Contactpersoon Ons kenmerk Uw kenmerk Doorkiesnummer
OPTA/JUZ/2001/202795 AMCP:3607
Datum Onderwerp Bijlage(n)
Beslissing op bezwaar TPG inz. toerekeningssysteem
postvervoer 1
1. INLEIDING
Hierbij ontvangt u, als gemachtigde van TNT Post Groep N.V. (hierna: TPG), de beslissing op het bezwaarschrift, dat u namens TPG bij het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college) heeft ingediend op 31 januari 2001 en heeft voorzien van aanvullende gronden op 9 maart 2001. Het bezwaarschrift is gericht tegen het besluit van het college van 21 december 2000 (kenmerk OPTA/EGM/2000/203498), dat is gewijzigd bij brief van 7 februari 2001 (kenmerk OPTA/EGM/2001/200249), en waarin het college het door TPG vastgestelde
toerekeningssysteem voor kosten en opbrengsten van het postvervoer heeft goedgekeurd en aan deze goedkeuring voorschriften heeft verbonden.
2. FEITEN EN PROCEDURE
Bij besluit van 21 december 2000 met bovengenoemd kenmerk (hierna: goedkeuringsbesluit) heeft het college het door TPG vastgestelde toerekeningssysteem voor kosten en opbrengsten van het postvervoer goedgekeurd en daaraan voorschriften verbonden.
Op 31 januari 2001 heeft u namens TPG tegen dit besluit een bezwaarschrift op nader aan te voeren gronden ingediend (zonder kenmerk), dat zich richt tegen de aan het goedkeuringsbesluit verbonden voorschriften.
Op 6 februari 2001 is het goedkeuringsbesluit op onderdelen gewijzigd. Het college heeft TPG hiervan op de hoogte gebracht middels zijn brief van 7 februari 2001. In deze brief is aangegeven dat het op 31 januari 2001 door het college ontvangen bezwaarschrift wordt geacht te zijn gericht tegen het gewijzigde besluit.
TPG heeft verzocht om verlenging van de termijn zoals genoemd in voorschrift 5 van het goedkeuringsbesluit, waarin is opgenomen dat TPG binnen twee maanden na datum van het goedkeuringsbesluit een beschrijving van het toerekeningssysteem dient aan te leveren, met
inachtneming van de onder voorschrift 4 door te voeren aanpassingen. Hiertoe heeft u op 2 maart 2001 (brief met kenmerk AMCP:3512.1) een schriftelijk en gemotiveerd verzoek ingediend. In antwoord op nadere vragen van het college hierover, heeft TPG bij brief van 21 maart 2001 (kenmerk AMCP:3907.1) een nadere toelichting gegeven op de problemen bij de uitvoering van voorschrift 4 van het
goedkeuringsbesluit. Naar aanleiding hiervan heeft het college in zijn brief van 29 maart 2001 (kenmerk OPTA/EGM/2001/200819) aan TPG te kennen gegeven de uitvoering van voorschrift 5 van het
goedkeuringsbesluit aan te houden tot een in de beslissing op bezwaar aan te geven termijn.
Op 3 mei 2001 heeft een hoorzitting plaats gevonden, waarbij vertegenwoordigers van TPG en haar gemachtigden aanwezig waren. Van deze hoorzitting is, conform artikel 7:7 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), een verslag gemaakt; een afschrift hiervan treft u bijgaand aan.
3. BESTREDEN BESLUIT
Het besluit van het college van 21 december 2000 (kenmerk OPTA/EGM/2000/203498), gewijzigd bij besluit van 7 februari 2001 (kenmerk OPTA/EGM/2001/200249), betreft de goedkeuring van het
toerekeningssysteem voor kosten en opbrengsten van het postvervoer, zoals vastgesteld door TPG op 17 november 2000. Aan het besluit is een vijftal voorschriften verbonden. Tegen deze voorschriften richten zich de bezwaren van TPG. Het college heeft bij de goedkeuring van het toerekeningssysteem de volgende voorschriften gegeven:
1. Het college zal jaarlijks, door middel van geselecteerde gevallen (deelwaarnemingen genoemd), de werking en de toepassing van het toerekeningssysteem beoordelen.
2. Het college zal de werkzaamheden van de door het college aangewezen accountant door middel van een “peer review” laten beoordelen door een tweede accountant, indien de door het college aangewezen accountant tevens werkzaamheden verricht voor de TPG-groep.
3. TPG moet jaarlijks het rendement dat behaald is uit de opdracht rapporteren. Als kengetal moet het rendement waarbij het resultaat wordt gerelateerd aan de opbrengsten worden gehanteerd.
Daarnaast moet informatie worden verstrekt over het resultaat behaald uit het voorbehouden postvervoer en het overig opgedragen postvervoer, waarbij het resultaat moet worden gerelateerd aan het in het voorbehouden postvervoer en het overig opgedragen postvervoer werkzame vermogen. De verplichting tot het rapporteren van het rendement is reeds in onderdeel 7.3 Barp opgenomen.
4. TPG moet binnen twee maanden na de datum van het goedkeuringsbesluit de onderstaande wijzigingen doorvoeren in de beschrijving van het toerekeningssysteem:
a. Indien TPG bedrijfsmiddelen die gemeenschappelijk worden gebruikt volledig toerekent aan de opgedragen dienstverlening, moet in de toerekening van kosten aan de vrije dienstverlening ook een marktconform percentage worden opgenomen als winstopslag als vergoeding van de vermogenskosten van het eigen vermogen.
b. In de beschrijving van het toerekeningssysteem moet een overzicht worden opgenomen van productiefactoren die primair worden toegerekend aan de opgedragen dienstverlening.
c. TPG moet bij de invulling van het principe van de ABC-methode aangeven welke kostendrijvers worden gebruikt en hoe de kostenverdeelsleutels, die voor de toerekening aan de voorbehouden, overige
opgedragen diensten en vrije diensten van belang zijn, worden bepaald.
e. Indien er sprake is van een sfeerovergang geldt, indien de activiteit binnen vijf jaren na de overgang wordt vervreemd, dat de resterende boekwaarde van de bij overgang bepaalde goodwill ten gunste van de opgedragen activiteiten moet worden gebracht.
5. Binnen twee maanden na de datum van het goedkeuringsbesluit dient TPG een vertrouwelijke en een openbare versie van de beschrijving van het toerekeningssysteem aan te leveren, met inachtneming van de onder voorschrift 4 door te voeren aanpassingen.
Naast de verklaring van de accountant, bedoeld in de onderdelen 6.2 en 6.3 sub c van paragraaf 6 en onderdeel 7.5 van paragraaf 7 van het Barp, dient de accountant:
a) Bij zijn controle gebruik te maken van de controle-uitgangspunten op te stellen door het college, b) Een rapport van bevindingen over de toepassing van het toerekeningssysteem aan het college aan te bieden.
4. WETTELIJK EN REGELGEVEND KADER
Machtigingswet, artikel 5
TPG is ingevolge artikel 5 Machtigingswet Koninklijke PTT Nederland N.V. (Wet van 14 mei 1998, Stb. 318, zoals gewijzigd bij wet van 28 oktober 1999, Stb. 484) aangewezen als concessiehouder in de zin van artikel 2a Postwet.
Postwet, artikel 2a
Op grond van artikel 2a Postwet heeft de concessiehouder het recht om, met uitsluiting van anderen, postvervoer zoals bedoeld in artikel 2 lid 1 Postwet te verrichten binnen Nederland en van gebieden buiten Nederland ten aanzien van brieven tot ten hoogste 100 gram, tegen een (in het Postbesluit) bepaald minimumtarief. Daarnaast heeft de concessiehouder, op grond van lid 2 van dit artikel, het uitsluitende recht om aan of op de openbare weg voor het publiek bestemde brievenbussen te plaatsen, alsmede postzegels en postzegelafdrukken uit te geven met daarop een afbeelding van de Koning dan wel de vermelding ‘Nederland’. Artikel 2a Postwet betreft de zogenoemde voorbehouden diensten.
Postwet, artikel 2
Ter waarborging van een goede postale dienstverlening is in artikel 2 Postwet een verplichting opgenomen voor de concessiehouder, de zogenoemde opgedragen dienstverlening. Het betreft de verplichting voor de concessiehouder om voor een ieder in Nederland het postvervoer (van een bepaalde omvang) binnen Nederland en van of naar gebieden buiten Nederland, te verrichten, voor zover dit postvervoer betrekking heeft op postzendingen die het voor het publiek bestemde brievenbussen van de houder van de concessie zijn gedeponeerd of bij daartoe bestemde inrichten van de houder van de concessie zijn afgegeven. Krachtens deze opdracht is TPG verplicht postzendingen als brieven, drukwerk en pakketten te vervoeren. Voor TPG geldt dat postzendingen die onder de opdracht vallen onder andere zijn vrijgesteld van BTW heffingen.
Naast de concessie en de overige opdracht voert TPG ook nog ‘andere activiteiten’ uit. Het betreft diensten die in volledige concurrentie met andere postvervoerders onverplicht worden verricht. Naast de voorbehouden diensten en de overig opgedragen diensten spreken we dan ook over de vrije diensten. De overig opgedragen diensten en de vrije diensten vormen tezamen de niet-voorbehouden diensten. Schematisch ziet de verdeling van het door TPG uitgevoerde postvervoer er als volgt uit:
Opgedragen diensten (art. 2 Postwet) Voorbehouden diensten
(art. 2a Postwet) Overig opgedragen diensten Vrije diensten
Niet-voorbehouden diensten Postrichtlijn, Artikel 14
Artikel 14 van de Postrichtlijn betreft de scheiding in de boekhouding van de leverancier van de universele dienst.
