuls is nodig voor een duurzame verbin-ding met elkaar. Dit is de ‘verbindende’ impuls: ‘Steun elkaar’, waarbij partners een stabiele coöpera-tieve verhouding ontwikkelen, waarbij zij loyaliteit ervaren naar elkaar toe.
In de exploratieve strategie staat een lerende aanpak centraal. Ook hier is de rol van de overheid belangrijk. Succesvolle werkvormen die uit het handelen van pioniers voortvloeien moeten bestuurlijke borging krijgen in structurele maatregelen die samenwerking faciliteren. De overheid ondersteunt door constellaties met een samenwerkingspotentie op te zoeken en te helpen deze tot ontplooiing te brengen. Ook financiële steun voor de samenwerking is belangrijk. De exploratieve strategie leidt uiteindelijk vaak tot meer effect, maar het levert wel per situatie uiteenlopende resultaten op. In de praktijk wordt deze strategie weinig gebruikt. Remmende factoren zijn angst voor domeinverlies door bestuurders en specialistische blikvernauwing bij professionals. Een belangrijke voorwaarde is dan ook dat samenwerkende instellingen en organisaties zichzelf gaan zien als het maatschappelijk kader dat verantwoordelijk is voor een geïntegreerde ontwikkeling van de publieke dienstverlening en niet meer uitsluitend redeneren vanuit hun vakspecialisme.
8 Van Delden heeft zijn onderzoek gebaseerd op verschillende casussen van samenwerkingsverbanden in de jeugdzorg, Veiligheidshuizen en de culturele sector.
De exploratieve strategie heeft taakverruiming voor organisaties en instellingen dan ook als voor-waarde: ‘Instellingen en hun professionals worden niet alleen verantwoordelijk voor de uitvoering van hun kerntaken, maar ook voor de realisatie van maatschappelijke doelen waarin die kerntaken een essentieel bestanddeel vormen’ (ibid.: 113. Dit betekent ook een verbreding van de rol en competen-ties van professionals: ‘Professionaliteit in de publieke sector wordt verbreed naar het deelnemen aan gezamenlijk handelen binnen samenwerkingsverbanden. In de opleiding en beroepsvorming wordt de body of knowledge van publieke professies minder exclusief vanuit het vakspecialisme ingevuld en meer op samenwerkingscompetenties en burgerschap (civil service)’ (ibid.: 113).
In de bevindingen van Van Delden worden succesvolle samenwerkingsverbanden gekenmerkt door:
● Veel tijd en aandacht voor gezamenlijke besluitvorming tussen de partners en voor de eisen van de uitvoering.
● Aanwezigheid van pioniers (professionals en vrijwilligers die grenzen durven te verleggen en de ruimte krijgen om de mogelijkheden van samenwerking te exploreren).
● Leidinggevende en managers stellen het samenwerkingsdoel hoger dan hun organisatiebelang en zijn bereid taken en werkprocessen van de eigen organisatie aan te passen aan de samenwerking.
● De (lokale) overheid creëert voorwaarden, speelt in op- en ondersteunt succesvolle praktijken en prikkelt partners om hun verantwoordelijkheid te nemen.