Betrokkenheid van de overheid

Dat de rol van de overheid de afgelopen decennia sterk aan verandering onderhevig is geweest, is door vele governance-auteurs reeds beschreven (Strange, 1996; Pierre, 2000; Pierre and Peters, 2000; Van Tatenhove et al., 2000; Held and McGrew, 2002; Albrow, 1999; Arts et al., 2009; Hajer, 2011). Dat neemt echter niet weg dat vele van de klassieke staatsfuncties nog steeds aan de orde zijn, zoals het garanderen van de institutionele randvoorwaarden voor het maatschappelijk verkeer (wet- en regelgeving), het voorkomen van sociale conflicten (bijvoorbeeld via inkomenspolitiek), het borgen van publieke goederen (bijvoorbeeld natuurkwaliteit), het leveren van maatschappelijke diensten (bijvoorbeeld infrastructuur) en het handhaven van geweldsmonopolie rondom politie en leger (ofschoon ook wat betreft klassieke staatfuncties verschuivingen te zien zijn naar private partijen en internationale arrangementen). Wij spreken in dit rapport van overheidsrollen, die aan verandering onderhevig zijn, en niet van ‘staatstaken’ of ‘staatsfuncties’ of andere gerelateerde begrippen. Onze stelling is dat die rollen kunnen veranderen, terwijl die klassieke taken (grotendeels) intact blijven. Hieronder bespreken we welke vormen van betrokkenheid van overheden we in de casussen hebben aangetroffen, met de mixen van governancestijlen als uitgangspunt (zie ook Tabel 7.3).

Tabel 7.3: Betrokkenheid van overheden in de arrangementen

Arrangement Rollen van betrokken overheden 1 Streekfonds

Utrechtse Heuvelrug

• Bij gesloten strategische coalitie afwezige overheid

• Bij centrale activiteiten is betrokkenheid van de overheid beperkt tot een rol als zakelijke partner.

2 Streekfonds

Flevoland • Bij gesloten strategische coalitie afwezige overheid • Bij centrale activiteiten beperkt de betrokkenheid van de overheid zich tot een rol als zakelijke partner.

3 Knooperven • Deelname overheden aan kleine coalitie.

• Bereidheid tot experimenteren en tot risicodragende deelname aan pilot / voorbeeldfunctie

4 Landschapszorg

Voorst • Deelname overheid (gemeente) aan kleine coalitie • Zichtbaarheid overheid als deelnemer, maar deels uitbesteden faciliterende rol aan maatschappelijke organisatie

5 Akkermansbeek • Oppakken burgerinitiatief; inrichten interactieve planvorming • Regie voeren bij de uitvoering

6 Lierdal • Oppakken burgerinitiatief; inrichten interactieve planvorming • Regie voeren bij uitvoering

7 Fair Trade • Indirecte financiering

• Politieke ondersteuning / commitment

• Betrokkenheid als marktpartij (duurzaam inkopen) 8 UTZ Certified • Beïnvloeding en communicatie

• Indirecte financiering

• Betrokkenheid als marktpartij (duurzaam inkopen) 9 4C • Initiërende rol/ projectfinanciering (Duitse overheid)

• Betrokken via buitengewoon lidmaatschap

In de arrangementen die zich kenmerken door een combinatie van gesloten co-governance (organisatie) met markt/ zelf-governance bij de centrale activiteiten (de beide streekfondsen), valt op dat de overheden niet betrokken zijn in de organisatorische kern van het arrangement. Marktpartijen en maatschappelijke organisaties staan centraal. Ook bij het verwerven van nieuwe rekeninghouders – de centrale activiteit van het arrangement - is de overheid niet in een centrale rol betrokken. Hieruit is te concluderen dat er succesvolle initiatieven bestaan die zonder overheidsbemoeienis een taak

