Kenmerk: OPTA/EGM/2003/204801
Onderwerp: kortingsruimte 2004, zaaknummer E03205096 Geachte heer Scheepbouwer,
Inleiding
Op grond van artikel 38 van het Besluit ONP huurlijnen en telefonie (hierna: BOHT) is Koninklijke KPN NV (hierna: KPN) gerechtigd onder bepaalde voorwaarden kortingsregelingen te verstrekken. Deze kortingsregelingen behoeven voorafgaande toestemming van het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college). Voor de beoordeling van kortingen van KPN heeft het college op 2 september 1998 een toetsingskader vastgesteld1 (hierna: Kortingenkader). Bij de
vaststelling van het Kortingenkader heeft het college aangegeven zijn beleid ten aanzien van kortingen in beginsel jaarlijks te evalueren.
Begin 2003 heeft een marktconsultatie plaatsgevonden over de ondergrensregulering van de
eindgebruikerstarieven van KPN. In verband daarmee heeft het college in de zomer van 2003 in de Nota van bevindingen2 besloten om de wijze van tariefregulering van de ondergrens van tarieven van de eindgebruikersdiensten van KPN niet te wijzigen. Belangrijk daarbij was dat een daling van eindgebruikerstarieven (door bijvoorbeeld het verruimen van kortingsmogelijkheden van KPN) de concurrentie zou kunnen schaden en het college na de aanstaande wijziging in de Telecommunicatiewet beschikt over een instrumentarium dat hem dan beter in staat stelt om passende maatregelen tegen door alternatieve aanbieders in de praktijk ervaren prijssqueeze te nemen.
Het college geeft in deze brief weer op welke wijze hij, gezien de huidige concurrentiesituatie, in 2004 invulling geeft aan het Kortingenkader.
Wettelijk kader
In de ONP-richtlijn 98/10/EG is ten aanzien van kortingsregelingen bepaald dat de nationale regelgevende instanties ervoor moeten zorgen dat de door aanbieders met een aanmerkelijke marktmacht gehanteerde kortingsregelingen voor gebruikers, in overeenstemming zijn met de beginselen van transparantie, kenbaarheid en non-discriminatie. Nationale regelgevende instanties kunnen eisen dat kortingsregelingen die hieraan niet voldoen worden ingetrokken of gewijzigd. Deze notities zijn neergelegd in artikel 38 van het BOHT. Dit artikel bepaalt verder dat kortingsregelingen de voorafgaande toestemming van het college behoeven, en dat aan toestemming voorschriften en beperkingen kunnen worden verbonden.
In de nieuwe Telecommunicatiewet (ingangsdatum nog niet bekend) worden nieuwe Europese richtlijnen geïmplementeerd. Waar wettelijke verplichtingen thans automatisch van toepassing zijn als voor een
1 Oordeel van het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit over de mate van
kostengeoriënteerdheid van de door KPN voorgestelde tarieven voor de spraaktelefoondienst, 2 september 1998, OPTA/E/98/2190
aanbieder aanmerkelijke marktmacht wordt vastgesteld, zal dit in de nabije toekomst anders gaan. Het college dient markten af te bakenen, te analyseren en te bepalen of er een aanbieder met aanmerkelijke marktmacht is. Vervolgens dient het college passende verplichtingen op te leggen teneinde eventueel geconstateerde mededingingsproblemen te verminderen en weg te nemen. Hiervoor dient het college in eerste instantie passende wholesaleverplichtingen aan de partij met aanmerkelijke marktmacht op te leggen. Indien aannemelijk is of blijkt dat die niet volstaan dan kan het college ook verplichtingen aan de retailzijde van de partij met aanmerkelijke marktmacht opleggen. Niet uitgesloten is dat deze verplichtingen verder gaan dan de huidige verplichtingen.
Het Kortingenkader kan worden beschouwd als een invulling van de toepassing van de wettelijke bevoegdheid van het college om op grond van artikel 38 BOHT toestemming te verlenen en voorschriften te verbinden aan de kortingsregelingen van KPN.