In lid 2 van dit artikel is bepaald dat de leveranciers van de universele dienst in hun interne boekhouding afzonderlijke rekeningen dienen bij te houden, voor zowel de voorbehouden diensten als voor de niet-voorbehouden diensten. In de rekeningen voor de niet-niet-voorbehouden diensten moet een duidelijk onderscheid worden gemaakt tussen de diensten die onder de universele dienst vallen (de overig opgedragen diensten) en de diensten die er niet onder vallen (de vrije diensten). Dit leidt tot een scheiding van de boekhouding, die is gebaseerd op een driedeling in categorieën diensten, te weten de voorbehouden diensten, de overig opgedragen diensten en de vrije diensten.
Artikel 14, derde lid, van de Postrichtlijn geeft regels voor de wijze waarop kosten dienen te worden toegerekend aan de voorbehouden en de niet-voorbehouden diensten, teneinde de kosten en
opbrengsten zo nauwkeurig mogelijk toe te rekenen aan de drie, hiervoor genoemde, te onderscheiden categorieën van activiteiten. Deze regels zijn als volgt:
1) kosten die rechtstreeks kunnen worden toegerekend aan een bepaalde dienst worden aldus toegerekend;
2) gemeenschappelijke kosten, dat wil zeggen kosten die niet rechtstreeks kunnen worden toegerekend aan een bepaalde dienst, worden als volgt toegerekend:
i) indien mogelijk worden gemeenschappelijke kosten toegerekend op basis van een rechtstreekse analyse van de herkomst van kosten;
ii) indien rechtstreekse analyse niet mogelijk is, worden de gemeenschappelijke kostencategorieën toegerekend op basis van een onrechtstreekse binding met een andere kostencategorie of groep van kostencategorieën waarvoor een rechtstreekse toerekening mogelijk is; de onrechtstreekse binding wordt gebaseerd op vergelijkbare kostenstructuren;
iii) indien rechtstreekse noch onrechtstreekse kostentoerekening mogelijk is, moet de
kostencategorie worden toegerekend op basis van een algemene kostenverdeling die wordt berekend op grond van de verhouding tussen alle uitgaven die rechtstreeks of onrechtstreeks worden toegerekend aan de andere diensten anderzijds.
De beginselen, op basis waarvan toerekening conform art. 14 lid 3 Postrichtlijn plaats moet vinden, zijn marktconformiteit, proportionaliteit en integraliteit. Deze begrippen zijn in door het college vastgestelde richtsnoeren nader uitgewerkt, hierover later meer.
In artikel 5 Postwet wordt aan de Minister de bevoegdheid gegeven om aan de houder van de concessie algemene richtlijnen te geven, welke deze bij de uitvoering van het postvervoer, zoals bedoeld in artikel 2, eerste lid, Postwet, dient op te volgen. Gelet op het feit dat in art. 2a Postwet ook wordt verwezen naar het postvervoer, bedoeld in artikel 2, eerste lid, Postwet, heeft artikel 5 betrekking op het postvervoer dat valt zowel onder de voorbehouden diensten als onder de overig opgedragen diensten. Ingevolge artikel 5 Postwet is op 1 juni 2000 het (gewijzigde) Besluit algemene richtlijnen post (Barp) in werking getreden.
In het tweede lid van artikel 5 Postwet wordt een limitatieve opsomming gegeven van de onderwerpen waarop de richtlijnen betrekking hebben. In dit lid, onder b, worden expliciet de onderwerpen ‘het voeren van de boekhouding en de aan te brengen scheiding in de boekhouding’ alsmede ‘de wijze van toerekening van kosten’ genoemd.
In artikel 5, vijfde lid, Postwet is bepaald dat de richtlijnen alleen verplichtingen bevatten ten aanzien van het door de houder van de concessie te bereiken resultaat en niet ten aanzien van de wijze van bedrijfsvoering om dit resultaat te bereiken.
Barp, onderdeel 6.2
Onderdeel 6.2 van het Barp verplicht, gevolg gevend aan artikel 14 lid 2 van de Postrichtlijn, de houder van de concessie tot het aanbrengen van een scheiding in de boekhouding. Conform de Postrichtlijn wordt de financiële verantwoording voor de activiteiten ter uitvoering van het postvervoer verdeeld in drie categorieën. In onderdeel 6.2 Barp is dit als volgt verwoord:
De houder van de concessie stelt een financiële verantwoording voor de activiteiten ter uitvoering van het postvervoer op, die is uitgesplitst over:
a. activiteiten van voorbehouden postvervoer bedoeld in artikel 2a van de wet, en b. overige activiteiten van postvervoer,
en die is gescheiden van zijn andere activiteiten.
Conform artikel 14, tweede lid, van de Postrichtlijn wordt een onderscheid gemaakt tussen de
voorbehouden diensten (‘activiteiten van voorbehouden postvervoer bedoeld in artikel 2a van de wet’) en de niet-voorbehouden diensten (‘overige activiteiten van postvervoer’). Binnen de niet-voorbehouden diensten wordt duidelijk onderscheid gemaakt tussen de diensten die onder de universele dienst vallen, de overig opgedragen diensten (‘overige activiteiten van postvervoer’) en de diensten die niet onder de universele dienst vallen, de vrije diensten (‘andere activiteiten’).
Barp, onderdeel 6.3
Ter uitvoering van onderdeel 6.2 Barp heeft de Minister in onderdeel 6.3 Barp richtlijnen opgesteld. In onderdeel 6.3 Barp is bepaald dat de houder van de concessie een toerekeningssysteem voor kosten en opbrengsten vaststelt, dat voldoet aan lid 3 van artikel 14 van de Postrichtlijn en dat, in
Richtsnoeren over voorschriften te verbinden aan de goedkeuring van het toerekeningssysteem voor kosten en opbrengsten van TPG (richtsnoeren)
De begrippen marktconformiteit, proportionaliteit en integraliteit zijn door het college in beleidsregels (richtsnoeren) nader uitgewerkt. De begrippen worden, kort samengevat, als volgt weergegeven.
− Marktconformiteit: transacties tussen gereguleerde en niet-gereguleerde bedrijfsonderdelen van TPG
dienen plaats te vinden alsof er sprake is van juridisch en economisch onafhankelijke marktpartijen. Dit wordt ook wel het ‘at arm’s length’-beginsel genoemd.
− Proportionaliteit: kosten en opbrengsten van gemeenschappelijk gebruikte productiefactoren
(bedrijfsmiddelen, personeel en financiën) dienen naar rato van het gebruik, op basis van causale relaties, te worden toegerekend aan bedrijfsonderdelen of diensten. Verwezen wordt hierbij naar de gedetailleerde uitwerking hiervan in artikel 14 derde lid van de Postrichtlijn.
− Integraliteit: kosten die aan de verschillende diensten worden toegerekend dienen volledig te zijn.
Dit houdt volledige toerekening van directe kosten in en toerekening van een evenredig deel van de indirecte kosten, op basis van objectieve criteria.
Barp, onderdeel 7.3
Onderdeel 7.3 Barp behelst de verplichting voor de houder van de concessie om jaarlijks het college te informeren over het behaalde rendement en de behaalde financiële resultaten uit het postvervoer te onderscheiden naar de categorieën van activiteiten aangegeven in onderdeel 6.2, onder a en b, zoals deze zijn opgenomen in een overzicht van de omzet en de lasten in enig jaar aan de hand waarvan het netto resultaat van de activiteiten kan worden vastgesteld.
5. BEZWAREN
TPG is van mening dat het college niet bevoegd was de voorschriften, zoals verwoord in het goedkeuringsbesluit, te verbinden aan de goedkeuring van het door TPG vastgestelde toerekeningssysteem postvervoer.
De argumenten van het bezwaar van TPG zijn allereerst gericht op de bevoegdheid van het college in het algemeen. Vervolgens gaat TPG in op de afzonderlijke voorschriften bij het bestreden besluit.
5.1 Bevoegdheid van het college
5.1.1 Toezicht op hoofdlijnen
TPG neemt als uitgangspunt dat het stelsel van de Postwet de aard en reikwijdte bepaalt van het toezicht dat het college (als zelfstandig bestuursorgaan) uitoefent ter zake van het opgedragen postvervoer. Zij gaat er daarbij vanuit dat de Postwet en het Barp, op grond van het bepaalde in artikel 5 jo. artikel 2 en 2a Postwet ten aanzien van TPG als houder van de concessie, uitsluitend betrekking heeft op het opgedragen postvervoer (met inbegrip van het voorbehouden postvervoer) en niet op de vrije dienstverlening. Daarbij is zij van mening dat het toezicht, zowel door de minister van Verkeer en Waterstaat als door het college, beperkt is tot toezicht op hoofdlijnen dat is vervat in algemene
richtlijnen en slechts betrekking heeft op een beperkt aantal onderwerpen. TPG stelt dat de ratio hiervoor is dat de wetgever uitdrukkelijk heeft beoogd de ondernemer waaraan de concessie is verleend, vrijheid in de (privaatrechtelijke) bedrijfsvoering te geven binnen als resultaatverplichting aangegeven
TPG redeneert omtrent het in de Postwet opgenomen stelsel van toezicht op de uitvoering van het opgedragen postvervoer als volgt. Het stelsel omvat allereerst het toezicht op hoofdlijnen door de minister, dat is beperkt tot het geven van algemene richtlijnen op een beperkt aantal, in de wet genoemde onderwerpen en daarmee – in de visie van TPG - kan worden aangemerkt als gebonden toezicht. Daarnaast omvat het toezichtsstelsel het uitvoerend toezicht door het college. TPG benadrukt dat het college als zelfstandig bestuursorgaan geen eigen regelgevende bevoegdheden heeft noch een algemene bestuursbevoegdheid. Het toezicht door het college kan daarom uitsluitend worden
uitgeoefend voor zover dit in specifieke bevoegdheden is toegekend, en is daarbij gebonden aan dezelfde regels en beginselen als het toezicht door de minister. Tot slot is er het technische toezicht, door de daartoe door het college aangewezen onafhankelijke accountant, op de daadwerkelijke en juiste uitvoering van de financiële verantwoordingsverplichting.