104 WOt-werkdocument 306 uitvoeren waar oorspronkelijk de overheid grotendeels voor verantwoordelijk was, i.e. het versterken van natuur en landschap. In deze arrangementen die zich kenmerken door markt-governance is de overheid als actor grotendeels afwezig (al kan geen enkele markt functioneren zonder de institutionele randvoorwaarden zoals die door de overheid worden gegarandeerd, zoals eigendomsrecht of contractrecht). De overheid is in deze arrangementen vooral betrokken als zakelijke partner; verschillende overheden zijn een zakelijke relatie met de bank in kwestie aangegaan in de vorm van een streekrekening. Hieruit is af te leiden dat de overheid soms een stimulerende rol kan spelen door als marktpartij op te treden; overheden zijn over het algemeen kapitaalkrachtige organisaties en kunnen ook op deze manier gewicht in de schaal brengen. Bovendien kunnen ze een voorbeeld stellen of een initiatief als een streekfonds een zetje in de goede richting geven.

In de arrangementen die zich kenmerken door gesloten co-governance (organisatie/voorbereiding) en open co/ zelf-governance (met elementen van overheidsregulering) in de uitvoering, wat zichtbaar is bij de arrangementen waarin buitenlui een rol spelen, is de overheid in beide gevallen wel betrokken. De betrokken overheden nemen deel aan de kleine coalitie die door middel van gesloten co- governance de arrangementen voorbereidt. Bij landschapszorg Voorst organiseert de overheid in een klassieke gesloten co-governance met een maatschappelijke organisatie een grootschalige samen- werking met burgers en buitenlui, waarbij de overheid slechts participant is en de maatschappelijke organisatie vaak als facilitator optreedt. Arrangementen waar buitenlui en burgers een belangrijke rol spelen, lijken behoefte te hebben aan een dergelijke overheidsrol. De overheid kan er bijvoorbeeld voor zorgen dat activiteiten van burgers en buitenlui aansluiten op officieel beleid. De meerwaarde van samenwerking met een maatschappelijke organisatie zit in het feit dat een dergelijke organisatie een soort brugfunctie kan vervullen tussen overheid enerzijds en buitenlui en burgers anderzijds. Dit voorbeeld leert dat de overheid de uitvoering van beleid grotendeels aan anderen kan overlaten, als ze daarbij maar wel zichtbaar is als één van de deelnemers. Ook een faciliterende rol kan uitbesteed worden, in dit geval aan een maatschappelijke organisatie. Hierbij dient wel aangetekend te worden dat in dit voorbeeld een kleine gesloten coalitie op de achtergrond de uitvoeringsactiviteiten organiseert en verankert in beleid. De overheid in kwestie is zowel bij de uitvoering als bij deze kleine coalitie betrokken, en speelt dus als het ware een dubbelrol.

In het arrangement Knooperven heeft een groep actoren een interessant concept uitgedacht waardoor uiteindelijk nieuwe buitenlui een rol kunnen gaan spelen in het beheer van natuur en landschap. Voordat deze nieuwe groep een dergelijke rol op zich kan nemen via een vorm van zelf- governance moet echter een arrangement gecreëerd worden, waar de betrokken overheden zich achter scharen. Uit dit voorbeeld is af te leiden dat de overheid niet bang moet zijn om te experimenteren. Er zijn vaak nieuwe ideeën genoeg, maar deze blijven op de plank liggen omdat niemand ze op durft te pakken. Lokale overheden die hun nek uitsteken om nieuwe ideeën in de praktijk te brengen zouden een verademing kunnen zijn, ook al lopen ze daarbij risico’s. Dergelijke risico’s zouden daarom afgedekt moeten kunnen worden door de rijksoverheid. Uitdaging is om ideeën te ontwikkelen die in een later stadium aansluiten bij de wensen van burgers. De overheid zal ook betrokken zijn om de zelf-governance te reguleren; de activiteiten van de buitenlui vinden plaats binnen door de overheid ingestelde spelregels. Dit laat zien dat de overheid zelf-governance kan stimuleren maar tegelijkertijd via het stellen van randvoorwaarden haar eigen belang kan behartigen. In dit voorbeeld vindt een uitruil plaats; een groep nieuwe buitenlui krijgt toestemming van de overheid om zich in het buitengebied te vestigen, en in ruil daarvoor nemen deze actoren het beheer van het omringende landschap op zich. Deze afspraken worden in formele spelregels vastgelegd. Hierop voortbordurend zou het voor de overheid voordelig zijn om vaker in dergelijke vraag en aanbod termen te denken. Nu is het gebruikelijk dat de overheid rechten verleent aan partijen en knelpunten weg probeert te nemen zonder daar iets voor terug te vragen. De overheid zou vaker een tegenprestatie kunnen verlangen, en daarmee het vervullen van publieke taken kunnen laten realiseren door degenen die ze een bepaald recht heeft verleent.

