Culturele Hoofdstad van Europa:
Mienskip of diversiteit?
Een onderzoek naar de evaluatie van de sociale dimensie van het programma van
Leeuwarden 2018
Culturele Hoofdstad van Europa: Mienskip of
diversiteit?
Een onderzoek naar de evaluatie van de sociale dimensie van het programma van Leeuwarden 2018
Froukje Doutsen Stuursma Studentnummer: 1785885
Scriptiebegeleider: dr. Q.L. van den Hoogen Tweede begeleider: dr. K.A. McGee
Masterscriptie Kunsten, Cultuur en Media, Rijksuniversiteit Groningen Afstudeerrichting: Kunst, Beleid en Marketing
Verklaring Masterscriptie Faculteit der Letteren, Rijksuniversiteit Groningen
Naam student: Froukje Stuursma Studentnummer: 1785885
Masteropleiding – programma: Kunsten, Cultuur en Media – Kunst, Beleid en Marketing
Titel scriptie: Culturele Hoofdstad van Europa: Mienskip of diversiteit? Een onderzoek naar de evaluatie van de sociale dimensie van Leeuwarden 2018.
Naam scriptiebegeleider: Q.L. van den Hoogen
Hierbij verklaar ik ondubbelzinnig dat de door mij ingeleverde scriptie gebaseerd is op eigen werk en de vrucht is van een onafhankelijk wetenschappelijk onderzoek. Ik verklaar dat ik geen gebruik heb gemaakt van ideeën en formuleringen van anderen zonder bronvermelding; dat ik geen vertalingen of parafraseringen van tekstgedeelten van anderen als onderdeel van mijn eigen betoog heb ingezet; dat ik de tekst van deze scriptie of een vergelijkbare tekst niet heb ingediend voor opdrachten van andere opleidingsonderdelen.
Datum: december 2014 Plaats: Groningen
Handtekening student:
Voorwoord
Friesland kandidaat voor de titel Culturele Hoofdstad van Europa? Dat leverde aanvankelijk heel wat gefronste wenkbrauwen op: maak van mijn provincie geen iepenloftspul! Toen bekend werd dat Leeuwarden de kar moest trekken, groeide de scepsis alleen maar. Elke Fries weet immers dat Liwadden geen onderdeel van Friesland is. Niet alleen in de provincie, maar ook daarbuiten speelde Leeuwarden de rol van de underdog. Het was de kleinste stad die meedong naar de titel en degene met het kleinste budget. In haar kandidaatstelling focuste ze op het verbinden van mensen door cultuur, terwijl Maastricht en Eindhoven zichzelf respectievelijk profileerden als ‘experimentele tuin van Europa’ en ‘typische internationale stad’.
Naarmate de verkiezingsdag dichterbij kwam en Leeuwarden nog steeds in de race was voor de titel, groeide mijn nieuwsgierigheid naar de vraag waarom de stad al zo ver was gekomen. Op 6 september 2013 werd Leeuwarden officieel verkozen tot Culturele Hoofdstad van Europa in 2018 en gaf de kop ‘Mienskip, diversiteit en identiteit doorslaggevend’ in de Leeuwarder Courant van 7 september antwoord op die vraag. Oeds Westerhof, directeur van Leeuwarden 2018, verklaarde: ‘Leeuwarden heeft ingezet op mienskip, op gemeenschapszin, op het verbinden van mensen van diverse pluimage’ (Joustra 2013, p. 3). In het licht van het hedendaags cultuurbeleid dat steeds meer is gericht op aantoonbaar resultaat, is het de vraag hoe er straks moet worden geëvalueerd om te kunnen bepalen of die ambitie is behaald.
Samenvatting
Het belang van sociale doelen in culturele programma’s groeit, maar evaluatie van de sociale dimensie blijft achter. Dat geldt ook voor het EU-programma Culturele Hoofdstad van Europa en in het bijzonder voor Leeuwarden, de stad die in 2018 het evenement namens Nederland huisvest. Met de titel wil zij een nieuw gemeenschapsgevoel ontwikkelen dat het idee van een open Mienskip omarmt: een naar buiten gerichte, 21e-eeuwse versie van het Friese gemeenschapsgevoel. In deze scriptie wordt de omvangrijke sociale dimensie van Leeuwarden 2018 onderzocht en worden er suggesties gedaan voor het evalueren van haar sociale doelen. Dit in de context van cultuurbeleid dat steeds meer is gericht op (wetenschappelijk) bewijs en aantoonbaar resultaat: evidence-based policy.
Met haar programma zoekt Leeuwarden aansluiting bij de natuur en het landschap van de regio het agrarische karakter, het erfgoed en de taal van de provincie. Die lokale focus is opmerkelijk bij een globaal gericht evenement als Culturele Hoofdstad van Europa. Echter, deze ambivalentie is inherent aan het programma dat als hoofddoelstelling heeft lokale cultuur een podium te bieden alsmede Europese cultuur een plaats te geven. De verscheidenheid aan interpretaties die dat oplevert, maakt samen met de ongrijpbare aard van sociaal-culturele effecten en de bezwaren tegen sociale impactevaluatie van evalueren een behoorlijke onderneming. De manieren waarop voormalige Culturele Hoofdsteden van Europa de sociale impact het titeljaar beschouwden, lopen zeer uiteen en methodes zijn vaak zwak omdat ze vanuit de praktijk worden opgesteld. Een literatuuronderzoek naar theorieën en methoden voor het evalueren van de sociale effecten van cultuur levert drie belangrijke thema’s op voor het beschouwen van de sociale dimensie, namelijk sociaal kapitaal, collectieve identiteit en imago en vaardigheden en bestuur. De thema’s kennen verschillende subthema’s, indicatoren en methodologieёn. Daarbinnen kunnen de speerpunten van het programma van Leeuwarden 2018 goed worden ondergebracht en samen met de onderzoeksmethodes die de stad voorstelt, kan er een passend beeld van de status van deze onderzoeksgebieden worden geschetst.
6
Inhoudsopgave
Inleiding ... 8
Onderzoeksopzet: methodologie en theoretisch kader ... 11
1. Het programma Culturele Hoofdstad van Europa ... 13
1.1 De oorsprong ... 13
1.2 Keerpunt: Glasgow 1990 ... 15
1.3 Formalisering ... 16
1.4 Het jaar 2000 en verder ... 18
1.5 Tussenconclusie ... 20
1.6 Context: verschuivingen in cultuurbeleid ... 21
1.7 Gevolgen van verschuivingen in cultuurbeleid ... 24
1.8 Conclusie... 25
2. Culturele Hoofdsteden van Europa en de sociale dimensie... 27
2.1 EU-beleid aangaande de sociale dimensie ... 27
2.1.1 Besluit 1999 ... 27
2.1.2 Besluit 2006 ... 28
2.1.3 Handleiding ... 29
2.1.4 Tussenconclusie ... 32
2.2 Invulling van de sociale dimensie ... 33
2.3 Leeuwarden 2018 ... 36
2.3.1 Doelstellingen en strategieën ... 38
2.3.2 Programma ... 41
2.4 Reflecties op Leeuwarden 2018 ... 53
2.5 Conclusie... 55
3. De evaluatie van de sociale dimensie ... 58
3.1 Huidige evaluatie van de sociale dimensie van Culturele Hoofdsteden ... 60
3.1.1 Impacts08 (2010) ... 60
3.1.2 ECOTEC/ECORYS (2009-2011) ... 62
3.1.3 European Capitals of Culture Policy Group raamwerk (2010)... 66
3.1.4 Fitjar, Rommetvedt en Berg (2013) ... 69
3.1.5 Tussenconclusie ... 70
7
3.2.1 Cultuurbeleid en sociale effecten ... 73
3.2.2 Festivals en sociaal kapitaal ... 76
3.2.3 Andere sociale effecten ... 80
3.2.4 Tussenconclusie ... 82
3.3 Methoden voor de evaluatie van de sociale dimensie ... 84
3.3.1 Cultuurbeleving en sociale effecten ... 84
3.3.2 Festivals en sociale impactevaluatie ... 85
3.3.3 Tussenconclusie ... 88
3.4 Een passende evaluatiemethode ... 89
3.5 Conclusie... 91
4. De evaluatie van de sociale dimensie van Leeuwarden 2018 ... 93
4.1 Huidige evaluatie- en monitoringplan Leeuwarden 2018 ... 93
4.2. Thema’s voor de evaluatie van de sociale dimensie van Leeuwarden 2018... 98
4.3 Aandachtspunten bij de evaluatie van de sociale dimensie ... 101
4.4 Conclusie... 103
Conclusie en discussie ... 104
Bibliografie... 106
Bijlagen ... 112
Bijlage 1: Culturele Hoofdsteden van Europa 1985-2018 ... 112
Bijlage 2: Analyse van de programmaonderdelen van Leeuwarden 2018 ... 113
Bijlage 3: Huidige evaluatie van de sociale dimensie van Culturele Hoofdsteden ... 121
Bijlage 4: Sociale impactevaluatie in de theorie ... 124
Bijlage 5: Thema's voor de evaluatie van de sociale dimensie van Culturele Hoofdsteden van Europa ... 126
Bijlage 6: Evaluatie- en monitoringplan culturele toegankelijkheid en participatie Lwd 2018 ... 130
Bijlage 7: Evaluatie- en monitoringplan imago en perceptie Lwd2018 ... 131
8
Inleiding
Culturele evenementen en festivals worden momenteel alsmaar populairder en groeien in aantal (Small, Edwards en Sheridan 2005). Het culturele landschap gaat daardoor voor een groot deel bestaan uit festivals, een ontwikkeling die wel wordt omschreven met de term festivalization (Roche 2011 in Delanty et al. 2011). De festivals hebben de potentie om betekenisvolle economische, sociaal-culturele en politieke impacts te genereren op de gemeenschap waarin ze plaatsvinden (Arcodia en Whitford 2006). Die impacts komen onder het oog van beleidsmakers en geldverstrekkers en zo worden culturele festivals als een steeds geschikter middel beschouwd voor realiseren van doelen buiten de kunsten om (Langen en Garcia 2009). Ze worden bijvoorbeeld gesubsidieerd voor hun bijdrage aan stedelijke regeneratie en economische ontwikkeling, het creëren van een creatief klimaat in een stad, of voor sociale doeleinden zoals het bevorderen van de sociale cohesie en het tegengaan van sociale exclusie (Van den Hoogen 2010).