In onderlinge samenhang vormen deze drie vormen van toezicht, aldus TPG, een sluitend systeem, waardoor de financiële verantwoording over de uitvoering van het opgedragen postvervoer door TPG als onderneming is gewaarborgd.
Gelet op de vrijheid van bedrijfsvoering enerzijds en het (gebonden) toezicht op hoofdlijnen anderzijds, is TPG van mening dat zij een eigen beoordelingsvrijheid heeft bij de vaststelling van het
toerekeningssysteem, zolang dit valt binnen de publiekrechtelijke randvoorwaarden. Het college heeft daarbij de (gebonden) bevoegdheid om te beoordelen of het door TPG gekozen systeem voldoet aan de in het Barp gestelde eisen. Bij zijn beoordeling dient het college zich te beperken tot toezicht op
hoofdlijnen binnen de door de minister gegeven algemene richtlijnen en niet te treden in het toezicht dat is voorbehouden aan de accountant, aldus TPG.
Het goedkeuringsbesluit is volgens TPG dan ook een gebonden beschikking waaraan het college voorschriften kan verbinden indien het toerekeningssysteem op onderdelen niet aan de eisen van het Barp zou voldoen maar onthouding van goedkeuring een te zwaar middel zou zijn. Middels de
voorschriften kan het college uitsluitend aangeven hoe het toerekeningssysteem wel aan de eisen kan voldoen. De voorschriften mogen, gelet op de vrijheid van bedrijfsvoering van TPG, geen betrekking hebben op de manier waarop het toerekeningssysteem wordt vormgegeven. Bestuursrechtelijk gezien, zo stelt TPG, kunnen de voorschriften ook niet worden aangemerkt als regels, aangezien het college geen eigen regelgevende bevoegdheid heeft.
5.1.2 Toerekeningssysteem in overeenstemming met het Barp
TPG stelt dat zij, naar aanleiding van concrete ontwikkelingen in de markt en wijzigingen in de toepasselijke nationale en internationale wetgeving, jaarlijks ingrijpende keuzes moet maken die de opzet en inrichting van de bedrijfsvoering wijzigen. Daarnaast wijst zij op de omstandigheid dat de door TPG voor (post)vervoersdiensten en daaraan gerelateerde activiteiten te gebruiken productiefactoren, als gevolg van de gewijzigde postwetgeving, dienen voor gemeenschappelijk gebruik ten behoeve van door het wettelijk voorbehouden postvervoer, het overige opgedragen postvervoer en andere
postvervoersdiensten of daaraan gerelateerde activiteiten. In dit licht bezien, zo stelt TPG, is de door haar in het toerekeningssysteem gekozen opzet en uitwerking van Activity Based Costing (ABC) rationeel en verreweg het meest doelmatig is omdat het qua systeem juist abstraheert van de genoemde keuzes in de bedrijfsvoering en volstaat met een juiste toerekening van kosten en opbrengsten van alle
gebruik betrokken categorieën van diensten. ABC leidt tot het door het Barp gewenste resultaat van marktconformiteit, proportionaliteit en integraliteit, aldus TPG.
5.1.3 Voorschriften verbonden aan de goedkeuring van het toerekeningssysteem
TPG meent dat zij met het aan het college ter goedkeuring voorgelegde toerekeningssysteem geheel heeft voldaan aan de daaraan te stellen eisen. Uit de goedkeuring door het college meent TPG te kunnen afleiden dat zij geheel heeft voldaan aan de daaraan te stellen eisen, nu het college hieraan geen nadere voorschriften heeft verbonden die zijn gerelateerd aan de in het Barp gestelde eisen. Er is dan ook volgens TPG geen ruimte voor verdere voorschriften. In zijn algemeenheid stelt TPG derhalve dat de door het college aan de goedkeuring verbonden voorschriften in strijd zijn met de wet en naar hun inhoud ook met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
Voorts stelt TPG zich op het standpunt dat de voorschriften die het college heeft verbonden aan het goedgekeurde toerekeningssysteem zijn gebaseerd op een fundamenteel ander uitgangspunt voor toerekening dan hetgeen gekozen is in het door TPG vastgestelde en door het college goedgekeurde toerekeningssysteem. Binnen het toerekeningssysteem kunnen de voorschriften niet worden toegepast, aangezien bij de uitvoering daarvan de vermogenskosten zichtbaar zouden moeten worden gemaakt op een wijze die in het geheel niet gerelateerd is aan de goedgekeurde methode van toerekening. De voorschriften zouden de toerekening volgens het goedgekeurde toerekeningssysteem frustreren en de bedrijfsvoering onnodig fixeren, aldus TPG.
5.2 Argumenten van TPG per afzonderlijk voorschrift
Voor de duidelijkheid worden de voorschriften hieronder nog eens separaat en cursief weergegeven. Per afzonderlijk voorschrift volgt een weergave van de door TPG aangevoerde argumenten van bezwaar. Daarbij wordt de volgorde van de bezwaren in het bezwaarschrift van TPG aangehouden.
5.2.1 Voorschrift 3
3. TPG moet jaarlijks het rendement dat behaald is uit de opdracht rapporteren. Als kengetal moet het rendement waarbij het resultaat wordt gerelateerd aan de opbrengsten worden gehanteerd.
Daarnaast moet informatie worden verstrekt over het resultaat behaald uit het voorbehouden postvervoer en het overig opgedragen postvervoer, waarbij het resultaat moet worden gerelateerd aan het in het voorbehouden postvervoer en het overig opgedragen postvervoer werkzame vermogen. De verplichting tot het rapporteren van het rendement is reeds in onderdeel 7.3 opgenomen.
Primair stelt TPG dat het voorschrift in strijd is met de wet omdat de wettelijke grondslag ontbreekt om in het kader van de goedkeuring (onderdeel 6.3 Barp) voorschriften te geven die betrekking hebben op onderdeel 7.3 van het Barp. De bevoegdheid tot het geven van voorschriften op grond van onderdeel 6.3 Barp is daarmee voor een ander doel gebruikt (namelijk het relateren van activiteiten aan het
In het Barp komt de relatie met het vermogen niet voor. Er is geen sprake van toedeling van vermogen, maar van toedeling van vermogenskosten; in het goedgekeurde toerekeningssysteem is als gevolg van de systematiek van ABC geen reden voor de toedeling van vermogen aan de drie categorieën, aldus TPG. Daarbij is TPG van mening dat het verplichten van TPG tot een afzonderlijke vermogensrapportage die niet aansluit op het toerekeningssysteem in strijd is met het evenredigheidsbeginsel en met het verbod tot willekeur omdat het inconsistent is met de verleende goedkeuring. Ook heeft het college, volgens TPG in strijd met het materiële zorgvuldigheidsbeginsel, onvoldoende onderzocht of de aan TPG opgelegde verplichtingen met betrekking tot relateren van rendement en resultaten aan niet nader gedefinieerd ‘werkzaam vermogen’, verenigbaar zijn met de vennootschappelijke structuur van TPG waarin alle categorieën van activiteiten gezamenlijk worden uitgeoefend en er sprake is van één geheel van bedrijfsmiddelen.
Subsidiair, indien het college toch van oordeel is dit voorschrift kan en moet worden verbonden aan de goedkeuring, stelt TPG dat de inhoud van het voorschrift in strijd is met het Barp en met het
toerekeningssysteem zoals dat is goedgekeurd door het college, en daarmee in strijd is met het verbod van willekeur.
Meer subsidiair maakt TPG nog afzonderlijk bezwaar tegen het feit dat zij wordt verplicht te rapporteren over het rendement in relatie tot het vermogen. TPG acht het voorschrift ook in strijd met onderdeel 7.3 Barp, nu daarin is bepaald dat rapportage over het rendement moet worden gegeven in relatie tot de omzet en niet in relatie tot het vermogen.
5.2.2 Voorschrift 4.a
4. TPG moet binnen twee maanden na de datum van het goedkeuringsbesluit de onderstaande wijzigingen doorvoeren in de beschrijving van het toerekeningssysteem:
4.a. Indien TPG bedrijfsmiddelen die gemeenschappelijk worden gebruikt volledig toerekent aan de opgedragen dienstverlening, moet in de toerekening van kosten aan de vrije dienstverlening ook een marktconform percentage worden opgenomen als winstopslag als vergoeding van de vermogenskosten van het eigen vermogen.
TPG is van oordeel dat het voorschrift in strijd is met de wet. Het voorschrift valt volgens TPG buiten de sfeer van toerekening, omdat het Barp geen eisen stelt ten aanzien van de afzonderlijke toerekening van bedrijfsmiddelen, productiefactoren of vermogen. Het voorschrift heeft derhalve geen wettelijke
grondslag en OPTA is verder niet bevoegd tot het stellen van algemene richtlijnen.
Daarnaast bevat het voorschrift een eis met betrekking tot toerekening van kosten aan de vrije dienstverlening; de Postwet heeft echter geen betrekking op de vrije dienstverlening, aldus TPG. TPG stelt voorts dat, gelet op het goedgekeurde systeem van ABC dat is gebaseerd op toerekening van kosten op grond van activiteiten en kostendrijvers, zij nooit productiefactoren die gemeenschappelijk worden gebruikt aan enige categorie van diensten kan toerekenen. Het voorschrift is daarom in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Ook is het voorschrift inconsistent met de verleende goedkeuring en
5.2.3 Voorschrift 4.b
4.b. In de beschrijving van het toerekeningssysteem moet een overzicht worden opgenomen van productiefactoren die primair worden toegerekend aan de opgedragen dienstverlening.
