5.5.1 beleidsfilosofie: geen rustig bezit
Er is geen stabiele beleidsfilosofie bij de aanpak van veelvoorkomende criminali-teit.42We zagen dat er niet één enkele verklaring is voor veelvoorkomende crimi-naliteit, waardoor probleemdefinities niet alleen in de tijd verschuiven, maar vaak ook naast elkaar kunnen bestaan. Het vraagstuk van de oververtegenwoordiging van bepaalde etnische minderheden wordt door sommige politici en wetenschappers bijvoorbeeld in verband gebracht met maatschappelijke achterstand en marginali-sering. Anderen menen dat sprake is direct, of indirect, van (sub)cultuur als voor-name oorzaak van problemen.43Zij wijzen dan bijvoorbeeld op een verinnerlijkt cultuurconflict bij etnische groeperingen (‘leven tussen culturen’) die criminaliteit, in een situatie van maatschappelijke achterstelling in de hand kan werken.44De meer sociaal-democratische politieke stromingen zagen veelvoorkomende
crimi-moest worden gezien van achterstelling en ‘strain’.45In de meer liberale politieke visies wordt van oudsher sterker de nadruk gelegd op de eigen wil en de keuzevrij-heid van het individu. In de praktijk, en zeker tegenwoordig lopen deze visies door elkaar heen. Beter is het om te spreken van deterministische en voluntaristische visies.
5.5.2 aanpak en maatregelen
Afhankelijk van politieke meerderheden krijgt de ene periode een preventieve aanpak de voorkeur en de andere periode wordt in het beleid meer nadruk gelegd op strafrechtelijke repressie. Met het kabinetsplan Samenleving en Criminaliteit (1985) werd meer dan ooit nadruk gelegd op preventieve en bestuurlijke maatrege-len. Vanaf 1993 wordt steeds vaker de noodzaak benadrukt van een integrale vei-ligheidsbenadering. In dat jaar verschijnt de eerste Integrale Veiligheidsrapportage. Afgelopen jaren werd in Nederland evenals in andere high crime societies meer accent gelegd op repressie. De opleving van populistische stromingen heeft daarin onmiskenbaar een aandeel gehad.46Meer nadruk op repressie klinkt door in de kabinetsnota Naar een Veiliger Samenleving uit 2002. Daarin wordt, deels vanuit een rationele keuzebenadering, gestreefd naar meer zichtbare handhaving en een klimaat van veiligheid (‘fixing broken windows’) met gelegenheidsreductie en af-schrikking. Toch is in perioden met een meer repressieve benadering de preventie nooit uit het zicht verdwenen. Illustratief is de naam van het project waarin sinds 2007 een vervolg wordt gegeven aan het afgeronde kabinetsprogramma van 2002: Veiligheid begint bij voorkomen. Daarin wordt onder andere gepleit voor een persoonsgerichte aanpak (en dus ook preventie) bij risicojongeren. Ook wordt daarin overigens meer de relatie gelegd tussen criminaliteit en het vraagstuk van de overlast en verloedering.
Bij de aanpak van veelvoorkomende criminaliteit wordt tegenwoordig nadrukkelijker de wetenschap betrokken. Sinds een aantal jaren heeft de internationale What
Works?-trend ook Nederland aangedaan.47Er bestaan tegenwoordig commissies die een bepaalde maatregel beoordelen op effectiviteit aan de hand van eerder wetenschappelijk onderzoek. Er is ook meer onderzoek waarin de effectiviteit van maatregelen worden bestudeerd.48Ten aanzien van – specifiek – de problemen met Marokkaanse jeugd werd recent nog een zogeheten kennisfundament opgesteld waarin maatregelen werden beoordeeld op hun effectiviteit.49
5.5.3 recente ontwikkelingen
De aanpak van veelvoorkomende criminaliteit is tegenwoordig veel meer dan vroeger gericht op personen, groepen, plaatsen en tijden. Hot-spot-benaderingen, de Persoons Gerichte Aanpak (PGA) en de aanpak van jeugdgroepen zijn daarvan resultaten. Skogan en Frydll50gaven in hun studie naar effectief politiewerk al aan dat het concentreren van toezicht en handhaving op tijden, plaatsen en personen zijn vruchten afwerpt. Zij spreken in dat kader van focused policing. Dat is welis-waar een op de politie gerichte term, maar het is wel tekenend voor recente ontwik-kelingen in de criminaliteitsbestrijding. Een andere ontwikkeling, naast het aan-brengen van meer focus, is het stroomlijnen van de ketenaanpak. De nieuwste loot aan de stam van de integrale samenwerking zijn de Veiligheidshuizen, waarin een flink deel van doen heeft met het bestrijden van veelvoorkomende criminaliteit.51
Een andere recente ontwikkeling, specifiek rond de aanpak van veelplegers, werken we hierna uit: de stelselmatige daderaanpak van volwassen en jeugdige veelplegers.