Als rechtvaardiging van de gedane investeringen wordt het vervolgens ook belangrijker om de effecten van culturele festivals en evenementen te onderzoeken. In wetenschappelijke studies wordt een variëteit aan impacts onderscheiden, waaronder economische, sociale, culturele, politieke, fysieke en milieutechnische. Die impacts hoeven niet per definitie positief te zijn: ze kunnen ook negatief zijn of op het ene gebied een positieve uitwerking hebben, terwijl ze op een ander vlak een negatieve invloed kennen (Langen en Garcia 2009).
Onder andere Small, Edwards en Sheridan (2005) en Arcodia en Whitford (2006) bemerken dat tot voor kort een substantieel deel van het onderzoek naar de impact van festivals zich richtte op het evalueren van economische impacts. Dit is het onderwerp van de studies van bijvoorbeeld Jackson, Houghton, Russell en Triandos (2005) en Getz (2008). Recentelijk is echter de focus verschoven van de beoordeling van enkel economische impacts, naar het onderzoeken van ook de sociale effecten van festivals en evenementen. Wood stelt:
although a return on investment is more acceptably measured in financial terms, any real community gain is often through the more intangible impacts relating to community, society, and culture (2009, p. 175).
9 doelstellingen ook daadwerkelijk zijn behaald en zo ja, in hoeverre. Robertson, Rogers en Leask menen:
[…] further refinement of measurement scales and dimensions is recommended and highlight the recurring theme of the need to involve the community in order to support the event’s purpose (2009, p. 162).
Hoewel Robertson et al. pleiten voor onderzoek naar een robuuste en breed toepasbare meetmethode voor sociale impacts, is het de vraag of het met de grote verscheidenheid aan culturele evenementen en festivals wel mogelijk is om die te vinden.
Het onderzoek in deze scriptie spitst zich toe op de vraag hoe de sociale dimensie van het EU-programma Culturele Hoofdstad van Europa kan worden geëvalueerd. Voor dat culturele evenement wijst het Europees Parlement van de Europese Unie elk jaar twee steden in verschillende landen aan, die dat jaar fungeren als bewijs van de rijkheid en diversiteit aan culturen in Europa. De steden krijgen met de titel de kans hun eigen cultuur en cultureel erfgoed aan Europa te presenteren. Het doel van het programma is om lokale cultuur een podium te bieden alsmede Europese cultuur een plaats te geven om zo wederzijds begrip en bewustwording te creëren (Sassatelli 2009).
In lijn met de algemene trend ziet Palmer (2004) ook bij het programma Culturele Hoofdstad van Europa het belang van sociale doelen en sociale impactevaluatie stijgen. Hij bracht in opdracht van de Europese Commissie in 2004 een omvangrijke studie uit over Culturele Hoofdsteden van Europa van 1995 tot 2004. Daarin concludeert hij dat er eerst nog weinig steden waren die serieus nadachten over de mogelijke sociale impact van hun programma, maar dat sociale thema’s vanaf het jaar 2000 belangrijker zijn geworden (p. 132-7).
Dat geldt ook voor Leeuwarden, de stad die het evenement namens Nederland mag huisvesten in 2018. Het speerpunt van de Friese hoofdstad is om mensen te verbinden door cultuur en in haar voorstel richt Leeuwarden zich op de ontwikkeling van een nieuw gemeenschapsgevoel dat mensen met elkaar verbindt in de 21e eeuw:
With our bid for European Capital of Culture, we aim to re-invent this old Frisian spirit of shared community feeling. We redefine it and embrace an open Mienskip: an outwardlooking, 21st century version of Frisian community feeling (Leeuwarden2018 2013, p. 1)
10 Hoewel het belang van sociale doelen groeit, stelt Palmer (2004) dat evenals voor culturele evenementen en festivals in het algemeen de evaluatie van de sociale dimensie van het programma Culturele Hoofdstad van Europa nog zeer gering is:
However there was very little evaluation of social impacts that would allow the drawing of reliable conclusions. More evaluation could be particularly useful in this area as social projects offer significant potential for ECOC to create long-term initiatives (p. 21).
De onderschikte positie van sociale impactevaluatie is een aanleiding om het onderzoek in deze scriptie toe te leggen op de verbetering van methoden voor het evalueren van de sociale doelen van het programma van Culturele Hoofdsteden van Europa, in het bijzonder Leeuwarden 2018. De hoofdvraag van het onderzoek luidt:
Hoe kan Leeuwarden, Culturele Hoofdstad van Europa in 2018, de sociale dimensie van haar programma evalueren?
11
Onderzoeksopzet: methodologie en theoretisch kader
In het eerste hoofdstuk wordt de geschiedenis en ontwikkeling van het programma Culturele Hoofdstad van Europa beschreven en worden er contextuele ontwikkelingen aangehaald die het verloop van het evenement verklaren. De focus ligt daarbij op veranderingen in (stedelijk) cultuurbeleid in Europa en de wijze waarop het beleid steeds instrumenteler van aard is geworden. De implicaties daarvan worden bestudeerd en er wordt geïllustreerd hoe het veranderde cultuurbeleid reflecteert in het programma Culturele Hoofdstad van Europa. Het onderzoek in dit hoofdstuk is kwalitatief van aard en is zowel gebaseerd op primaire bronnen waaronder beleidsdocumenten en rapporten van de EU (Europese Commissie, Raad van Ministers en Europees Parlement) als secundaire bronnen waaronder boekwerken en artikelen van en over de Culturele Hoofdsteden van Europa (Palmer 2004; Garcia 2004a; b; 2005; Gold en Gold 2005; Sassatelli 2009). Om een begrip te krijgen van de achtergrond waartegen het programma zich heeft ontwikkeld, wordt er hoofdzakelijk geput uit artikelen van Belfiore (2002; 2004) en Vuyk (2010). De meeste geraadpleegde studies in dit hoofdstuk zijn niet van heel recente aard. Voor het beschrijven van de geschiedenis van het programma levert dat in principe geen problemen op, maar het geeft aan dat het onderzoek naar Culturele Hoofdsteden enigszins is gestagneerd. Er wordt dan ook gepoogd meer recente ontwikkelingen in kaart te brengen.
In het tweede hoofdstuk wordt dieper ingegaan op de plaats van de sociale dimensie in het programma Culturele Hoofdstad van Europa en op de vraag hoe sociale doelen worden ingevuld en uitgewerkt door Culturele Hoofdsteden. De EU-besluiten uit 1999 en 2006 die de wettelijke basis voor het programma leggen worden geanalyseerd en ook de studie van Palmer (2004) naar Culturele Hoofdsteden van Europa van 1995-2004 biedt inzicht in de plaats van sociale doelen. Bronnen zijn daarmee zowel primair als secundair van aard en het doel van dit onderdeel is beschrijvend en verklarend. In het tweede deel van het hoofdstuk is er aandacht voor Leeuwarden 2018 en de projecten en activiteiten die de stad verbindt aan haar sociale doelen. Er wordt nagegaan welke veronderstellingen over de werkzaamheid van cultuur ten grondslag liggen aan de plannen die in het bidbook worden gepresenteerd en die worden telkens op systematische wijze opgesomd in een tabel. Het bidbook uit 2013 is de primaire bron en vormt het uitgangspunt bij de analyse, hoewel de precieze inhoud van de projecten nog kan veranderen in aanloop naar 2018.