TPG stelt dat dit voorschrift inconsistent is met de goedkeuring van het toerekeningssysteem. Het toerekeningssysteem heeft, conform de voorschriften in het Barp en de Postrichtlijn, betrekking op de toewijzing van kosten en opbrengsten, niet op de toerekening van productiefactoren. Noch in het goedgekeurde toerekeningssysteem, noch in de bedrijfsorganisatie van TPG is sprake van
productiefactoren die primair worden toegerekend aan de opgedragen dienstverlening. Het voorschrift is daarom volgens TPG in strijd met het verbod van willekeur en het zorgvuldigheidsbeginsel.
Voorts stelt TPG zich op het standpunt dat het voorschrift de toerekening fixeert en daarmee belangrijke bedrijfseconomische keuzes oplegt aan TPG, hetgeen in strijd is met het toezicht op hoofdlijnen, zoals bedoeld in artikel 5 lid 5 en 6 Postwet.
5.2.4 Voorschrift 4.c
4.c. TPG moet bij de invulling van het principe van de ABC-methode aangeven welke kostendrijvers worden gebruikt en hoe de kostenverdeelsleutels, die voor de toerekening aan de voorbehouden, overige opgedragen diensten en vrije diensten van belang zijn, worden bepaald.
Voor zover het voorschrift betrekking heeft op kostendrijvers stelt TPG het volgende. De kostendrijvers, welke aan verandering onderhevig zijn, zijn in het toerekeningssysteem in algemene zin beschreven. Naar het oordeel van TPG heeft zij hiermee al voldaan aan hetgeen in het voorschrift als verplichting wordt opgelegd. Verdere detaillering zou leiden tot fixatie van de kostenverhoudingen en daarmee van de bedrijfsvoering. Dit is in strijd met ‘besturing op afstand’, zoals neergelegd in art. 5 Postwet. Dit onderdeel van het voorschrift is derhalve in strijd met de wet. Daarnaast is het in strijd met het
evenredigheidsbeginsel, aangezien het onevenredig zware administratieve lasten oplegt aan TPG zonder dat daartoe een noodzaak bestaat.
Wat betreft de kostenverdeelsleutels stelt TPG dat het stelsel van ABC wordt toegepast volgens de normen van onderdeel 6.3 Barp. TPG is daarom van mening dat het voorschrift verder gaat dan nodig is om het toerekeningssysteem te laten voldoen aan de eisen van onderdeel 6.3 Barp en derhalve in strijd is met het verbod op détournement de pouvoir en het evenredigheidsbeginsel.
Meer in het algemeen stelt TPG dat de verplichting, voor zover deze betrekking heeft op vrije diensten, in strijd is met de wet aangezien de Postwet niet van toepassing is op de vrije dienstverlening.
5.2.5 Voorschrift 4.d
Voor zover dit voorschrift betrekking heeft op de vrije diensten is het, zoals steeds betoogd door TPG, in strijd met de wet.
TPG stelt dat het voorschrift betrekking heeft op middelen ter uitvoering van het toerekeningssysteem, welke zelf geen onderdeel uitmaken van dat systeem. Vastlegging van die uitvoeringsmiddelen is volgens TPG een onnodige beperking van de bedrijfsvoering, hetgeen in strijd is met het in artikel 5 Postwet verankerde stelsel van toezicht op hoofdlijnen en daarmee in strijd met het verbod op détournement de pouvoir en het evenredigheidsbeginsel.
Daarnaast treedt het voorschrift op het terrein van het technisch financieel toezicht, dat op grond van onderdeel 6.3 Barp is voorbehouden aan de accountant, en dus buiten de goedkeuringsbevoegdheid van het college valt, zo stelt TPG.
Voor zover het voorschrift een ander overzicht vraagt dan onderdeel 7.1 onder a Barp, is het volgens TPG hiermee in strijd. Overigens acht TPG het voorschrift overbodig en daarmee in strijd met het
evenredigheidsbeginsel, aangezien het toerekeningssysteem volledig invulling geeft aan de beginselen van onderdeel 6.2 en 6.3.
5.2.6 Voorschrift 1
1. Het college zal jaarlijks, door middel van geselecteerde gevallen (deelwaarnemingen genoemd), de werking en de toepassing van het toerekeningssysteem beoordelen.
TPG stelt dat het college niet bevoegd is tot het verrichten van dergelijke deelwaarnemingen omdat hiermee een vorm van toezicht in het leven wordt geroepen die niet past in het geldende toezichtsstelsel van de Postwet en waarvoor iedere wettelijke grondslag ontbreekt. Daarnaast is het stelsel met
betrekking tot gegevensverstrekking over de financiële aspecten nauwkeurig geregeld in de vorm van accountantstoezicht; het college kan derhalve niet naast het accountantstoezicht een eigen, zelfstandig onderzoek instellen naar de werking en de toepassing van het toerekeningssysteem. Een dergelijk onderzoek leidt tot een onnodige verzwaring van de verplichtingen van TPG, waarvoor onvoldoende grondslag is. Derhalve acht TPG het voorschrift in strijd met de wet en met het evenredigheidsbeginsel. 5.2.7 Voorschrift 4.e
4.e. Indien er sprake is van een sfeerovergang geldt, indien de activiteit binnen vijf jaren na de overgang wordt vervreemd, dat de resterende boekwaarde van de bij overgang bepaalde goodwill ten gunste van de opgedragen activiteiten moet worden gebracht.
TPG stelt dat het vaststellen van theoretische goodwill niet op ondubbelzinnige wijze kan geschieden en dat ieder theoretisch bedrag dat bepaald zou worden een betekenisvolle relatie ontbeert met enige goodwill die bij latere verkoop aan een onafhankelijke andere partij zou kunnen worden vastgesteld. Derhalve acht zij het voorschrift in strijd met het verbod van willekeur en in strijd met het
Voorts is TPG van oordeel dat dit voorschrift in strijd is met het in artikel 5 van de Postwet neergelegde beginsel van toezicht op hoofdlijnen, omdat hiermee zonder rechtvaardiging zou worden afgeweken van de uitgangspunten van ABC, die aan het door het college goedgekeurde systeem ten grondslag liggen. 5.2.8 Voorschrift 5
5. Binnen twee maanden na de datum van het goedkeuringsbesluit dient TPG een vertrouwelijke en een openbare versie van de beschrijving van het toerekeningssysteem aan te leveren, met inachtneming van de onder voorschrift 4 door te voeren aanpassingen.
Naast het feit dat TPG van mening is dat de verplichtingen, die zijn opgenomen in voorschrift 4, strijdig zijn met de wet en beginselen van behoorlijk bestuur, stelt zij zich ook op het standpunt dat de
verplichtingen onbegrijpelijk en feitelijk niet uitvoerbaar zijn en in strijd komen met de bedrijfsvoering. Enkele van de in de voorschriften opgelegde verplichtingen vergen uitgebreid onderzoek, dat leidt tot een rekenkundige benadering van de verplichtingen, die niet dezelfde betrouwbaarheid garandeert als het door TPG vastgestelde en door het college goedgekeurde toerekeningssysteem. Een dergelijk onderzoek vergt de inzet van aanzienlijke personele en financiële middelen, aldus TPG in haar brief van 21 maart jl.
5.2.9 Voorschrift 2
2. Het college zal de werkzaamheden van de door het college aangewezen accountant door middel van een “peer review” laten beoordelen door een tweede accountant, indien de door het college aangewezen accountant tevens werkzaamheden verricht voor de TPG-groep.
TPG voert in haar bezwaarschrift geen argumenten aan tegen het aan het bestreden besluit verbonden voorschrift 2. Tijdens de hoorzitting heeft TPG echter het standpunt verdedigd dat onder ‘onafhankelijk’ accountant iemand moet worden verstaan die is gebonden aan de Nederlandse regels voor de
accountancy. Niet bedoeld is, aldus TPG, een accountant wiens overige werkzaamheden los staan van TPG. Volgens TPG zou de door het college, op grond van onderdeel 6.2 Barp aangewezen onafhankelijke accountant, dus heel goed iemand kunnen zijn die ook andere werkzaamheden voor TPG verricht, zoals bijvoorbeeld de jaarrekening.
5.2.10 Eisen aan de accountant
Naast de verklaring van de accountant, bedoeld in de onderdelen 6.2 en 6.3 sub c van paragraaf 6 en onderdeel 7.5 van paragraaf 7 van het Barp, dient de accountant:
a. bij zijn controle gebruik te maken van de controle-uitgangspunten op te stellen door het college, b. een rapport van bevindingen over de toepassing van het toerekeningssysteem aan het college aan te bieden.
TPG stelt zich op het standpunt, dat de opdracht tot het verrichten van de in het Barp bedoelde controlewerkzaamheden bij overeenkomst tussen het college en de geselecteerde, onafhankelijke accountant moet worden geregeld.
6 OVERWEGINGEN
Het college zal hieronder eerst ingaan op het stelsel van de wet betreffende de onderdelen 6.2 en 6.3 van het Barp, vervolgens op het ABC-systeem en de bevoegdheden van OPTA, en tot slot zal het college de argumenten per afzonderlijk voorschrift behandelen.