5.5.4 de aanpak van veelplegers
Volwassenen
De veelpleger wordt niet alleen gestraft, maar in de regel ook onderworpen aan (gedwongen) behandeling en begeleiding.52We zagen immers dat de veelpleger vaak kampt met verslaving, maar ook met gedragsproblemen en persoonlijkheids-stoornissen. Bij gedetineerde veelplegers is de ervaring dat de behandelplannen vaak langer duren dan de detentie en de behandeling daarom vaak niet goed kan worden afgerond. De detentieduur is daarvoor geregeld kort, omdat de veelpleger weliswaar verantwoordelijk is voor veel feiten, maar vaak zijn dat geen zware misdaden waarvoor lange vrijheidsstraffen gelden. Dat blijkt ook uit de inverzeke-ringstelling en voorlopige hechtenis. Vanwege de geringe feiten worden veelplegers toch vaak weer snel de straat opgestuurd, waar zij onvermijdelijk de draad oppak-ken.53Om aan al deze problemen het hoofd te bieden kan de rechter vanaf oktober 2004 veelplegers een zogeheten ISD-maatregel opleggen. ISD staat voor Inrichting Stelselmatige Daders, waarin veelplegers maximaal twee jaar een vrijheidsbene-mende maatregel ondergaan en ook worden onderworpen aan een persoonsgerichte behandeling. Het wordt beschouwd als de opvolger van de Strafrechtelijke Opvang Verslaafden (SOV). Volgens sommigen is deze ISD-aanpak het gevolg van een vergroot draagvlak voor een harde aanpak van veelplegers.54De langere detentiepe-riode zorgt ervoor dat op dat moment geen delicten kunnen worden gepleegd en het biedt meer kansen voor behandeling en gedragsverandering. Rechters zouden
echter niet lichtvaardig omgaan met de ISD-maatregel. Die wordt vooral gezien als een laatste middel, een ultimum remedium: als er geen andere mogelijkheid meer is om het gedrag te beïnvloeden.55Verder hechten zij veel waarde aan een tussentijdse toetsing om te zien of doelen worden bereikt en het aanbod daadwer-kelijk gerealiseerd is om de veelpleger te behandelen. Verder is het aanbod van ISD-plaatsen sinds 2004 lang niet altijd toereikend gebleken om veelplegers, met name die met een zware psychiatrische problematiek, een passende behandeling te bieden. Desondanks lijkt de maatregel vruchten af te werpen.56
Jeugdigen
In de kabinetsnota ‘Jeugd Terecht’ van 2002 wordt maatwerk nagestreefd voor jeugdige veelplegers. De beleidsfilosofie bestaat sinds die tijd uit: snel aanhouden, veroordelen en een korte, stevige straf.57Vrijheidsbeneming moet de veelpleger tot inzicht brengen. In het kader daarvan werden afspraken gemaakt met de bur-gemeesters van de G-30 over capaciteit in justitiële jeugdinrichtingen (JJI’s). Zoge-heten tenderplaatsen werden gerealiseerd in de JJI’s ten behoeve van een kortdu-rende interventie van maximaal zes maanden. Voor de vier grote steden Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht werden zogenaamde trekkingrechtsplaatsen gerealiseerd. De grote vier Nederlandse (G4) gemeenten herbergen relatief de meeste jeugdige veelplegers. De invulling van het beleid rond jeugdige veelplegers wordt daarom grotendeels overgelaten aan de G4. De hoofdofficier van justitie en de kinderrechter hebben bij trekkingsplaatsen het recht om bij voorrang een jeugdige veelpleger uit een G4-arrondissement voor plaatsing op de specifiek voor deze groep bestemde plaatsen voor te dragen bij de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI). Wanneer de trekkingsrechtplaatsen niet worden bezet door jeugdige veelple-gers, worden ze bezet door jongeren die op een andere titel voorlopig gehecht of gedetineerd zijn. De tenderplaatsen zijn, daarentegen, onbezet als ze niet worden ingevuld door een veelpleger. Rechters en jeugdofficieren hebben echter zo hun bedenkingen bij de plaatsing binnen een JJI, die immers wordt gezien als een leerschool voor jeugdige criminelen. Zij hebben daarom volgens Jakobs e.a.58de neiging om taakstraffen en jeugdreclasseringmaatregelen te verkiezen boven de plaatsing in een JJI. Onduidelijk volgens dit onderzoek blijft overigens wat het effect is van de aanpak van jeugdige veelplegers.
Het verschil tussen de aanpak van de volwassen en de jeugdige veelplegers is dat de aanpak van de jeugd (uiteraard) plaatsvindt in het kader van het jeugdstrafrecht met vooral een pedagogisch karakter. De behandeling is ingesteld op jongeren, waarvan wordt verwacht dat hun gedrag nog voor verandering vatbaar is. Het jeugdstrafrecht klinkt ook door in de detentieduur, die bij de jeugdige veelplegers
veel korter is dan bij de volwassenen. Maar ook dit veelplegersbeleid ontmoet te-rughoudendheid bij onder andere de rechterlijke macht. Er wordt eerst naar alter-natieven gezocht. Een andere overeenkomst is het politiek-bestuurlijke gesternte waaronder beide veelplegersaanpakken tot stand gekomen zijn. Beide werden ontwikkeld in de periode na het verschijnen van Naar een Veiliger samenleving (2002) waarin een steviger, repressieve aanpak werd bepleit van criminelen.