12 evaluatieverslagen en impactonderzoeken geraadpleegd, waaronder die van Impacts08 (2009) en het werk van de European Capitals of Culture Policy Group (2010). Inzicht in de stand van zaken in het onderzoek naar sociale impactevaluatie van festivals en culturele evenementen wordt verkregen uit de werken van Ramsey White en Rentschler (2005), Van den Hoogen (2010; 2012) en Arcodia en Whitford (2006). Van den Hoogen (2012), Small et al. (2005) en Small (2007) zijn auteurs die belangrijke suggesties doen voor de manier waarop de evaluatie van de sociale dimensie van cultuur kan plaatsvinden. De voorgestelde thema’s en methoden voor sociale impactevaluatie worden gecompileerd in een tabel en in een beschouwing van het werk wordt opgehelderd welke thema’s er nu belangrijk zijn voor het evalueren van de sociale dimensie van het programma Culturele Hoofdstad van Europa. Ook moet duidelijk worden welke gaten er in de huidige evaluatiemethoden zitten. Als laatste wordt bekeken hoe de gesuggereerde methoden toepasbaar zijn op een programma als dat van Leeuwarden 2018.
13
1. Het programma Culturele Hoofdstad van Europa
In dit hoofdstuk wordt de geschiedenis en ontwikkeling van het programma Culturele Hoofdstad van Europa1 besproken. Het programma is in 1985 ontstaan met als doel lokale cultuur een podium te bieden, alsmede Europese cultuur een plaats te geven om zo wederzijds begrip en bewustwording te creëren (Sassatelli 2009). In de loop van de jaren is de omvang van het evenement alsmaar groter geworden en zijn er door steden niet enkel meer doelstellingen van culturele aard aan verbonden. Er worden in dit hoofdstuk contextuele ontwikkelingen aangehaald die het verloop kunnen verklaren. De focus ligt daarbij op veranderingen in (stedelijk) cultuurbeleid in Europa en de wijze waarop het beleid steeds instrumenteler van aard is geworden. De implicaties daarvan worden bestudeerd en er wordt nagegaan hoe het veranderde cultuurbeleid reflecteert in het programma Culturele Hoofdstad van Europa.
1.1 De oorsprong
Europese interventie op het gebied van cultuur komt pas relatief laat van de grond. Bij de eenwording van Europa zijn samenwerkingsverbanden vooral economisch van aard, met het Verdrag van Rome uit 1957 dat de Europese Economische Gemeenschap vestigt als eerste grote bezegeling daarvan. Cultuur wordt beschouwd als een gevoelig onderwerp dat het beste kan worden overgelaten aan nationale, regionale of lokale overheden. Geleidelijk wordt echter duidelijk dat er naast economische samenwerking ook andere middelen nodig zijn om eenheid in Europa te bewerkstelligen (Gold en Gold 2005). De toenmalige Griekse Minister van Cultuur Melina Mercouri komt in 1983 met het voorstel om onder de naam Europese Stad van Cultuur een jaarlijks kunstfestival te organiseren om de communicatie tussen kunstenaars en intellectuelen in Europa te verbeteren:
It is time for our voice to be heard as loud as that of the technocrats. Culture, art and creativity are not less important than technology, commerce an economy (Cogliandrio 2001, p. 12 in Gold en Gold 2005).
Volgens Mercouri moet het festival zich niet alleen richten op de behoeften van kunstenaars en kunstmanagers, maar ook op die van het publiek. Samenwerking mag nationale grenzen overschrijden, maar de controle over het evenement blijft in handen van de lidstaten. Het
1 Oorspronkelijk genoemd Europese Stad van Cultuur, vanaf 1999 Europese Hoofdstad van
14 festival moet namelijk geen bedreiging vormen voor de nationale soevereiniteit van de deelnemende landen. Verder moet het aan te passen zijn aan veranderende politieke en economische omstandigheden en wordt er een relatief klein budget vrijgemaakt voor het initiatief (Gold en Gold 2005).
In 1985 wordt het voorstel van Mercouri onder besluit 85/c153/O2 aangenomen op intergouvernementeel niveau (Palmer 2004, p. 41). Het hoofddoel wordt het dichter bij elkaar brengen van de volkeren van Europa, het laten zien van de gaststad, de regio en de natie aan Europa en door de culturele bijdragen van de lidstaten Europa tevens aan de stad laten zien (Gold en Gold 2005). De doelen van het evenement zijn daarmee in feite tweeledig: enerzijds moet de cultuur van een stad toegankelijk worden gemaakt voor Europa en anderzijds moet er een beeld van de Europese cultuur als geheel worden geschetst. Dit idee sluit goed aan bij het EU-motto Unity in Diversity (Corijn en Van Praet 1994). De officiële missie luidt:
to highlight the richness and diversity of European cultures and the features they share, as well as to promote greater mutual understanding between European citizens (Sassatelli 2009, p. 83).
Er wordt vastgesteld dat er elk jaar één stad tot Europese Stad van Cultuur wordt verkozen door de Europese Raad en dat elke lidstaat in principe deelneemt in alfabetische volgorde, tenzij er anders wordt besloten. Elk land huisvest het festival een keer voordat er een nieuwe ronde plaatsvindt. Steden krijgen twee jaar van tevoren hun toewijzing te horen, zodat zij een goede planning kunnen opstellen. Andere Europese en zelfs niet-Europese landen kunnen betrokken worden bij de voorbereiding van het evenement (Gold en Gold 2005). Behalve deze besluiten wordt er weinig formeel vastgelegd. De rol van de Europese institutie houdt op nadat de titel is toegekend en er een klein geldbedrag (ongeveer 1% van het totale budget van de Europese Stad van Cultuur) opzij is gezet door de Europese Commissie. Daardoor ontstaan er verschillen tussen steden en landen in bijvoorbeeld de nationale selectieprocedure, het type management, de duur, de omvang en de schaal van het culturele programma (Myerscough 1994 in Sassatelli 2009, p. 85).
Ondanks het feit dat wereldbekende culturele centra als Athene (1985), Florence (1986) en Parijs (1989)2 het evenement organiseren, stelt het programma in de beginjaren niet veel meer voor dan een zomerfestival voor de eigen inwoners met weinig internationale marketing. Dit verandert echter langzaam en in 1990 wordt er vanwege de toegenomen interesse in het Stad van Cultuur programma zelfs een Europese Culturele Maand ingesteld voor steden buiten de Europese Gemeenschap die aan het programma willen meedoen.
15 In de literatuur wordt dat jaar, waarin Glasgow de titel Stad van Cultuur draagt, beschouwd als een keerpunt in het evenement (o.a. Richards 2000, Garcia 2004b; 2005, Gold en Gold 2005, Sassatelli 2009). In tegenstelling tot zijn voorgangers is Glasgow namelijk geen hoofdstad of één van de zogenaamde traditionele culturele bestemmingen van Europa (Van der Borg 1994 in Richards 2000). Het is wel de eerste stad die de titel wint na een open nationale competitie, de eerste stad die meer dan drie jaar uittrekt voor de planning van het evenement, de eerste stad die substantiële publieke en private ondersteuning vindt voor de financiering van het evenement en de eerste die de titel aangrijpt als een middel voor stedelijke regeneratie (Garcia 2005).
1.2 Keerpunt: Glasgow 1990
In de tweede helft van de twintigste eeuw staat Glasgow bekend als een gede-industrialiseerde stad met veel sociaal geweld, slechte huisvesting en een hoog werkloosheidspercentage. In de jaren ‘80 besluit ze door middel van stadsmarketing en de campagne Glasgow’s Miles Better haar imago te verbeteren (Gold en Gold 2005). In het licht daarvan stelt Glasgow zich kandidaat voor de titel Europese Stad van Cultuur en wint in 1986 de strijd van negen andere deelnemende steden, waaronder Bristol, Cambridge en Edinburgh. Dat winst is grotendeels te danken aan beloofde commerciële sponsoring en het feit dat de stad voor ogen heeft het evenement te gebruiken voor stedelijke regeneratie en het verbeteren van het culturele imago.
16 Desalniettemin verandert Glasgow 1990 de percepties van de stad en is zij een voorbeeld voor vele daaropvolgende Europese Steden van Cultuur (Garcia 2004b). De keuze voor Glasgow brengt bovendien een radicale verandering teweeg in de oriëntatie van het programma Europese Stad van Cultuur. Ten eerste opent Glasgow de weg voor niet-traditionele culturele centra naar de titel (Garcia 2004b). Richards (2000) noemt bijvoorbeeld Antwerpen (1993), Thessaloniki (1997), Rotterdam (2001) en Lille (2004), hoewel er kan worden gedebatteerd over de aanvankelijke culturele status van deze steden. Ten tweede illustreert Glasgow hoe cultuur een middel kan zijn voor stedelijke regeneratie en economische groei en ontwikkeling. Met dat vooruitzicht groeit de interesse van steden om het evenement te organiseren en worden ze ambitieuzer in hun programmavoorstellen (Gold en Gold 2005). Zo komen regeneratiedoelen hoog op de agenda te staan (Garcia 2004b) en grote investeringen in het programma worden gerechtvaardigd, vanwege de veronderstelling dat ze zichzelf wel zullen terugbetalen (Richards 2000). De omvang van het programma neemt flink toe: het gemiddelde aantal projecten groeit in het tweede decennium uit tot zo’n 500. Het brede cultuurbegrip dat de Schotse stad hanteert, kan hiermee in verband worden gebracht. Niet alleen de kunsten worden onder de noemer cultuur geschaard, maar ook organiseren steden evenementen op het gebied van sport, eten, ambacht en lokale tradities. Sassatelli noemt dit een antropologische benadering van cultuur (2009, p. 95).