Het huidige beoordelingskader
Aan het in september 1998 vastgestelde Kortingenkader voor de kortingen die KPN hanteert op de vaste telefoontarieven zijn de volgende uitgangspunten verbonden:
kortingen zijn niet toegestaan indien te verwachten is dat ze ertoe zullen leiden dat de mededinging op de betreffende deelmarkt beperkt wordt;
kortingen die gebaseerd zijn op aantoonbare kostenvoordelen zijn in beginsel toegestaan; kortingen die niet gebaseerd zijn op aantoonbare kostenvoordelen, zijn in beperkte mate
toegestaan, afhankelijk van de mate van de facto concurrentie op de betreffende deelmarkt, mits de mededinging hierdoor niet wordt beperkt.
Op de markt voor vaste telefonie zijn in het Kortingenkader de volgende deelmarkten onderscheiden: lokaal telefoonverkeer3, nationaal telefoonverkeer, telefoonverkeer van vast naar mobiel en
internationaal telefoonverkeer.
In het Kortingenkader heeft het college voor kortingen die niet gebaseerd zijn op aantoonbare
kostenvoordelen aangegeven hoe, naar de inzichten op dat moment, de maximaal te geven korting zich in de toekomst kan ontwikkelen. Tevens heeft het college aangegeven dat voor het geven van kortingen als uiterste ondergrens de totale gemiddelde kosten per dienst wordt gehanteerd die bepaald zijn op basis van integrale kostentoerekening (de zogenaamde Fully Allocated Costs).
Dit leidde ertoe dat wat betreft lokaal verkeer kortingen uitsluitend zijn toegestaan indien deze te herleiden zijn tot aantoonbare kostenvoordelen. Dit omdat op lokaal verkeer naar het oordeel van het college nog geen sprake was van effectieve concurrentie en op korte termijn de totstandkoming daarvan ook niet was te voorzien. In 2002 is op lokaal verkeer geen kortingsruimte toegestaan. Omdat
gedurende 2002 een gedeelte van het lokale verkeer via CPS ook beschikbaar kwam voor andere marktpartijen, waardoor de concurrentiesituatie verbeterde, is het KPN in 2003 toegestaan maximaal 25% van de kortingsruimte in te vullen.
Voor nationaal verkeer en verkeer van vast naar mobiel heeft het college in het Kortingenkader bepaald dat, hoewel op dat moment nog geen sprake was van effectieve concurrentie, ervan kan worden uitgegaan dat dit in de loop der jaren anders wordt. Gelet daarop is bepaald dat de kortingen van KPN zich in vier jaar, in gelijke stappen, kunnen ontwikkelen naar het niveau van de integrale kosten. Dit heeft ertoe geleid dat het KPN in de afgelopen jaren werd toegestaan feitelijke kortingen te vertrekken tot 25%, 50%, 75% en 100% van het verschil tussen het standaardtarief en de integrale kostprijs. Ten aanzien van kortingen op internationaal verkeer heeft het college in het Kortingenkader vastgesteld dat sprake was van een overwegend concurrerende markt. Gelet daarop heeft het college bepaald dat KPN haar kortingen over een periode van twee jaar, in gelijke stappen, mocht verhogen tot het niveau van de integrale kosten. In 2001 mocht KPN derhalve op internationaal verkeer korting geven tot maximaal het niveau van de integrale kosten. De maximale kortingsruimte is in 2001 en 2002 voor internationaal verkeer bevroren aangezien de eindgebruikerstarieven van KPN niet zijn gedaald. Op dit moment zijn de maximale kortingspercentages als volgt:
Stap Max. korting Huidige maximale kortingruimte
Lokaal verkeer 25 % 4,4 % 17,4 %
Nationaal verkeer 100 % 22,7 % 22,7 %
Vast-mobiel verkeer 100 % 4,0 % 4,0 %
Internationaal verkeer 100 % 32,1 % 32,1 % Vaststelling kortingsruimte 2004
Het college staat nu voor de vraag of het KPN toegestaan kan worden haar kortingsmogelijkheden te verruimen4. De bedoelde verruiming kan op twee manieren plaatsvinden:
1. door het verhogen van de maximale kortingsruimten (dit geldt voor alle diensten) en 2. door het zetten van een verdere stap (dit geldt nog alleen voor lokaal verkeer).