6.1 Relatie tussen de onderdelen 6.2 en 6.3 Barp
Paragraaf 6.2 Barp strekt tot implementatie van artikel 14, tweede lid, van de Postrichtlijn en verplicht TPG een scheiding aan te brengen in de financiële verantwoording voor de drie te onderscheiden activiteiten van postvervoer. Naar het oordeel van het college moet onder financiële verantwoording worden begrepen de balans, de winst- en verliesrekening en de daarbij behorende toelichting. Het aanbrengen van een scheiding in de financiële verantwoording betekent derhalve dat TPG haar
concernbalans dient te scheiden in drie balansen voor de te onderscheiden activiteiten van postvervoer. Hetzelfde geldt voor de winst- en verliesrekening van het concern. Ter uitvoering van onderdeel 6.2 Barp dient TPG, krachtens onderdeel 6.3 Barp, een toerekeningssysteem voor kosten en opbrengsten vast te stellen. Onderdeel 6.3 Barp strekt tot implementatie van artikel 14, derde lid, van de Postrichtlijn. In onderdeel 6.3 Barp wordt expliciet genoemd dat het toerekeningssysteem moet voldoen aan artikel 14, derde lid, Postrichtlijn en als zodanig in overeenstemming moet zijn met de beginselen van
marktconformiteit, proportionaliteit en integraliteit.
Artikel 14 Postrichtlijn en de onderdelen 6.2 en 6.3 Barp strekken ertoe te voorkomen dat
(ongeoorloofde) kruissubsidie plaatsvindt vanuit de voorbehouden dienst naar de overige activiteiten van postvervoer. Dit geschiedt door het – volgens een door het college goedgekeurd systeem- toerekenen van kosten en opbrengsten aan de te onderscheiden categorieën van diensten en het op basis daarvan aanbrengen van een scheiding in de financiële verantwoording. TPG stelt zich op het standpunt dat toepassing van het door haar voorgestelde (ABC-)toerekeningssysteem het aanbrengen van een scheiding in de financiële verantwoording overbodig maakt. Het college begrijpt het argument van TPG aldus dat zij betoogt dat met de toepassing van het door haar voorgestelde toerekeningssysteem een juiste
toerekening van kosten aan de te onderscheiden categorieën van diensten verzekerd is en daarmee al zou vaststaan dat geen sprake is van (ongeoorloofde) kruissubsidie tussen die categorieën van diensten. Aangezien de verplichting om een scheiding in de boekhouding aan te brengen ertoe strekt kruissubsidie te voorkomen en het bewijs daarvan – in de visie van TPG – al is geleverd met de toepassing van het door TPG gekozen toerekeningssysteem, zou die scheiding niet meer behoeven te worden aangebracht.
Hierbij is ook van belang dat kosten en opbrengsten niet los gezien kunnen worden van de gerelateerde balansposities in de gescheiden balansen.
Uit de opbouw van het Barp en de inhoud van de onderdelen 6.2 en 6.3 Barp blijkt dat deze onderdelen niet los van elkaar kunnen worden gezien. Zo volgt uit de letterlijke tekst van onderdeel 6.3 Barp dat het toerekeningssysteem dient ter uitvoering van de verplichting van onderdeel 6.2 Barp. Daaruit blijkt dat de verplichting van onderdeel 6.2 voorop wordt gesteld en dat dit onderdeel een zelfstandige
verplichting behelst. Ook de toelichting bij het Barp geeft blijk van deze samenhang:
‘Ten aanzien van het toezicht op ongeoorloofde kruissubsidie kan het volgende worden
opgemerkt. Met het oog op het voorkomen van ongeoorloofde kruissubsidie verplicht de richtlijn dat er een driedeling in de boekhouding wordt aangebracht. Ter uitvoering daarvan dient er een toerekeningssysteem van kosten en opbrengsten te worden opgesteld, dat er voor zorgt dat de kosten en opbrengsten op de juiste wijze worden toegerekend aan de te onderscheiden activiteiten te weten de voorbehouden activiteiten, de overige opgedragen activiteiten en de vrije marktactiviteiten.’
6.2 Het toerekeningssysteem van TPG is niet louter een ABC-systeem
TPG duidt haar systeem voor de toerekening van kosten en opbrengsten aan als een ABC-systeem en wekt daarmee naar het oordeel van het college ten onrechte de suggestie dat alle kosten en opbrengsten worden toegerekend volgens de ABC-methodiek. Dit is niet juist. Activity Based Costing wordt slechts gebruikt als methodiek voor de toerekening van operationele kosten aan de te onderscheiden categorieën van postvervoer, voor zover die kosten betrekking hebben op gemeenschappelijke gebruikte
bedrijfsmiddelen. De ABC-methodiek draagt er zorg voor dat deze gemeenschappelijke kosten worden toegerekend aan de te onderscheiden categorieën van postvervoer naar rato van het gebruik dat ieder van die activiteiten van de gemeenschappelijke bedrijfsmiddelen maakt. Overige posten (bijvoorbeeld financieringskosten en bijzondere baten en lasten) worden in het toerekeningssysteem volgens andere sleutels toegerekend. De toerekening van opbrengsten geschiedt op basis van rechtstreekse toerekening. De suggestie die doorklinkt in het bezwaarschrift van TPG is dat nu juist als gevolg van de keuze van ABC als methode van toerekening het aanbrengen van een scheiding in de financiële verantwoording als bedoeld in onderdeel 6.2 Barp overbodig is geworden. Zoals in de vorige paragraaf is uiteengezet, stelt TPG zich op het standpunt dat het aanbrengen van die scheiding niet langer nodig is aangezien reeds de toepassing van het ABC-systeem een juiste toedeling van kosten waarborgt en daarmee is verzekerd dat geen (ongeoorloofde) kruissubsidie plaatsvindt. Dit is een onjuiste voorstelling van zaken. In dit verband verwijst het college kortheidshalve naar het gestelde in de vorige paragraaf. Voorts merkt het college op dat als de redenering van TPG juist zou zijn in het licht van de onderdelen 6.2 en 6.3 Barp, alsmede in het licht van artikel 14 Postrichtlijn, dit zou gelden voor ieder systeem voor de toerekening van kosten en opbrengsten dat voldoet aan de beginselen van artikel 14 Postrichtlijn, ongeacht de gekozen methodiek. Niettemin heeft de Europese regelgever uitdrukkelijk voorgeschreven dat een scheiding in de
boekhouding moet worden aangebracht. In de Postrichtlijn, de Postwet en het Barp staat scheiding in de boekhouding en de financiële verantwoording doelbewust voorop. Indien de visie van TPG juist zou zijn, zou die verplichting zonder inhoud zijn.
6.3.1 Toezicht niet beperkt tot hoofdlijnen
Krachtens onderdeel 6.3 aanhef en onder b Barp is het college bevoegd om het door de houder van de concessie vastgestelde toerekeningssysteem voor kosten en opbrengsten goed te keuren en daaraan voorschriften te verbinden. Deze bevoegdheid vindt zijn grondslag in artikel 5, eerste lid, Postwet, waarin is bepaald dat in het Barp aan het college taken kunnen worden opgedragen en bevoegdheden kunnen worden toegekend. Deze taken en bevoegdheden hebben onder andere, zoals blijkt uit artikel 5, tweede lid, onder b, Postwet, betrekking op het voeren van de boekhouding, de daarin aan te brengen scheiding, en de wijze waarop in dat kader toerekening van kosten en opbrengsten plaatsvindt.
Naar het oordeel van het college heeft de wetgever in artikel 5, lid 1 Postwet aan de Minister de bevoegdheid gegeven om op zijn beurt bij de Richtlijnen nieuwe bevoegdheden voor het college te creëren, ook als deze aan de Minister zelf niet toekomen (attribuerende bevoegdheid). Daaruit vloeit voort dat de bevoegdheden die het college heeft krachtens het Barp weliswaar niet in strijd mogen zijn met artikel 5 Postwet, maar niet worden beperkt of begrensd door de bevoegdheid van de Minister tot het geven van algemene richtlijnen op grond van artikel 5 Postwet. Er is naar het oordeel van het college derhalve ook geen sprake van een gebonden bevoegdheid van het college, zoals TPG betoogt. Het argument van TPG als zou het college als zelfstandig bestuursorgaan geen eigen regelgevende bevoegdheden hebben, noch een algemene regelgevende bevoegdheid, is naar het oordeel van het college niet relevant. Het college heeft zich immers bij het nemen van het goedkeuringsbesluit gebaseerd op de hem toekomende bevoegdheden op grond van de onderdelen 6.2 en 6.3 van het Barp en is daarbij binnen de hem toegekende bevoegdheden gebleven.
TPG beroept zich bij herhaling op passages uit de totstandkomingsgeschiedenis bij de Postwet 1988, waarin werd opgemerkt dat het toezicht door de Minister van Verkeer & Waterstaat op PTT Post een toezicht op hoofdlijnen diende te zijn. Dit toezicht werd geëffectueerd middels het Besluit algemene richtlijnen post, waarin verplichtingen met betrekking tot het te bereiken resultaat werden opgenomen, doch geen verplichtingen met betrekking tot de bedrijfsvoering zelf. Uit de door TPG aangehaalde citaten uit de parlementaire geschiedenis bij de Postwet 1988 blijkt dat die wet beoogde de overheid wat betreft de bedrijfsmatige organisatie op afstand te zetten van toen nog het Staatsbedrijf der PTT, hoewel zij enig aandeelhouder bleef. Vanuit de doelstelling van de Postwet 1988 – de verzelfstandiging van het
Staatsbedrijf der PTT – was dit begrijpelijk. De Staat mocht zich nog slechts op afstand met het beleid van de onderneming inlaten, middels de algemene richtlijnen in het Barp. Daarin mochten wel verplichtingen worden opgenomen met betrekking tot het te bereiken resultaat, maar niet ter zake van de wijze waarop dat resultaat bereikt wordt.