1.3 Formalisering
In 1992 wordt het Verdrag van Maastricht getekend ter oprichting van de Europese Unie en daarin wordt met artikel 1283 de wettelijke grondslag gelegd voor Europees cultuurbeleid (Europese Commissie 2007). Voor het programma Europese Stad van Cultuur zijn de eerste drie paragrafen van het artikel in het bijzonder relevant. Er wordt in vastgesteld dat de Unie bijdraagt aan het bloeien van de cultuur van de lidstaten (paragraaf 1) en dat zij samenwerking tussen lidstaten aanmoedigt en indien nodig ondersteunt en aanvult op cultureel gebied (paragraaf 2). In paragraaf 3 wordt de samenwerking met niet-lidstaten in West-, Centraal en Oost-Europa bevorderd. De verantwoordelijkheid voor actie op cultureel gebied wordt in het verdrag overgelaten aan lidstaten, zo blijft de uitvoering bij lagere overheden en veroorzaakt het artikel geen grote beleidsveranderingen. (Forrest 1994, p. 17 in Gold en Gold 2005).
3 Artikel 128 wordt in het Verdrag van Amsterdam (1997) gewijzigd naar artikel 151 en in het Verdrag
17 In 1992 wordt er met de besluiten 92/C 1501 en 92/C 336/02 ook een nieuw aantal criteria en procedures voor het Europese Stad van Cultuur programma vastgesteld, dat ingaat vanaf 1996 (Palmer 2004, p. 41). Zo wordt vanaf dan de vaste volgorde opgeheven en wordt het programma opengesteld voor niet EU-landen, bijvoorbeeld Stockholm in 1998. Europese Steden van Cultuur mogen verder in opeenvolgende jaren niet afkomstig zijn uit hetzelfde geografische gebied en moet er een balans zijn tussen hoofdsteden en provinciale steden. Ook mag een tweetal steden de titel voor een jaar delen. Tenslotte moeten steden een dossier voorleggen ter ondersteuning van hun kandidatuur, zodat de Raad kan beoordelen hoever de stad is met de voorbereidingen en zij een beeld krijgt van de voorlopige plannen (Gold en Gold 2005). Ten gevolge van de bijgestelde procedures groeit de interesse in het evenement aanzienlijk en daartoe worden de selectiecriteria opnieuw aangepast (Sassatelli 2009, p. 85). De titeltoewijzing blijft echter nationaal geregeld en daardoor blijft ook het niveau van Europese financiering tussen 1995-2004 minimaal: zo’n 1,53 procent van het totaal gegenereerde inkomen (Palmer 1995-2004).
In 1999 volgt een officiële wijziging in de regelgeving met besluit 1419/1999/EG. Het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie bepalen dat het Europese Stad van Cultuur programma de status van een communautaire actie krijgt, bovendien wordt de naam van het evenement gewijzigd in Culturele Hoofdstad van Europa (Palmer 2004, p. 42). De actie heeft tot doel:
[ …] de rijkdom, de verscheidenheid en de gemeenschappelijke kenmerken van de Europese culturen voor het voetlicht te brengen en ertoe bij te dragen dat de burgers van de Unie elkaar beter leren kennen (Artikel 1).
Met het besluit volgt een proces van formalisering, hoofdzakelijk op het gebied van kandidaatstelling en de selectieprocedure van steden (Sassatelli 2009). Er komt bijvoorbeeld een jury die verslag moet uitbrengen over de voorgedragen stad of steden en naar aanleiding daarvan wijst de Raad een stad officieel aan als Culturele Hoofdstad van Europa. Dat gebeurt vier jaar voor aanvang van het titeljaar. Een criterium wordt dat elk programma een cultureel project met een Europese dimensie moet omvatten en er moet worden samengewerkt met andere Europese landen. Het laatste artikel van het besluit verplicht dat er jaarlijks een evaluatieverslag wordt opgemaakt. In een bijlage wordt daartoe een lijst met twaalf programma- en evaluatiecriteria opgesteld (Europees Parlement en Europese Raad 1999).
18 moest er meer controle over het programma worden uitgevoerd. Echter, met een EU-financiering van gemiddeld slechts 1,53% van het totale budget (Palmer 2004) is het niet realistisch om te denken dat doelstellingen vanuit de EU prioriteit waren voor steden: lokale en nationale belangen zoals stedelijke regeneratie en imagoverandering domineerden. Die doelen waren voor steden blijkbaar zo belangrijk geworden, dat het animo voor het organiseren van een titeljaar erg toenam. Ook dat maakte het stellen van hogere eisen en scherpere criteria noodzakelijk.
1.4 Het jaar 2000 en verder
In het jaar 2000 worden er officieel vanwege de viering van het millenniumjaar negen steden verkozen tot Culturele Hoofdstad Van Europa, waarvan drie uit het Zuiden (Avignon, Bologna, Santiago de Compostella), drie uit het midden (Brussel, Praag, Krakow) en drie uit het Noorden (Bergen, Helsinki en Reykjavik) van Europa. Het is een mengeling van zowel kleine als grote hoofdsteden, EU-steden en niet-EU-steden, steden met een hoge culturele status en steden die niet per definitie bekend staan als culturele trekpleisters. Hoewel de keuze voor deze negen steden vrij arbitrair lijkt, wordt het jaar 2000 beschouwd als het jaar waarin de Europese dimensie van het evenement optimaal tot uiting komt (Sassatelli 2009, p. 111).
Na 2000 blijft de strijd voor het huisvesten van het evenement; tot op heden nemen doorgaans twee steden per jaar de titel op zich en in 2010 waren het zelfs drie. In tabel 1 is duidelijk te zien dat vanaf het jaar 2001 steden worden verkozen uit verschillende geografische regio’s, dat zowel provinciale steden als hoofdsteden aan bod komen en ook steden van landen die niet lid zijn van de EU. Daarnaast hebben niet alle steden een even omvangrijke culturele traditie, wat ertoe doet denken dat culturele status niet meer de belangrijkste voorwaarde is om in aanmerking te komen voor de titel.
19
Jaar Culturele Hoofdstad/Hoofdsteden van Europa
2001 Rotterdam (Nederland), Porto (Portugal)
2002 Brugge (België), Salamanca (Spanje)
2003 Graz (Oostenrijk)
2004 Genua (Italië), Rijsel/Lille (Frankrijk)
2005 Cork (Ierland)
2006 Patras (Griekenland)
2007 Sibiu (Roemenië), Luxemburg (Luxemburg)
2008 Liverpool (Groot-Brittannië), Stavanger
(Noorwegen)
2009 Vilnius (Litouwen), Linz (Oostenrijk)
2010 Essen (Duitsland, Ruhrgebied), Istanboel (Turkije), Pécs (Hongarije)
Tabel 1: Culturele Hoofdsteden van Europa 2001-2006.
Steden uit de geselecteerde lidstaat kunnen zich aanmelden bij een commissie met een programma en uit die selectie ontstaat een shortlist. Kandidaten op die lijst krijgen de kans om op aanraden van de commissie aanpassingen in het programma door te voeren en daarna doet de commissie een aanbeveling aan het Europese Parlement, de Europese Commissie en de Europese Raad over de te verkiezen stad. De Europese Raad besluit daarop vier jaar voor het titeljaar welke stad het evenement mag huisvesten. De gekozen stad kan rekenen op een financiële bijdrage voor de organisatie van het programma, deze geldsom van ongeveer 1,5 miljoen wordt uiterlijk drie maanden voor het begin van het desbetreffende jaar uitgereikt onder de naam Melina Mercouri prijs (Europees Parlement en de Europese Raad 2006). Het is meteen de enige financiële steun vanuit de EU, hoewel losse activiteiten ook nog subsidie kunnen ontvangen (Europese Commissie 2009, p. 17 en 41).
20
1.5 Tussenconclusie
Anno 2014 bestaat het EU-programma Culturele Hoofdstad van Europa 29 jaar en zijn er vijftig steden in Europa die de titel hebben gedragen, plus nog een aantal waarvan is vastgesteld dat zij dat in de toekomstige jaren zullen gaan doen. Terwijl het programma in de beginjaren niet veel deed dan uiting geven aan de eerste tekenen van Europese samenwerking op cultureel gebied, heeft het in de loop der jaren ambitieuzere doelstellingen gekregen. Steden grijpen de titel aan als instrument voor economische ontwikkeling, stedelijke regeneratie, het bevorderen van (cultuur)toerisme, het verbeteren van de culturele infrastructuur, imagoverandering, het vergroten van het gevoel van trots en zelfvertrouwen van inwoners, het onder de aandacht brengen van lokaal talent of ze verbinden er sociale doelen aan. Zodoende is het originele concept ondersteund, verlengd en uitgedaagd.