Ad. 1. Verhogen van de maximale kortingsruimten (alle diensten)
Omdat een kortingsruimte is opgebouwd uit het verschil tussen tarieven en kosten neemt, indien het verschil tussen het eindgebruikerstarief en de onderliggende kosten groter wordt, de feitelijke
kortingsruimte toe. Dit kan bijvoorbeeld gebeuren doordat KPN het eindgebruikerstarief niet wijzigt of verhoogt, terwijl de interconnectietarieven dalen. In deze situatie, die zich in 2003 voor alle diensten heeft voorgedaan, ligt het vergroten van de maximale kortingsruimten niet voor de hand. Immers, het stijgen van eindgebruikerstarieven gecombineerd met dalende inkooptarieven, duidt niet op
disciplinering door de markt, maar kan een gevolg zijn van het ontbreken van voldoende concurrentie. Het zou bijvoorbeeld betekenen dat KPN door de generieke tarieven te verhogen - die aan iedereen in rekening worden gebracht - extra volumekortingen zou kunnen geven waar in de praktijk alleen (groot)zakelijke gebruikers van profiteren. Het zou derhalve betekenen dat de extra omzet die met name particulieren genereren als gevolg van tariefverhogingen, in belangrijke mate wordt aangewend
om extra kortingen aan zakelijke gebruikers te geven. Dit druist in tegen het uitgangspunt van de ONP-spraakrichtlijn dat particuliere gebruikers de kortingen van zakelijke gebruikers niet mogen subsidiëren. Voorts is van belang dat de concurrentiesituatie (verder) zou kunnen verslechteren, indien het KPN toegestaan zou worden haar kortingsmogelijkheden uit te breiden. Ook van belang is de aanstaande wijziging in de telecommunicatieregelgeving, waardoor het mogelijk is dat de kortingsmogelijkheden van KPN zullen wijzigen. Het college acht het niet wenselijk om daarop vooruit te lopen.
I
t r
nternationaal
KPN heeft per e-mail van 4 december jl. aangegeven dat voor verkeer naar internationale bestemmingen de kortingsruimte door wijzigingen in tarieven en kosten beduidend hoger dient te zijn dan het thans geldende percentage. Zelfs indien zou worden afgezien van tariefverhogingen in de afgelopen twee jaar zou het door het college gehanteerde percentage -door lagere kosten- te laag zijn. KPN verzoekt het college bij de vaststelling van de kortingsruimte hiermee rekening te houden.
De hiervoor door het college beschreven argumenten voor het niet toestaan van een verdere verruiming van de kortingenruimten blijven, ook voor internationale telefonie, gewoon bestaan. Immers: de tarieven zijn verhoogd, terwijl kosten zijn gedaald. Dit duidt niet op verbetering van de
concurrentiesituatie en druist in tegen het al genoemde uitgangspunt van de ONP-spraakrichtlijn. In dit licht is het college van oordeel dat het KPN nu niet toegestaan kan worden de thans geldende maximale kortingenruimten te verhogen.
Ad 2. Het zetten van een verdere s ap voo lokaal verkeer
In de Nota van bevindingen heeft het college -kort gezegd- overwogen dat het niet wenselijk is indien KPN meer ruimte zou worden gegeven bij het verstrekken van kortingen. Het college heeft daarnaast vastgesteld dat het Kortingenkader onverkort van kracht is. Daarom dient, in lijn met het
Kortingenkader, te worden bepaald of de concurrentiesituatie voor de markt waarop de dienst lokaal verkeer wordt aangeboden zodanig is, dat een extra stap gerechtvaardigd is. Om te bepalen hoe de concurrentiesituatie zich heeft ontwikkeld, wordt een aantal criteria beoordeeld, te weten: het aantal aanbieders op de relevante deelmarkt, de verhouding tussen de marktaandelen van de verschillende aanbieders, de mate waarin er prijsconcurrentie op de relevante deelmarkt plaatsvindt, de mate waarin één van de partijen de prijsstelling op de relevante deelmarkt kan beïnvloeden, de winstmarges op de relevante deelmarkt en de barrières om tot de relevante deelmarkt toe te treden.