Bij de beide onderzochte burgerinitiatieven heeft de overheid een rol in de open co-governance in de planfase van een tweetal burgerinitiatieven (Lierdal en Akkermansbeek). Na het initiatief van een groep burgers stapt de overheid in en wordt een interactief en participatief planvormingsproces ingericht, waarbij alle actoren die een belang hebben bij het gebied waar het initiatief zich op richt betrokken worden. Dit leidt tot breed gedragen beleidsplannen die vervolgens middels een andere governancsmix uitgevoerd worden. Deze voorbeelden leren ons dat overheden er verstandig aan doen te laten zien dat ze initiatieven die uit een streek of stad dan wel dorp naar boven komen serieus nemen. Het zoeken van de juiste balans is daarbij noodzakelijk. Door het initiatief aan zijn lot over te laten zal het waarschijnlijk een snelle dood sterven, omdat ondersteuning van de overheid vaak essentieel is voor dergelijke initiatieven, uitgezonderd wanneer de initiatiefnemers voldoende hulpbronnen hebben om hun idee zelf te realiseren. Door het initiatief naar zich toe te trekken en te strak te reguleren loopt de overheid het risico dat de energie die geleid heeft tot het indienen van het initiatief verdwijnt. Het aangaan van een vorm van open co-governance lijkt een geschikte manier om een initiatief vanuit een groep burgers een stap verder te brengen.

In de uitvoeringsfase van deze initiatieven heeft de overheid een leidende rol, wat zich manifesteert in overheidsregulering. In één van de onderzochte gevallen (Akkermansbeek) is daarbij sprake van een combinatie met open co-governance. Deze uitvoering verloopt zeer voorspoedig; de overheid heeft de regie en voert het plan uit met wisselende coalities van maatschappelijke actoren. Dit voorbeeld bewijst dat de overheid de leiding kan nemen in de uitvoering van een plan, zolang dat in samenwerking gaat met direct betrokkenen. Dit hoeft een effectieve implementatie niet in de weg te staan. Daarbij moet worden aangetekend dat ook het opstellen van het betreffende plan niet uitsluitend door de overheid ter hand is genomen, hoewel de overheid er wel bij betrokken is geweest via een mix van open co-governance en zelf-governance. Het succes van overheidsregulering in de uitvoeringsfase lijkt dus samen te hangen met een wisselwerking met (in dit geval) alle relevante niet- overheden.