Sindsdien is de postsector onder toezicht van het college van OPTA gebracht. Bovendien is de Postwet in 2000 gewijzigd ter implementatie van de Postrichtlijn. Ook de huidige onderdelen 6.2 en 6.3 van het Barp zijn een uitvloeisel van die Richtlijn. Deze richtlijn strekt tot gefaseerde liberalisering van de postmarkt in Europa. Als gevolg van de implementatie van de Postrichtlijn is het verzelfstandigingsmotief, dat
aanvankelijk ten grondslag lag aan de Postwet, op de achtergrond geraakt en vervangen door een liberaliseringsmotief. Het college is in algemene zin van oordeel dat TPG de wijzigingen die in 2000 in de Postwet zijn doorgevoerd, ten onrechte interpreteert in het licht van de Postwet 1988 die een
van de Postwet 1988 worden afgezwakt. Dit blijkt ook uit de Kamerstukken (TK, 2000-2001, 27638, nr. 1), waaruit is af te leiden dat de doelstellingen van de Staat in dezen zijn: vrijheid van handelen voor TPG inzake alle aspecten van bedrijfsvoering onder gelijktijdige handhaving van eisen aan uitvoering van de concessie.
TPG stelt dat het college zich, op grond van artikel 5, vijfde lid, Postwet, binnen het kader van het Barp dient te beperken tot toezicht op het te bereiken resultaat en geen bevoegdheid heeft ten aanzien van de wijze van bedrijfsvoering om dit resultaat te bereiken. Het college is in de eerste plaats van oordeel dat dit onderscheid niet relevant is als het gaat om onderwerpen die ter implementatie van de Postrichtlijn in de Postwet en het Barp zijn opgenomen. Ten aanzien van die onderwerpen – zoals de verplichting tot het aanbrengen van een scheiding in de boekhouding en financiële verantwoording en het daartoe opstellen van een toerekeningssysteem – behoeft het college zich niet te beperken tot toezicht op hoofdlijnen. Overigens is er in het onderhavige geval geen sprake van dat het college zich heeft ingelaten met de bedrijfsvoering van TPG. Onder bedrijfsvoering verstaat het college de “feitelijke bedrijfsvoering” en niet de wijze waarop de financiële verantwoording ten aanzien van die bedrijfsvoering dient plaats te vinden. 6.3.2 Inzicht in de vrije dienstverlening
TPG stelt dat de bevoegdheden van het college zich niet mogen uitstrekken over de vrije dienstverlening. Het college onderschrijft deze stelling niet. Paragraaf 6 Barp strekt ter implementatie van artikel 14 van de Postrichtlijn. Op grond van artikel 14 lid 2 Postrichtlijn dient TPG een scheiding in haar boekhouding en in de financiële verantwoording aan te brengen tussen de drie te onderscheiden categorieën van activiteiten. Blijkens de considerans van de Postrichtlijn (overweging 28) strekt deze driedeling in de financiële verantwoording ertoe te verzekeren dat geen (ongeoorloofde) kruissubsidiëring plaatsvindt tussen de voorbehouden dienst en de overig opgedragen dienst en de vrije dienst. Uit de Postrichtlijn volgt niet dat het toerekeningssysteem geen betrekking dient te hebben op de vrije dienst. Het college is van oordeel dat het niet zo kan zijn dat hij, in het kader van het toezicht op (ongeoorloofde)
kruissubsidiëring, nooit inzicht kan hebben in aan de vrije dienst toegerekende kosten. Inzicht hierin is in de regel nodig om te verzekeren dat een juiste toerekening van kosten plaatsvindt aan de
voorbehouden en overig opgedragen dienst. De aandacht is daarbij met name gericht op volledigheid van de toerekening van kosten aan activiteiten buiten de opgedragen diensten. Afzonderlijke balansen (met toelichting) met betrekking tot de voorbehouden en overig opgedragen activiteiten, die aansluiten op de totale geconsolideerde balans van TPG, zijn noodzakelijk voor de beoordeling op de juistheid van de toerekening.
Overigens biedt deze beoordeling, naast bescherming van concurrenten in de vrije sector tegen
ongeoorloofde kruissubsidiëring, ook inzicht in de mate van bescherming van de (gebonden) gebruikers van de voorbehouden dienst tegen oneigenlijke tariefverhogingen.
6.3.3 Toerekeningssysteem is in overeenstemming met het Barp
toerekeningssysteem, naar het oordeel van het college, conform artikel 14 lid 3 van de Postrichtlijn niet alleen in overeenstemming te zijn met de beginselen van marktconformiteit, proportionaliteit en
integraliteit, maar dient het ook ten dienste te staan aan het realiseren van de scheiding in de financiële verantwoording die onderdeel 6.2 van het Barp voorschrijft.
6.3.4. Voorschriften verbonden aan de goedkeuring van het toerekeningssysteem
Het college is op basis van onderdeel 6.3 onder b Barp bevoegd voorschriften te verbinden aan de goedkeuring van het toerekeningssysteem. Dit wordt door TPG ook niet bestreden. Het Barp bepaalt niet uitdrukkelijk welke voorschriften aan het goedkeuringsbesluit kunnen worden verbonden. TPG geeft in haar bezwaarschrift uitsluitend aan wat de voorschriften niet kunnen zijn (geen ‘regels’ o.g.v.
gedelegeerde bevoegdheid, geen voorschriften m.b.t. het ‘hoe’ van het toerekeningssysteem). TPG geeft echter nergens aan wat deze voorschriften dan wel zouden kunnen of moeten inhouden. Sterker nog, TPG stelt zich op het standpunt (zie het verslag van de hoorzitting) dat ‘…voorschriften eigenlijk niet nodig zijn als goedkeuring wordt verleend, als je voorschriften zou willen verbinden, zou je het
toerekeningssysteem eigenlijk moeten afkeuren…’.
TPG heeft, naar het oordeel van het college, noch in haar bezwaarschrift noch tijdens de hoorzitting overtuigend kunnen aangeven wat zij denkt dat de strekking zou kunnen zijn van deze voorschriften, indien het toerekeningssysteem wordt goedgekeurd.
De ratio van de mogelijkheid om, binnen de kaders van de Postwet, het Barp en de Awb, voorschriften te kunnen verbinden aan de goedkeuring, is naar het oordeel van het college gelegen in het doel van de regeling. In dit kader hebben de voorschriften derhalve betrekking op het instrument om te komen tot een scheiding in de financiële verantwoording met als doel het voorkomen van ongeoorloofde
kruissubsidiëring tussen de opgedragen diensten en de vrije diensten. Dit blijkt ook uit de toelichting bij het Barp:
‘Dit toerekeningssysteem dient te worden goedgekeurd door de OPTA. Daarbij zal de OPTA er op toezien dat het systeem voldoende waarborgen bevat ter voorkoming van ongeoorloofde kruissubsidie.’
Het college was ten tijde van het nemen van het bestreden besluit van oordeel dat het door TPG vastgestelde toerekeningssysteem als basis voor het toerekenen van kosten en opbrengsten op
onderdelen onvoldoende waarborgen omvatte voor de uitvoering door TPG van haar verplichtingen in het Barp. Het college had op grond hiervan kunnen besluiten tot het onthouden van goedkeuring aan het toerekeningssysteem, maar heeft hiervan afgezien, aangezien hij van oordeel is dat de geconstateerde gebreken van het toerekeningssysteem door het naleven van de gegeven voorschriften kunnen worden weggenomen. Deze formule maakte het mogelijk om het systeem toch goed te keuren, een afweging die in het voordeel is van TPG. Het college is daarnaast van oordeel dat hij, binnen de kaders van de Postwet en het Barp, bevoegd was voorschriften te verbinden aan de goedkeuring van het toerekeningssysteem, welke redelijkerwijs nodig waren in verband met het doel van de regeling.
6.4.1 Voorschrift 3
In dit voorschrift wordt TPG verplicht inzicht te geven in het rendement ten opzichte van de opbrengsten (resultaat gerelateerd aan de opbrengsten) van het voorbehouden en overig opgedragen postvervoer, alsmede in het rendement ten opzichte van het vermogen (resultaat gerelateerd aan het werkzame vermogen) van het voorbehouden en het overig opgedragen postvervoer.
Zoals het college in het voorgaande heeft uiteengezet, staat de verplichting tot het aanbrengen van een scheiding in de financiële verantwoording voorop (onderdeel 6.2 Barp) en staat het toerekeningssysteem voor kosten en opbrengsten ten dienste van die verplichting (onderdeel 6.3 Barp). Aldus staan de onderdelen 6.2 en 6.3 van het Barp in onlosmakelijk verband met elkaar. Het aanbrengen van een scheiding in de financiële verantwoording betekent naar het oordeel van het college het opstellen van afzonderlijke balansen en winst- en verliesrekeningen voor de onderscheiden categorieën van
activiteiten. Dit betekent hoe dan ook dat TPG genoodzaakt is om haar concernvermogen volgens verdeelsleutels te verdelen over de diverse componenten van die drie balansen.
Met voorschrift 3 heeft het college willen uitdrukken dat het toerekeningssysteem van TPG erin dient te voorzien dat op basis van de gescheiden financiële verantwoording een rendement uit het voorbehouden en het overig opgedragen postvervoer gerapporteerd moet kunnen worden als percentage van het in het voorbehouden postvervoer en het overig opgedragen postvervoer werkzame vermogen. Daarmee strekt dit voorschrift ertoe om mogelijke ongeoorloofde kruissubsidie zichtbaar te maken. Het rendement op het gemiddeld geïnvesteerd vermogen moet hierbij in het licht gezien worden van het onderliggende vermogensbeslag van de gescheiden activiteiten van het postvervoer. Financiële stromen vanuit het vermogen van één van de categorieën activiteiten naar overige activiteiten kunnen duiden op ongeoorloofde kruissubsidiëring. Door een gescheiden financiële verantwoording, met gescheiden balansen, winst- en verliesrekeningen en toelichting, zullen dergelijke financiële stromen zichtbaar worden gemaakt. Bij wijzigingen in het vermogensbeslag zal het rendement op het gemiddeld
geïnvesteerd vermogen als afgeleid kengetal van dit vermogenbeslag beïnvloed worden en hiermee mede een indicator zijn voor het signaleren van mogelijke ongeoorloofde kruissubsidiëring. Immers, bij kruissubsidie zal dit leiden tot aantasting van het rendement. Toetsing van het rendement op vermogen is daarom een belangrijk preventief en repressief onderdeel van voorkoming van ongeoorloofde
kruissubsidie.