Opvallend is dat er vooral lokale of nationale doelen worden nagestreefd in het programma. De oorspronkelijke culturele en Europese dimensies zijn overschaduwd geraakt door politieke ambities en andere hoofdzakelijke niet-culturele belangen en agenda’s van steden zelf. Dit is mogelijk te verklaren vanuit het feit dat de EU enkel voorwaarden stelt aan het conceptprogramma en geen sancties oplegt wanneer daarvan in de uitvoering wordt afgeweken, bijvoorbeeld omdat de financiering van projecten niet toereikend is. Bovendien is het met een gemiddelde EU-bijdrage van slechts 1,53% van het totale budget van steden te verwachten dat er prioriteit wordt gegeven aan lokale boven Europese doelen.
21 Het kan inderdaad lastig zijn een balans te vinden tussen het uiteenlopende aantal doelen dat aan het Culturele Hoofdstad evenement wordt verbonden. Door het flexibele en weinig omlijste karakter van het programma is de geschiedenis ervan één van aanpassen aan de behoeften en noodzaak van de genomineerde stad, in plaats van het opvolgen van een voor uitgestippeld model.
1.6 Context: verschuivingen in cultuurbeleid
Zoals bij het programma Culturele Hoofdstad van Europa cultuur lang niet altijd meer een doel op zich is, wordt in de literatuur vanaf de jaren ’80 een dergelijke verschuiving naar instrumenteel cultuurbeleid in Europa gesignaleerd. Deze verschuiving kan de ontwikkeling van het Culturele Hoofdstadevenement inbedden.
Instrumenteel cultuurbeleid wordt door Vestheim (1994, p. 65) gedefinieerd als de tendens om culturele ondernemingen en investeringen als een middel of instrument te gebruiken om doelen op andere dan cultureel gebieden te bereiken. Die doelen kunnen zijn het creëren van werkgelegenheid en rijkdom, stedelijke regeneratie of sociale inclusie, gemeenschapsontwikkeling en sociale cohesie. Volgens Vestheim ligt het instrumentele aspect niet zozeer in de aard van de doelen die de kunsten kunnen helpen realiseren, maar eerder in het benadrukken van cultuur en cultureel ondernemerschap als een middel en niet een doel op zich.
22 Oorlog tot een symbool voor democratisch burgerschap in West-Europa en zo wordt kunst opnieuw een instrument (Vuyk 2010).
Volgens Hitters (2000) vereist cultuurbeleid altijd een zekere legitimiteit. In de publieke rechtvaardiging van de kunsten verschuift in de jaren ’80 in de meeste West-Europese landen de nadruk op een sociale legitimiteit van de jaren ’60 naar een meer rationele en instrumentele legitimiteit. Ook Belfiore (2002) ziet dat vanaf de jaren ’80 de publieke financiering voor de kunsten meer en meer vanuit instrumentele gronden geschiedt. Als hoofdoorzaak daarvoor wijst ze twee ontwikkelingen aan. Ten eerste wordt met de opkomst van het postmodernisme het traditionele cultuurbegrip in twijfel getrokken en doet een relativistisch cultureel klimaat zijn intrede. De overheid moet nu verdedigen waarom er publiek geld wordt besteed aan hoge kunst, beschikbaar voor een kleine groep mensen. In dat opzicht is er tevens een roep om democratisering van de kunsten: het cultuurbegrip moet worden verbreed en toegang tot kunst voor het volk vergroot. Ten tweede komt er in 1979 in het Verenigd Koninkrijk een conservatieve regering onder leiding van Thatcher, die zich als hoofdmissie stelt de rol van de private sector te vergroten en die van de staat te beperken om zo de publieke uitgaven terug te brengen en de efficiëntie te vergroten (Belfiore 2002, p. 94). Deze managementfilosofie gebaseerd op neoliberale principes waarmee overheden de publieke sector trachten te hervormen, wordt wel geduid met de term New Public Management. Het behelst een cluster managementprincipes en ideeën dat is overgebracht vanuit de private sector naar het openbaar bestuur. Hoofdkenmerken zijn kostenbeheersing, financiële transparantie, de invoering van marktmechanismen in de verstrekking van publieke diensten, de afhankelijkheid van een ‘contractcultuur’ en bovenal de verbetering van de verantwoording aan klanten voor de kwaliteit van diensten door het gebruik van prestatie-indicatoren (Belfiore 2004, p. 191). Een gevolg van de introductie van het New Public Management is dat de financiële ondersteuning voor kunst en cultuur wordt gereduceerd. Het woord subsidie wordt vervangen door de term ‘investering’ en de vraag speelt wat zogenaamde investeringen in de kunst opleveren en voor wie. Economische baten moeten uitgaven in de ‘culturele industrie’ legitimeren (Belfiore 2002).
23 cultuurbeleid is nu dan ook niet meer enkel economisch van aard, maar ideeën over de positieve bijdrage van de kunsten aan het bevorderen van de sociale inclusie en cohesie vormen een aanvulling daarop. Kunstprogramma’s worden bijvoorbeeld gebruikt voor de regeneratie van sociaaleconomisch onderontwikkelde buurten en bij de aanpak van sociale problemen (Belfiore 2004, p. 184-5).4
Belfiore (2002) blijft niettemin kritisch op de insteek van het beleid. Ondanks de retoriek van overheden die vol is van sleutelwoorden als participatie, sociale cohesie, persoonlijke en gemeenschapsgroei, is het huidige cultuurbeleid volgens haar een directe afleiding van de instrumentele theorie van cultuur. Beleid gericht op het tegengaan van sociale exclusie door de kunsten, rechtvaardigt publieke ‘investeringen’ in de kunsten nog steeds met het argument dat ze waar voor hun geld leveren en een kosteneffectieve bijdrage bieden aan de oplossing van maatschappelijke problemen (Belfiore 2002, p. 97). Zo kan een sociale legitimering van cultuurbeleid in feite worden beschouwd als verpakt economisch cultuurbeleid.
Instumentalisering van cultuurbeleid wordt mogelijk versterkt door de opkomst van evidence-based policies, waarbij meer wordt gefocust op de resultaten van beleid. Evidence-evidence-based beleid baseert zich in de hele beleidscyclus op wetenschappelijke feiten en inzichten, ofwel bewijs. Verzameling van data speelt daarbij een centrale rol en gegevens moeten worden verstrekt door middel van duidelijke prestatie-indicatoren, bij voorkeur van kwantitatieve aard. De wijze van besluitvorming is rationeel georiënteerd en staat een systematische werkwijze voor. Overheden gebruiken de kennis van deskundigen of wetenschappers om een relatie te leggen tussen hun beleid, de effecten van dat beleid en het oorzakelijke verband ertussen. Zo kunnen ze nagaan of hun doelen worden bereikt en of er bijsturing nodig is. Teven kunnen ze de kennis gebruiken om hun beleid te legitimeren: in feite leggen ze rekenschap af voor hun interventies. Evidence-based beleid past in een neoliberaal politiek klimaat waarin van de overheid een aantoonbare bijdrage wordt gevraagd aan de ontwikkeling van de samenleving. Zodra de overheid dit niet kan aantonen, wordt het beter geacht om de zaken aan de markt over te laten (Van den Hoogen 2012).
Met de instrumentalisering van cultuurbeleid verschuift de evidence base van het beleid ook: er wordt niet meer gekeken naar de intrinsieke effecten, maar naar wat cultuur oplevert op
24 economisch of sociaal gebied (Van den Hoogen 2012). Deze benadering brengt aanvankelijk vooral studies over de economische impact van de kunsten voort, net zoals de verantwoording voor vrijwel elk overheidsbeleid eerst wordt gezocht in de economische sfeer. Er wordt bijvoorbeeld verondersteld dat de kunsten een positieve bijdrage leveren aan het creëren van werkgelegenheid, het aanwakkeren van toerisme en de toename van andere onzichtbare verdiensten (Belfiore 2004, p. 184; 188). New Labour initieert later ook onderzoek naar de sociale impact van de kunsten (Van den Hoogen 2012). De onderzoeken oefenen een langdurige invloed uit op het debat over cultuurbeleid (Belfiore 2002).
1.7 Gevolgen van verschuivingen in cultuurbeleid
Met een instrumentele benadering van cultuurbeleid dienen de kunsten niet langer ideologische doelen, maar worden ze beoordeeld op hun effectiviteit in andere gebieden van hoofdzakelijk economische aard (Vuyk 2010, p. 177). Instrumenteel cultuurbeleid heeft daarmee verschillende gevolgen, waarvan de grootste de veronderstelling is dat de kunsten daadwerkelijk een positieve bijdrage leveren aan de realisatie van sociale of economische doelen. Het causale verband tussen kunst en economische of sociale impact is evenwel twijfelachtig. Hedendaagse evidence-based policies maken het noodzakelijk de verbintenis te demonstreren en aan te tonen dat de kunsten een significante bijdrage leveren aan bijvoorbeeld het versterken van de sociale inclusie of het stimuleren van economische ontwikkeling.