In het andere geval (Lierdal) gaat het om de uitvoering van een plan dat op soortgelijke wijze tot stand is gekomen. Er is daarbij echter sprake van overheidsregulering met een element van gesloten co-governance. Deze mix lijkt niet goed te functioneren. De overheid staat aan de lat voor de realisatie van een gezamenlijk opgestelde visie, maar deze realisatie verloopt stroef. Daarom gaat een belangrijke actor – die een grote groep burgers vertegenwoordigd – continue in conclaaf met de gemeente. Hoewel deze actor zeer invloedrijk is, voelt ze zich op afstand staan. Uit dit voorbeeld is af te leiden dat wanneer de overheid niet in staat is een gezamenlijk bedacht plan uit te voeren – of daar geen prioriteit aan geeft – het beter is anderen bij deze uitvoering te betrekken. In het geval van dit voorbeeld betekent dat bijvoorbeeld het aangaan van een formele samenwerking met de burgergroepering in kwestie, waardoor de niet werkende informele mix van overheidsregulering en gesloten co-governance vervangen wordt door gesloten co-governance. De overheid zou ook een stap verder kunnen gaan door de uitvoering in zijn geheel bij deze burgergroep neer te leggen, waardoor ze het ontstaan van zelf-governance stimuleert. In beide gevallen lijkt het echter essentieel te zijn dat de overheid er dan tegelijkertijd voor zorgt dat de partijen die ze betrekt ook daadwerkelijk de hulpbronnen in handen hebben om de uitvoering waar te maken, of in ieder geval voorlopig progressie te boeken. Het gaat daarbij niet alleen om geld, maar ook om zaken als grond, ondersteunende kennis en capaciteit en toegang tot bureaucratische procedures. Tot nu toe heeft de overheid (althans in dit voorbeeld) de unieke kans laten liggen om een groep burgers een formele rol toe te bedelen bij de realisatie van het natuurbeleid.

In de drie onderzochte arrangementen in de koffieketen is sprake van verschillende vormen van markt-governance, in combinaties met open en gesloten vormen van co-governance (en een element van zelf-governance bij Max Havelaar), waarbij overheden verschillende rollen vervullen. Bij 4C heeft de Duitse overheid, vanuit de sector ontwikkelingssamenwerking, een initiërende rol gehad. Deze overheid heeft het initiatief opgestart als een project met publiek-private financiering. Dit voorbeeld leert dat overheden bij een initiatief dat zich verder sterk als open co-governance of markt-

106 WOt-werkdocument 306 governance ontwikkelt, toch een sterk stimulerende rol kunnen spelen. In de loop van de tijd ontwikkelt dit arrangement zich als een lidmaatschapsorganisatie, die bestaat uit marktpartijen en maatschappelijke organisaties, en kunnen overheden nog meedoen als buitengewoon lid.

In de andere twee arrangementen neemt de Nederlandse rijksoverheid de positie in van financier en ondersteuner. De financiering door het Ministerie van Buitenlandse Zaken wordt vaak indirect via NGO’s aan de arrangementen toegekend. De ondersteuning heeft tevens het karakter van een (politiek) statement, het zich scharen achter een initiatief, of het zich hierover juist kritisch uitlaten, waarbij het eigen duurzaam inkopen vaak een kader vormt waarbinnen statements gemaakt kunnen worden. Bijvoorbeeld aan Fair Trade kunnen overheden zich committeren, wat ook een marketing component in zich heeft. De Nederlandse overheid heeft zo aan de zijlijn invloed uitgeoefend in de koffieketen, maar niet in een centrale positie, en niet met het stellen van eigen publieke doelen voor de verduurzaming van de koffieketen. De rol van de overheid is dus met name gericht op financiering, soms indirect, via beïnvloeding en communicatie.

In een later stadium van het proces van verduurzaming van de koffieketen ontstaat er vanuit de keten meer behoefte aan een grotere rol voor de overheid. In de koffieketen is de overheid bijvoorbeeld nodig om verdere opschaling te kunnen organiseren die concurrentie kan overstijgen. De overheid kan zijn functie benutten als iemand die boven de partijen staat en die dus niet deelneemt aan concurrentie. Dit kan samenwerking tussen marktpartijen, en tussen een overheid als de Nederlandse en overheden in productielanden, verder faciliteren. Dit voorbeeld leert dat de overheid niet te vroeg moet ingrijpen, zodat de energie vanuit markt en samenleving tot zijn recht kan komen.