Derhalve geeft voorschrift 3 uitvoering aan de onderdelen 6.2 en 6.3 Barp en heeft het als zodanig geen betrekking op de rapportageverplichting van onderdeel 7.3 Barp. Dit wil overigens niet zeggen dat in het kader van dat onderdeel gevraagd zal kunnen worden het rendement op de hierboven beschreven wijze te rapporteren. Er is dan ook geen sprake van dat het college zijn bevoegdheid op grond van onderdeel 6.3 Barp zou hebben gebruikt voor een ander doel dan waarvoor zij is verleend. Van strijd met het verbod van détournement de pouvoir is in de optiek van het college dan ook geen sprake.
is naar het oordeel van het college op geen enkele wijze onverenigbaar met het opstellen van
afzonderlijke balansen voor de onderscheiden activiteiten en de in dat kader noodzakelijke bepaling van het vermogensbeslag van die activiteiten. Daarbij stelt het college zich voor dat bij het bepalen van de openingsbalansen de vermogensbestanddelen die rechtstreeks aan één van de te onderscheiden
categorieën van activiteiten zijn toe te rekenen, uitsluitend op de balans van die activiteit tot uitdrukking worden gebracht en dat het aldus resterende concernvermogen volgens aanvaardbare sleutels wordt verdeeld over de te onderscheiden balansen. In dat verband zou kunnen worden aangesloten bij de verdeling die uit de toepassing van het ABC-systeem volgt. Het is aan TPG om – uitvoering gevend aan voorschrift 4c – het toerekeningssysteem zodanig te preciseren dat in opvolgende jaren de aansluiting bewaard blijft tussen de uit het toerekeningssysteem voortvloeiende winst- en verliesrekeningen en de te onderscheiden balansen. Daarbij sluit het college niet uit dat van tijd tot tijd een herijking dient plaats te vinden, omdat het toerekeningssysteem mogelijk onvoldoende gedetailleerd is om bedoelde aansluiting te behouden.
TPG voert terecht niet aan dat een dergelijke bepaling van het vermogensbeslag onmogelijk zou zijn. Zou zij dit wel doen dan zou zij daarmee tevens toegeven dat het door haar vastgestelde toerekeningssysteem niet geschikt is ter uitvoering van de verplichting van onderdeel 6.2 Barp.
Het verwijt dat TPG vervolgens maakt dat het college onvoldoende zou hebben onderzocht of voorschrift 3 verenigbaar is met de vennootschappelijke structuur van TPG waarin alle categorieën van activiteiten gezamenlijk worden uitgeoefend en er sprake is van één geheel van bedrijfsmiddelen is niet terecht. TPG ziet andermaal over het hoofd dat de verplichting van onderdeel 6.2 van het Barp voorop staat en dat dit artikel - ter uitvoering van artikel 14 Postrichtlijn - vereist dat TPG een scheiding aanbrengt in haar financiële verantwoording, hetgeen betekent dat TPG gescheiden balansen en winst- en verliesrekeningen dient op te stellen. In het licht van het feit dat zowel de nationale als de Europese wetgever dit eindbeeld voor ogen stond behoefde het college geen onderzoek te doen naar de vraag of voorschrift 3 verenigbaar is met de vennootschappelijke structuur van TPG, aangezien dit voorschrift een direct uitvloeisel is van het bepaalde in onderdeel 6.2 Barp. Overigens heeft het college zich de door TPG opgeworpen vraag wel degelijk gesteld, aangezien hij anders het toerekeningssysteem wellicht had moeten afkeuren. Zoals hierboven reeds uiteengezet staat de vennootschappelijke structuur van TPG op geen enkele wijze in de weg aan de bepaling van het vermogensbeslag per afzonderlijke activiteit.
Overigens heeft TPG in voorgaande jaren altijd de informatie omtrent rendement opgeleverd dat is gerelateerd aan het geïnvesteerd vermogen; daarnaast is het een algemeen erkend rendementscijfer. Uit de door TPG aangevoerde bezwaren tegen voorschrift 3 leidt het college af dat de verwijzing naar onderdeel 7.3 Barp verwarrend is. Aangezien deze verwijzing niets toevoegt aan de op TPG reeds uit hoofde van onderdeel 7.3 rustende verplichting, zal het college daarom de zinsnede ‘De verplichting tot het rapporteren van het rendement is reeds in onderdeel 7.3 opgenomen’ schrappen uit de tekst van voorschrift 3.
In verband hiermee zal het college, ter aanvulling van het informatieprofiel, dat het college ten behoeve van de concessierapportage heeft vastgesteld en op 31 juli 2001 (brief met kenmerk
6.4.2 Voorschriften 4.a en 4.b
Deze voorschriften verplichten TPG om, bij gemeenschappelijk gebruik van bedrijfsmiddelen die volledig aan de opgedragen dienst zijn toegerekend, in het kader van de toerekening van kosten aan de vrije dienstverlening een marktconform percentage te berekenen als winstopslag, alsmede inzicht te geven in de bedrijfsmiddelen die primair aan de opgedragen dienstverlening worden toegerekend.
TPG heeft in beginsel ter uitvoering van onderdeel 6.2 Barp de vrijheid om te kiezen op welke wijze zij een scheiding aanbrengt in haar financiële verantwoording, zolang de aansluiting maar bewaard blijft met het goedgekeurde toerekeningssysteem. In het licht van het feit dat TPG ten behoeve van de toerekening van operationele kosten - waaronder afschrijvingen - gekozen heeft voor een
ABC-systematiek, ligt het naar het oordeel van het college voor de hand om het concernvermogen over de drie te onderscheiden balansen te verdelen naar rato van het gebruik dat de te onderscheiden diensten maken van dat concernvermogen. In paragraaf 6.4.1 is uiteengezet dat het aanbrengen van een dergelijke splitsing in de concernbalans mogelijk en verenigbaar is met het toerekeningssysteem van TPG. TPG zou er echter ook voor kunnen kiezen – zoals zij dat in andere jaren heeft gedaan – om bepaalde
vermogensbestanddelen die door de drie categorieën van diensten gezamenlijk worden gebruikt, volledig – althans disproportioneel – toe te rekenen aan slechts één van de te onderscheiden categorieën van diensten. In eerdere jaren rekende TPG bepaalde gemeenschappelijke vermogensbestanddelen uitsluitend – althans niet proportioneel – toe aan de opgedragen dienst. Indien TPG bij het splitsen van de financiële verantwoording – d.w.z. in de nog op te leveren gescheiden balansen – andermaal besluit tot een disproportionele toedeling van gemeenschappelijk gebruikte vermogensbestanddelen, en deze
vermogensbestanddelen derhalve ook worden ingezet in het kader van de vrije dienst, zal bij aanbrengen van een scheiding in de winst- en verliesrekening een correctie moeten worden toegepast op de
uitkomsten van het toerekeningssysteem, teneinde te verzekeren dat de gescheiden financiële
verantwoording een getrouw beeld geeft van de door TPG behaalde rendementen (als percentage van het werkzame vermogen) op de opgedragen dienst en de vrije dienst. TPG dient dit te verwezenlijken door in dat geval bij het toerekenen van de kosten van die gemeenschappelijke bedrijfsmiddelen aan de vrije dienst, bij het opstellen van de winst- en verliesrekening ter zake van de vrije dienst een marktconform percentage op te nemen als winstopslag als vergoeding van de vermogenskosten van het eigen vermogen van de opgedragen dienst.
TPG heeft tijdens de hoorzitting aangevoerd dat bij de toerekening van vermogenskosten ook een
vergoeding voor het eigen vermogen wordt meegenomen. Het college neemt aan dat TPG daarbij doelt op paragraaf 4.5.1 van het toerekeningssysteem. Daarin wordt uiteengezet dat de financiering van TPG als groep centraal wordt geregisseerd en de allocatie van rente wordt gerelateerd aan de
activiteiten van postvervoer, naar rato van de verhoudingen van de reeds aan die categorieën van postvervoer toegewezen kosten van deze BU’s.
Het college stelt voorop, dat onder alle omstandigheden verzekerd dient te zijn dat de intern
aangerekende vermogenskosten met betrekking tot die gemeenschappelijk gebruikte bedrijfsmiddelen evenredig worden gedragen door de opgedragen dienst en de vrije dienst. Immers indien deze
vermogenskosten geheel – althans niet proportioneel - ten laste gebracht worden van de opgedragen dienst, dan is naar het oordeel van het college sprake van ongeoorloofde kruissubsidie van de vrije dienst. Het toerekeningssysteem dient een voorziening te bevatten om deze vorm van ongeoorloofde kruissubsidie te voorkomen. Onderdeel 4.5.1 geeft daarvoor een voorziening. Echter bij nadere
beschouwing is het college van oordeel dat TPG vermogenskosten toerekent op een wijze die in strijd is met de Postrichtlijn. Aan het slot van deze paragraaf zal daaraan nog een overweging worden gewijd. In ieder geval zien de voorschriften 4a en 4b op een andere situatie, waarin het toerekeningssysteem naar het oordeel van het college nog niet voorziet.