25 In het verlengde van de bezwaren tegen de evaluatie van instrumenteel cultuurbeleid ligt de vraag of de kunsten eigenlijk wel het meest effectieve middel zijn voor het realiseren van doelen buiten de kunsten om. Kan bijvoorbeeld sociale cohesie met een andere ‘investering’ in sport niet beter worden gerealiseerd? Wanneer dit zo is, valt de legitimering van het cultuurbeleid weg en maakt zij zichzelf overbodig (Belfiore 2002; 2004). Belfiore meent dat kunst en cultuur niet aan de gestelde verwachtingen van individuen, organisaties en overheden kunnen voldoen en dat een instrumentele notie van kunst en cultuur een zwakke verdediging is voor de publieke ondersteuning van de kunsten (Belfiore 2004, p. 197). Het staat het echter vast dat cultuur betekenis heeft en de potentie heeft om impacts te genereren (Vuyk 2010). Overheden baseren hun beleid op die aanname en ondanks terechte vraagtekens bij het belang van het meten van sociale impact en de methoden daarvoor, is evaluatie nu eenmaal vereist. Er is dan ook meer baat bij nader onderzoek naar evaluatiemethoden, dan dit af te wijzen.
1.8 Conclusie
In dit hoofdstuk is uiteengezet hoe het programma Culturele Hoofdstad van Europa in de loop van de jaren is uitgegroeid van een bescheiden aangelegenheid tot een twaalf maanden lang durend evenement dat is ingebed in het grotere culturele plan van de EU. In het programma is vanaf het moment dat Glasgow 1990 regeneratiedoeleinden centraal stelde steeds meer nadruk komen te liggen op instrumentele doelen van hoofdzakelijk economische aard. Voorbeelden zijn het bevorderen van (cultuur)toerisme, het verbeteren van de infrastructuur of imagoverandering.
McGuigan (2005, p. 238-9) ziet dat stedelijke ontwikkeling ten behoeve van economische groei vaak gepaard gaat met strategieën voor sociale inclusie. Dat ligt in lijn met de verschuiving van een conservatief politiek klimaat gericht op economische functies van kunst en cultuur naar sociaaldemocratisch beleid waarin sociale doelen de economische functies aanvullen. Het belangrijker worden van de sociale functies van cultuur onder New Labour is ook terug te zien in het programma Culturele Hoofdstad van Europa (Griffiths 2006). In de bidbooks zijn ‘sociale inclusie’ en ‘sociaal kapitaal’ termen die veelvuldig worden gebruikt. Ze passen in de nieuwe logica van de Third Way Philosophy (ibid., p. 428).
27
2. Culturele Hoofdsteden van Europa en de sociale dimensie
In dit hoofdstuk wordt dieper ingegaan op de sociale dimensie van het Culturele Hoofdstad van Europa evenement in het algemeen en op het programma van Leeuwarden 2018 in het bijzonder. Aan de hand van de EU-besluiten uit 1999 en 2006 omtrent het programma en de handleiding van de Europese Commissie (2009) voor steden die dingen naar de titel van Culturele Hoofdstad van Europa, wordt bekeken welke plaats de sociale dimensie inneemt in het evenement. Ook de studie van Palmer (2004) naar Culturele Hoofdsteden van Europa van 1995-2004 geeft inzicht in de plaats van en het type sociale doelen in het programma. Het tweede deel van het hoofdstuk is geweid aan een analyse van de wijze waarop toekomstig Cultureel Hoofdstad van Europa Leeuwarden 2018 tegen de sociale dimensie van het programma aankijkt. Op basis van het bidbook van Leeuwarden 2018 wordt geïnventariseerd welke sociale doelen de stad nastreeft en hoe zij voornemens is deze te realiseren met het culturele programma. Daarmee worden de veronderstellingen over de werkzaamheid van cultuur blootgelegd. Met deze casus kan in kaart worden gebracht hoe een Culturele Hoofdstad van Europa de sociale dimensie in haar voorstel tot uitdrukking brengt en wat de aannames zijn waarop het beleid is gebaseerd.
2.1 EU-beleid aangaande de sociale dimensie
Verschillende EU-besluiten en officiële documenten hebben ervoor gezorgd dat het programma Culturele Hoofdstad van Europa steeds meer is geformaliseerd. Besluit 1419/1999/EG uit 1999 en besluit 1622/2006/EG vormen de grootste pijlers in de regelgeving. Daarnaast is er nog een handleiding voor steden die dingen naar de titel van Culturele Hoofdstad van Europa (Europese Commissie 2009) waarin de criteria en de doelstellingen van het evenement uitvoerig worden toegelicht en geïllustreerd met voorbeelden. De besluiten en handleiding worden geanalyseerd om de sociale dimensie van het programma en de plaats van sociale doelen vanuit de Europese Unie in kaart te brengen.
2.1.1 Besluit 1999
28 to ensure the mobilisation and participation of large sections of the population and, as a consequence, the social impact of the action and its continuity beyond the year of the events (Besluit 1419/1999/EG 1999, artikel 3).
Daarnaast is er in het besluit van 1999 een lijst te vinden die aangeeft op welke planning- en evaluatiecriteria steden beoordeeld worden bij de toekenning van de titel. Vier van de twaalf criteria hebben een sociale dimensie, dit zijn in willekeurige volgorde:
1. organisation of measures to increase access to and awareness of fixed and movable artistic assets and artistic productions specific to the city
2. organisation of specific cultural projects designed to bring young people to the arts, 3. organisation of specific cultural projects designed to increase social cohesion,
4. taking the planned activities to a wider public, particularly through the use of multimedia and audiovisual means and a multilingual approach (Besluit 1419/1999/EG).
In het besluit ligt sterk de nadruk op toegang tot en participatie in het programma. Artikel 3 benadrukt dat steden grote delen van de populatie moeten mobiliseren en laten participeren in het evenement, met als doel sociale impact te creëren. Daarnaast stelt de lijst met planning- en evaluatiecriteria dat steden die dingen naar de titel worden beoordeeld op de wijze waarop zij de toegang tot artistieke en culturele projecten coördineren en vergroten. Niet alleen is doelgroepenbeleid belangrijk (‘young people’), maar de geplande activiteiten moeten ook in het algemeen op een breder publiek mikken. Als laatste moeten er culturele projecten worden georganiseerd om de sociale cohesie te vergroten. Over de invulling en uitwerking van de criteria wordt niets expliciet vermeld. Die staat blijkbaar open voor de interpretatie van de steden.
2.1.2 Besluit 2006
In 2006 wordt het EU-besluit uit 1999 vervangen door besluit 1622/2006/EG. Hoewel de formulering enigszins is herzien, ligt de klemtoon in het nieuwe besluit nog steeds op participatie. Dit komt terug in artikel 4, waarin de criteria voor het culturele programma worden vastgesteld. Ze zijn onderverdeeld in de thema’s Stad en Burgers en Europese Dimensie, waarvan vooral de eerstgenoemde sociale richtlijnen voorschrijft. Twee aspecten staan centraal bij de criteria met betrekking tot het thema Stad en Burgers:
Stad en burgers, het programma moet:
29 2. haalbaar zijn en integrerend deel uitmaken van de culturele en sociale ontwikkeling van de
stad op lange termijn (Besluit 1622/2006/EG 2006).
Kandidaat-steden moeten met andere woorden een programma opstellen dat grootschalige publieke betrokkenheid op zowel lokaal als Europees niveau opwekt. De stad moet dus niet alleen lokale en nationale bevolking trekken, maar ook bedenken hoe zij toeristen uit andere landen gaat benaderen. Het tweede aspect benadrukt dat steden een programma moeten maken met blijvende effecten, dat impact heeft op de culturele en sociale ontwikkeling van de stad op lange termijn (Europese Commissie 2011).
De criteria met betrekking tot de Europese Dimensie zijn als volgt: Europese dimensie, het programma moet:
1. de samenwerking tussen culturele actoren, kunstenaars en steden in de desbetreffende lidstaat en in andere lidstaten in alle culturele sectoren bevorderen;
2. de aandacht vestigen op de rijke culturele diversiteit in Europa;
3. de gemeenschappelijke aspecten van Europese culturen naar voren brengen (Besluit 1622/2006/EG 2006).
Vooral door samenwerking kunnen middels de Europese Dimensie ook sociale doelstellingen tot uitdrukking worden gebracht. Het betreft hier vooral de vorm; de invulling staat nog erg vrij en kan breed worden geïnterpreteerd door de vage formulering. Evenals het besluit uit 1999 is het artikel 4 uit 2006 zo nog behoorlijk abstract. In de handleiding voor steden die dingen naar de titel van Culturele Hoofdstad van Europa worden de criteria nader toegelicht.
2.1.3 Handleiding
De handleiding voor steden die dingen naar de titel van Culturele Hoofdstad van Europa geeft informatie over de verschillende stappen die bij de selectie van steden moeten worden gevolgd. Het is een belangrijk communicatiemiddel van de EU, dat elk jaar wordt aangevuld door de Europese Commissie met nieuwe informatie verworven uit de ervaringen die zijn opgedaan bij eerdere selectieprocedures5 (Europese Commissie 2009). In de handleiding worden de criteria en de doelstellingen van het evenement uitvoerig toegelicht en geïllustreerd met voorbeelden.
5 In deze scriptie is de handleiding uit 2009 geraadpleegd als meest recente versie die openbaar
30
2.1.3.1 Stad en Burgers
In de handleiding wordt gerefereerd aan het criterium Stad en Burgers zoals opgesteld in besluit 1622/2006/EG. Het eerste aspect van dat criterium benadrukt dat het evenement voor zowel de plaatselijke bevolking als voor alle Europeanen aantrekkelijk moet zijn, het evenement moet dus ook buitenlandse toeristen aanspreken en er moet worden vermeden dat het programma uitsluitend voor de plaatselijke bevolking interessant is. Daarnaast is het belangrijk dat zowel burgers uit de stad en de regio als die uit het buitenland daadwerkelijk deelnemen. De aanname is dat zij zich dan betrokken zullen voelen bij het evenement. Van belang is dus dat het programma van een Culturele Hoofdstad van Europa participatief is (p. 12-3). In een bijlage in de handleiding wordt uitgeweid over dit aspect:
Het is voor het succes van een culturele hoofdstad van cruciaal belang de bevolking bij het evenement te betrekken (Europese Commissie 2009, p. 30).
De kandidaat-steden moeten in hun kandidatuur vermelden hoe ze de bevolking willen betrekken. Ze moeten bijvoorbeeld een beroep doen op de media, maar ook de burgers direct betrekken bij het evenement via:
grote straatmanifestaties, rondtrekkende artiesten, een netwerk van vrijwillige "ambassadeurs" enzovoort (ibid., p. 30).
Steden mogen ook nieuwe ideeën aandragen. De gedachte is dat door aandacht aan de cultuur en het erfgoed van de stad te schenken, het imago van de stad en de band van de bewoners met hun stedelijke omgeving kunnen worden verbeterd.
Het tweede aspect van het criterium Stad en Burgers stelt dat het evenement moet passen in de sociale en culturele ontwikkeling van de stad op lange termijn en als katalysator moet dienen voor doelstelling op de middellange en lange termijn. De stad moet volgens de uitleg van de handleiding een duurzaam programma opstellen dat meer is dan een kortstondig vuurwerk van culturele activiteiten. Het evenement moet de potentie hebben om het culturele leven van de stad te veranderen, of te verstevigen en te ontwikkelen (Europese Commissie 2009, p. 13). In de bijlage wordt het aspect als volgt toegelicht:
Duurzaamheid is een ander essentieel kenmerk van het evenement. Het evenement mag niet als een doel op zich worden beschouwd: het moet fungeren als springplank of katalysator voor doelstellingen op langere termijn (ibid., p. 34).
31 netwerken en organisaties na het evenement, het imago van de stad en de toeristische uitstraling (ibid., p. 34). Het aspect duurzaamheid kent niet per se een sociale dimensie, maar er kunnen wel duurzame sociale projecten worden georganiseerd of er kan worden nagegaan of nieuwe relaties nog bestaan of oude verbeterd. Het aspect impliceert bovendien de noodzaak van langetermijnimpactevaluatie.
De twee aspecten van het criterium Stad en Burgers met als pijlers participatie en duurzaamheid, kennen volgens de handleiding weer verschillende deelaspecten. Het criterium kan in een overzicht als volgt worden weergegeven:
Indeling van het criterium Stad en Burgers
Een participatieve Culturele Hoofdstad van Europa (participatie) 1. De burgers bij het culturele leven van de stad betrekken 2. Burgerschap van kinderen en jongeren
3. Huldiging/Promotie van de stad buiten haar grenzen
Een evenement met perspectieven op middellange en lange termijn (duurzaamheid) 1. Het effect van het evenement op het herstel van de stad
2. Infrastructuur
3. Bijdragen aan een duurzame stad
Tabel 2: Indeling van het criterium Stad en Burgers (Besluit 1622/2006/EG).
De indeling is overzichtelijk, vooral omdat het criterium Stad en Burgers maar twee aspecten kent die elk niet meer dan drie deelaspecten hebben. Problematischer is dat de onderdelen en het belang ervan niet uiteen worden gezet. Wel worden er voorbeelden van projecten van steden genoemd. Aan de hand daarvan kan worden nagegaan hoe de steden uiting geven aan de EU-criteria met betrekking tot het thema Stad en Burgers.
32
2.1.3.2 Europese Dimensie
Behalve het thema Stad en Burgers herbergen ook de criteria van het programma omtrent het thema Europese Dimensie sociale doelstellingen. Dat kan in de vorm, bijvoorbeeld door middel van samenwerkingen, maar ook in de inhoud door in de kunst uiting te geven aan de verscheidenheid en de verstandhouding tussen volkeren te geven. Er kunnen projecten met sociale doelstellingen worden georganiseerd ter bevordering van de sociale samenhang (op Europees niveau) of ter ontwikkeling van Europese netwerken (Europese Commissie 2009). Interculturele uitwisseling is een belangrijke Europese doelstelling met een sociale dimensie.
Een voorbeeld van een project dat naast een Europese dimensie ook sociale doelstellingen bevat, is Stavanger die in 2008 een ontmoetingsplek creëerde voor bekroonden van de Vredesprijs. De stad gebruikte kunst als middel om het verschil en de relatie tussen volkeren te illustreren en artistieke uitwisseling te bevorderen. Een ander voorbeeld is Istanboel, die in 2010 een project over immigratie in Europa ontwierp en projecten organiseerde voor kinderen ter bevordering van de sociale samenhang in Europa en voor de ontwikkeling van Europese netwerken (Europese Commissie 2009). De sociale doelen die zich op Europees niveau afspelen, blijken in de uitvoering vooral gericht op sociale en culturele inclusie en focussen op mensen wiens culturele waarden marginaal zijn in de samenleving, zoals immigranten. Dit heeft veelal gevolgen op sociaal niveau en daarom zijn het tevens sociale doelstellingen te noemen. Evenals bij de voorbeelden van projecten in het kader van het thema Stad en Burger ontbreekt inzicht in de resultaten en enige vorm van evaluatie van de projecten.
2.1.4 Tussenconclusie
33 belangen tegelijkertijd kan behoorlijke botsingen opleveren. Er zit dan ook een zekere tegenstrijdigheid in dit aspect van de criteria van het thema Stad en Burgers. De programmacriteria met betrekking tot de Europese Dimensie herbergen ook sociale doelstellingen, die vooral gericht zijn op Europese samenwerking en interculturele interactie. Ze spelen zicht in eerste instantie af op Europees niveau en zijn niet heel lokaal gericht. Daarnaast zijn ze ook nog ondergeschikt aan Europese doelstellingen.
Voor zowel de programmacriteria omtrent het thema Stad en Burgers als Europese Dimensie geldt dat er weinig is vastgelegd over de wijze waarop de steden de criteria tot uiting moeten laten komen, er worden slechts voorbeelden gegeven. Inzicht in de uitvoering en het resultaat van de projecten wordt in de behandelde EU-documenten ook niet gegeven. De spaarzame regelgeving doet ertoe denken dat de sociale dimensie vanuit de EU geen prioriteit is.
2.2 Invulling van de sociale dimensie
In de studie van Palmer naar Culturele Hoofdsteden van Europa van 1995-2004 (2004) neemt ook de sociale dimensie van het programma een plaats in. Hij merkt op dat in de afgelopen 25 jaar de sociale effecten van cultuur steeds meer onderwerp van discussie zijn geworden en dat cultuur meer als middel wordt gebruikt om met veranderingen in de samenleving om te gaan. Voor sommigen heeft dit geleid tot nieuwe argumenten voor de publieke ondersteuning van kunst en cultuur en zij ontwerpen meer culturele projecten met sociale doelen. Anderen verwerpen juist een instrumentele kijk op kunst en cultuur. De concepten en programma’s van Culturele Hoofdsteden van Europa reflecteren door de jaren heen al deze posities. Volgens Palmer valt de manier waarop Culturele Hoofdsteden sociale doelen benaderen in hun programma in drie algemene typen van interventie in te delen (p. 132).
Type 1: verbetering van toegang
34 speciale doelgroepen zoals jongeren en gehandicapten laten participeren in projecten. Behalve het verbeteren van de toegang tot kunst en cultuur zijn er ook projecten georganiseerd om amateurs en niet-professionals te laten deelnemen. Er zijn bijvoorbeeld workshops gehouden; in Porto (2001) werd er door de gemeenschap een volledige opera geproduceerd. Kinderen en jongeren worden vaak als een bijzonder belangrijke doelgroep beschouwd; voor Reykjavik (2000) vormden de projecten voor kinderen bijna het volledige gemeenschapsprogramma. Veelal is het doel van de kinderprogramma’s het vergroten van het cultureel kapitaal. Zo organiseerde Brussel bijvoorbeeld Brussels ABC (Art Basics for Children). Daarnaast zijn er ook culturele initiatieven georganiseerd in jeugdcentra. Naast jongeren, zijn ook ouderen en mensen met een handicap vaak een speciale doelgroep. Tenslotte zijn minderheden een bijzondere doelgroep, Rotterdam ontwikkelde bijvoorbeeld initiatieven om immigranten te betrekken bij het evenement (ibid., p. 132-3).