Indien TPG, ter uitvoering van de verplichting van onderdeel 6.2 Barp, bij de splitsing van de concernbalans een disproportioneel deel van de gemeenschappelijk gebruikte bedrijfsmiddelen zou toedelen aan de opgedragen dienst, dan dient er bij de splitsing van de winst- en verliesrekening een correctie te worden toegepast op de uitkomsten van het toerekeningssysteem. Die correctie dient erin te bestaan dat de vrije dienst voor zijn gebruik van genoemde bedrijfsmiddelen een marktconforme
winstopslag betaalt bij wijze van rendementsvergoeding (rendement op het geïnvesteerd vermogen). Indien deze correctie niet zou worden toegepast bij de splitsing van de financiële verantwoording (meer in het bijzonder de winst- en verliesrekening), dan zou het rendement (als percentage van het werkzame vermogen) op het opgedragen postvervoer worden gedrukt en het rendement op het vrije postvervoer worden geflatteerd. Dat zou in strijd zijn met de beginselen van marktconformiteit en proportionaliteit. Indien TPG, ter uitvoering van de verplichting van onderdeel 6.2 Barp, kiest voor een proportionele splitsing van de concernbalans, dan behoeft er naar het oordeel van het college bij de splitsing van de winst- en verliesrekening geen correctie op de uitkomsten van het toerekeningssysteem te worden toegepast, aangezien de hierboven bedoelde “verstoring” ten aanzien van de rendementen zich in dat geval niet voordoet.
Aangezien – zoals in het voorgaande al uiteengezet – onderdeel 6.3 Barp ter uitvoering strekt van onderdeel 6.2 Barp, is het college van oordeel dat het toerekeningssysteem in bovenstaande
problematiek dient te voorzien. Het college is van oordeel dat dit thans niet het geval is. Zoals gezegd heeft paragraaf 4.5.1 van het toerekeningssysteem geen betrekking op de onderhavige materie.
scheiding, dan dient de hierboven bedoelde correctie te worden toegepast. Het college is van oordeel dat het toerekeningssysteem, ten behoeve van de controle door de aangewezen accountant, duidelijkheid dient te verschaffen omtrent de in het voorgaande beschreven materie. Indien TPG besluit een
disproportionele scheiding aan te brengen in de financiële verantwoording, dan moet ten behoeve van de controle door de accountant in het toerekeningssysteem zijn vastgelegd op welke wijze de kosten en opbrengsten ter zake van deze vermogensbestanddelen in de gescheiden financiële verantwoording moeten worden opgenomen.
Het college verklaart de bezwaren van TPG ter zake van de voorschiften 4a en 4b dan ook ongegrond. Op basis van de aangedragen bezwaren ziet het college wel aanleiding om de tekst van voorschrift 4a te verduidelijken.
Blijkens paragraaf 4.5.1 van het toerekeningsysteem slaat TPG de vermogenskosten- zowel voor vreemd vermogen als voor eigen vermogen - om overeenkomstig het bepaalde in artikel 14, lid 3, sub iii van de Postrichtlijn. Bij nadere beschouwing is het college van oordeel dat de in dat artikel neergelegde regel niet van toepassing is op vermogenskosten. Onderdeel (iii) vindt eerst toepassing, indien toerekening niet kan plaatsvinden op grond van de regels, neergelegd in de onderdelen i en ii van artikel 14, lid 3 Postrichtlijn. Anders dan TPG is het college van oordeel dat vermogenskosten kunnen worden
toegerekend op basis van een rechtstreekse analyse van de herkomst van kosten (artikel 14, lid 3, sub i Postrichtlijn), namelijk naar rato van het in de te onderscheiden diensten werkzame vermogen. Zoals reeds uiteengezet staat het door TPG gehanteerde toerekeningssysteem er niet aan in de weg dat TPG – bij het aanbrengen van een scheiding in de financiële verantwoording – bepaalt welk deel van het concernvermogen werkzaam is in de te onderscheiden categorieën van postvervoer. Het college komt derhalve in zoverre terug op het bestreden besluit. Het college heeft bij het nemen van het bestreden besluit over het hoofd gezien dat het toerekeningssysteem op dit onderdeel in strijd is met de
Postrichtlijn en meent dat hij die situatie niet kan laten voortbestaan. Het college is van oordeel dat hij in het kader van de algehele heroverweging in bezwaar bevoegd is deze omissie te herstellen, dit te meer nu het Barp geen beperkingen stelt aan het op een later moment ambtshalve (geheel of gedeeltelijk) intrekken of wijzigen van een goedkeuringsbesluit. Het college is derhalve van oordeel dat hij in een geval als het onderhavige ook ambtshalve bevoegd zou zijn het goedkeuringsbesluit gedeeltelijk in te trekken en aan de goedkeuring een nieuw voorschrift te verbinden.
Aan het dictum bij dit besluit is een (nieuw) voorschrift 4f ter zake toegevoegd. 6.4.3 Voorschrift 4.c
Dit voorschrift verplicht TPG tot een nadere precisering van de kostendrijvers en verdeelsleutels. Naar het oordeel van het college dient duidelijk te zijn volgens welke methodiek TPG van toerekening volgens (onder andere) het ABC-systeem komt tot gescheiden financiële verantwoording (het zogeheten audit trail). Wat betreft het standpunt van TPG dat dit voorschrift in strijd is met ‘besturing op afstand’ en ‘toezicht op hoofdlijnen’, zoals neergelegd in artikel 5 Postwet, verwijst het college naar zijn
overwegingen hieromtrent in paragraaf 6.3.1 van deze beslissing op bezwaar. Het college oordeelt het argument van TPG dat voorschrift 4.c in strijd zou zijn met de wet, op grond van genoemde
Wat betreft de stelling van TPG dat de verplichting, voor zover deze betrekking heeft op vrije diensten, in strijd is met de wet, aangezien de Postwet niet van toepassing is op de vrije dienstverlening, verwijst het college naar hetgeen hij hierover eerder in paragraaf 6.3.2 heeft betoogd. Het college oordeelt dit argument op grond daarvan ongegrond.
TPG stelt dat de kostendrijvers en kostenverdeelsleutels in algemene zin zijn beschreven in het
toerekeningssysteem en dat zij daarmee reeds voldoet aan het onderhavige voorschrift. Hiermee lijkt TPG te betogen dat het college slechts bevoegd zou zijn te toetsen of het toerekeningssysteem voldoet aan de vereisten van onderdeel 6.3, aanhef en onder a van het Barp en dat de bevoegdheid tot het verbinden van voorschriften slechts gebruikt zou mogen worden indien en voor zover dat nodig is om te verzekeren dat het toerekeningssysteem aan de in onderdeel 6.3, aanhef en onder a genoemde voorwaarden voldoet. Naar het oordeel van het college is dit een te beperkte opvatting van zijn bevoegdheden op grond van onderdeel 6.3, aanhef en onder b van het Barp. Het college is van mening dat zijn bevoegdheid tot het stellen van voorschriften desnoods zo ver gaat dat hij, binnen de ruimte van onderdeel 6.3 aanhef en onder a van het Barp, kan bepalen op welke wijze in concreto invulling gegeven dient te worden aan de in dat onderdeel genoemde beginselen. Overigens heeft het college zich in het onderhavige voorschrift 4.c wel uiterst terughoudend opgesteld en TPG – vooralsnog – slechts opgedragen om binnen de grenzen van onderdeel 6.3, aanhef en onder a van het Barp tot een nadere precisering en detaillering over te gaan. Het bezwaar van TPG dat het college met dit voorschrift verder gaat dan nodig om het
toerekeningssysteem te laten voldoen aan de eisen van onderdeel 6.3 Barp is mitsdien ongegrond, althans legt TPG met dit bezwaar een onjuiste maatstaf aan.
Gezien het doel van het toerekeningssysteem - het komen tot een scheiding in de financiële verantwoording ter voorkoming van ongeoorloofde kruissubsidie - is het, naar het oordeel van het college, noodzakelijk dat transparant en duidelijk is op welke wijze TPG komt tot een correcte toerekening van kosten. Andere kostendrijvers en andere kostenverdeelsleutels leiden immers tot andere uitkomsten. Het gaat hierbij om de verantwoording van de methodiek op basis waarvan gegenereerde kosten kunnen worden doorberekend aan de drie onderscheiden activiteiten, hetgeen uiteindelijk moet leiden tot een gescheiden financiële verantwoording. Kostendrijvers en kostenverdeelsleutels zijn bepalend voor de manier waarop de kosten worden verdeeld over de drie categorieën en vormen daarmee de kern van het toerekeningssysteem.
Naar het oordeel van het college is het toerekeningssysteem vooralsnog in te algemene zin beschreven, hetgeen TPG te veel ruimte laat bij de toepassing van dat systeem. Dit maakt uiteindelijk het werk van de door het college aangewezen accountant niet goed mogelijk. Ingevolge onderdeel 6.3, aanhef en onder c van het Barp dient de door het college aangewezen accountant jaarlijks controle uit te voeren aangaande de toepassing van het toerekeningssysteem. Indien op voorhand geen duidelijkheid bestaat omtrent de gehanteerde kostendrijvers en verdeelsleutels, kan de aangewezen accountant naar het oordeel van het college niet vaststellen of het toerekeningssysteem op een juiste wijze door TPG is gehanteerd. Aangezien de controle op de toepassing van het toerekeningssysteem – behoudens de mogelijkheid van
deelwaarnemingen als bedoeld in voorschrift 1 - in de eerste plaats door de aangewezen accountant plaatsvindt, hecht het college eraan dat de kostendrijvers en verdeelsleutels in voldoende detail en voldoende eenduidig benoemd zijn in het toerekeningssysteem.