Type 2: cultureel instrumentalisme
35
Type 3: culturele inclusie
Het derde type interventie is gericht op culturele inclusie en heeft als doel de mogelijkheden tot creatie te vergroten voor mensen wiens culturele waarden marginaal of uitgesloten zijn in het dominante culturele landschap. Hoewel dit doorgaans gevolgen heeft op sociaal niveau, is het primair artistiek of cultureel van aard. Het doel van culturele inclusie is om het kader van culturele expressie te vergroten: nieuwe stemmen moeten worden gehoord en de positie van lokale minderheidsgroepen versterkt. Essentieel bij culturele inclusie is om gemeenschapsinitiatieven te verbinden met de mainstream culturele programma’s. Voorbeelden zijn programma’s die het werk van immigranten tentoonstellen op bekende locaties, nieuwe artistieke producties die mensen in staat stellen om te reflecteren op persoonlijke en collectieve ervaringen en initiatieven die ontwikkelen hoe culturele instituties betrekking hebben op de lokale bevolking. Thessaloniki 1997 werkte bijvoorbeeld met de Joodse gemeenschap aan de ontwikkeling van een museum waarin de ervaring met de Holocaust werd gedocumenteerd en Rotterdam 2001 ontwikkelde kunstprojecten waarbij drugsverslaafden, prostituees en andere gemarginaliseerde groepen werden betrokken, zoals een modeshow getiteld ‘Koninginnen van de Nacht’ (ibid., p. 134-5).
Palmer (2004) ontwerpt aan de hand van de drie typen interventie een driehoekig model dat kan helpen bij het toetsen en evalueren van sociale doelen en projecten. Het raamwerk stelt een ruimte voor waarbinnen organisaties en projecten zichzelf kunnen situeren, waardoor zij meer inzicht krijgen in het type sociale doelen dat zij opstellen. Een ster in de figuur illustreert de (denkbeeldige) positie van de organisatie of het project en geeft zo aan richting welk type sociale doelen het programma is geneigd. In het model kan alleen de relatieve gewichtigheid van elk van de drie typen benaderingen worden getoond.
36 Naar aanleiding van zijn onderzoek concludeert Palmer (2004) dat sociale doelen niet de hoogste prioriteit hebben voor de meeste voormalige Culturele Hoofdsteden van Europa. Desalniettemin heeft bijna elke stad in het programma wel projecten met sociale doelstellingen opgenomen. In de loop der jaren is het aantal sociaaleconomische doelen dat is verbonden aan het programma gestegen en ook is het belang van steden bij de titel groter geworden, omdat ze de potentie ervan zien toenemen. De Culturele Hoofdsteden van Europa noemen doorgaans het vergroten van het publiek voor cultuur als het belangrijkste sociale doel. Er wordt een breed en open begrip van cultuur gehanteerd, om elk wat wils te kunnen bieden. Daarnaast is culturele inclusie een veelgebruikte manier voor het realiseren van sociale doelen. Minder steden hebben activiteiten georganiseerd puur voor het bereiken van sociale doelen. Als belangrijkste aandachtspunt noemt Palmer de evaluatie van de projecten. Meer onderzoek naar de wijze waarop er sociale impact kan worden bewerkstelligd en naar de ontwikkeling van methoden voor sociale impactevaluatie zijn de belangrijkste aanbevelingen die hij doet.
2.3 Leeuwarden 2018
Leeuwarden is een Culturele Hoofdstad van Europa die in haar programma de sociale effecten van cultuur benadrukt. Met de titel wil de stad een nieuw gemeenschapsgevoel ontwikkelen dat het idee van een open Mienskip omarmt: een naar buiten gerichte, 21e-eeuwse versie van het Friese gemeenschapsgevoel. De van oorsprong aanwezige actiegerichte benadering en het van onderaf werken worden daarbij aangevuld met een open instelling en naar buiten gerichte houding, die nodig zijn om de samenleving te ontwikkelen en te verbinden met Europa. De stad hanteert een focus op gemeenschapsparticipatie in elk onderdeel van het programma om het nieuwe gemeenschapsgevoel tot stand te laten komen. Verder is er sprake van een bottom-up aanpak, want volgens het bidbook moet de bevolking een gevoel van eigendom hebben om ook zelf problemen te kunnen oplossen. Leeuwarden zegt een interdisciplinaire benadering van cultuur te hanteren en de stad werkt samen met onder andere kunstenaars, wetenschappers, burgers en instituties om de thema’s van haar programma vanuit meerdere perspectieven te benaderen. Een elitaire houding ten opzichte van cultuur wordt afgewezen en alle soorten artistieke en culturele expressies worden omarmd (Leewarden2018 2013, p. 1-2).
37 volgens het bidbook beide levende organismen die afhankelijk zijn van hetzelfde ecosysteem: de grutto maakt net zo goed deel uit van de Friese cultuur als de 400 kerken die het Friese landschap bepalen. Met het thema worden de verbanden tussen natuur en cultuur verkend, waarbij cultuur wordt gebruikt om aandacht te vestigen op natuur en natuurlijk erfgoed. In het tweede thematische domein wordt naar een betere balans tussen stad en platteland gezocht. Leeuwarden merkt op dat de afstand tussen beide alsmaar groter lijkt te worden en creatieve ecologie moet stad en platteland weer met elkaar in verbinding stellen. Meer begrip voor gemeenschap en diversiteit staat centraal in het laatste thematische domein. Er wordt gemunt op interculturele empathie: ‘...understanding other people’s cultures while enriching your own’. Enerzijds moet het oorspronkelijke Friese gemeenschapsgevoel gestimuleerd worden, anderzijds moet er ruimte zijn voor culturele dynamiek om vooruitgang te boeken (ibid., p. 3). Met het programma Culturele Hoofdstad van Europa wil Leeuwarden 2018 weer nieuwe energie en creativiteit door de regio laten lopen, het is namelijk één van de armste steden van Nederland en jongeren trekken er weg. De stad moet als voorbeeld dienen voor andere steden in Europa die voor dezelfde uitdagingen staan. Het nieuw te vormen gemeenschapsgevoel krijgt zo niet alleen betekenis voor Leeuwarden of Friesland, maar ook op Europees niveau (ibid., p. 3).
38
2.3.1 Doelstellingen en strategieën
Leeuwarden heeft vijf doelstellingen voor het titeljaar opgesteld:
1. We stimuleren onze visie op de verandering van gemeenschapsgevoelens door culturele participatie. Rondom elk programmaonderdeel initiëren we ten minste één open Mienskip met een sterke Europese verbintenis.
2. We vestigen aandacht op onze drie hoofdthema’s. We laten een sterke nalatenschap na aan Europa, bestaande uit innovatieve ideeën en bewezen concepten die oplossingen bieden voor specifieke uitdagingen.
3. We komen sociale problemen te boven door nieuwe energie door regio’s te laten stromen, de co-creatie van concepten met andere Europese gemeenschappen, door jongeren aan te moedigen om te blijven en ondernemers en bedrijven verleiden om terug te keren.
4. We vergroten het bewustzijn en de aantrekkingskracht van onze regio in Nederland. We versterken onze banden met de rest van het land en benadrukken het aspect van het rijke culturele leven. Op Europees niveau demonstreren we hoe onze methode van open communicatie, internationale samenwerking en interdisciplinariteit een hoofdstad in het platteland in staat stelt een cultureel evenement van wereldklasse te organiseren.
5. Samen met onze Europese netwerken innoveren en ontwikkelen we nieuwe toeristische concepten gebaseerd op natuurlijke en culturele waarden die zijn aangeboren (ibid., p. 4; vertaling FS).
Erg concreet over haar doelstellingen is de stad nog niet, maar in haar voorstel heeft zij al wel strategieën en projecten bedacht voor de uitwerking ervan. Daarmee kan worden nagegaan hoe de stad gehoor wil geven aan haar doelstellingen. Leeuwarden heeft ten eerste strategieën en benaderingen opgesteld om uitdrukking te geven aan de EU-criteria omtrent het thema Europese Dimensie. Ze herbergen ook een aantal sociale doelen, die relevant zijn voor het onderzoek in deze scriptie. Ze hebben met name betrekking op de ontwikkeling van nieuwe (internationale) netwerken en relaties en op culturele inclusie en diversiteit. Co-creatie is voor Leeuwarden dé manier om Europese samenwerking te bewerkstelligen en daarvoor heeft de stad weer verschillende benaderingen bedacht. Zo wil ze Europese netwerken creëren en moet er een langetermijneffect zijn door ook burgers te betrekken bij Europese samenwerkingsverbanden. Om uiting te geven aan de culturele diversiteit in Europa krijgen minderheidsculturen een plaats in het programma. Anderzijds wordt er opgeroepen tot eenheid bij het uitlichten van de gemeenschappelijke zaken.