Bij de toetsing van deze criteria heeft het college (reeds) beschikbare informatie bestudeerd. Daarnaast heeft het college aan alle relevante marktpartijen, inclusief KPN, per e-mail en brief5 vragen gesteld aangaande de marktsituatie. Het college komt tot de volgende conclusies.
- Het aantal aanbieders op de relevante deelmarkt
Het aantal marktpartijen dat lokaal verkeer aanbiedt, is licht gestegen. Het betreft hier marktpartijen van zeer geringe omvang. Het aantal marktpartijen van enige omvang, waarbij sprake is van een omzet van meer dan een miljoen euro per zes maanden, is gelijk gebleven6. Ook de ‘top 3’ van partijen met de meeste omzet is gelijk gebleven.
Conclusie: de ontwikkelingen bij het crite ium aantal aanbieders geven aan dat de concurren esituatie nie noemenswaardig is ve beterd.
r ti t r i ti t r r r : s r ti t l t
- De verhoud ng tussen de marktaandelen van de verschillende aanbieders
Als gevolg van de introductie van CPS in 2002 voor al het lokale verkeer -waardoor KPN marktaandeel heeft verloren- is vorig jaar aan KPN de eerste kortingsstap van 25% toegekend. Sindsdien zijn de verhoudingen tussen de marktaandelen licht gewijzigd (2003): KPN is in vergelijking met de andere partijen iets kleiner geworden. Uit de absolute marktaandelen van de verschillende partijen volgt dat KPN nog (steeds) beschikt over een zeer groot marktaandeel ten opzichte van haar concurrenten.
Conclusie: de ontwikkelingen bij het criterium marktaandeel geven aan dat de concurren esitua ie licht is verbeterd. KPN blijft evenwel beschikken over een zeer groot marktaandeel.
- De mate waa in e prijsconcur entie op de relevante deelmarkt plaatsvindt
De tariefontwikkeling van KPN laat een licht stijgend patroon zien. De inkoopkosten zijn echter gedaald. In een effectief concurrerende markt zou, bij daling van de inkoopkosten, een daling van de tarieven voor de hand liggen.
Conclusie: de licht stijgende tarieven, in combinatie met dalende inkoopkosten, duiden op een ontwikkeling naar verminderde concurrentie.
- De mate waarin één van de partijen de prijsstelling op de relevante deelmarkt kan beïnvloeden
In de Nota van bevindingen is geconstateerd dat partijen, om te kunnen concurreren, zich dienen te onderscheiden van KPN. Vrijwel alle partijen gaven aan dat dit alleen mogelijk is door het tarief zodanig vast te stellen dat de consument dit als beduidend (10-20 procent) goedkoper dan de tarieven van KPN ervaart. De tariefstelling van KPN is voor deze partijen derhalve leidend. Hiermee kan KPN de
prijsstelling op de relevante markt beïnvloeden.
Conclusie de concurrentie ituatie is niet ve beterd. - De winstmarges op de relevante deelmarkt
Uit de recentelijk door het college verzamelde gegevens blijkt dat de marge van KPN op lokaal verkeer sterk is gestegen, van de andere partijen niet of licht.
Conclusie: dit duidt niet op een verbetering van de concurren esitua ie. - Barrières om tot de relevante dee mark toe te treden
Partijen geven aan dat, hoewel de markt an sich te betreden is, het verwerven van een positie ten opzichte van KPN zeer moeilijk is vooral omdat het feitelijk onmogelijk is om met de zeer vele lokale centrales van KPN te interconnecteren. Hierdoor ligt de kostenbasis van andere partijen hoger dan die
van KPN. Daarnaast is de positie van KPN op een aantal aanpalende markten (nationaal verkeer, ADSL) zeer sterk te noemen.
Conclusie: deze ontwikkelingen geven evenmin blijk van een verbeterende concurrentiesituatie. Slotsom ten aanzien van ad 2
Het college concludeert dat analyse van de relevante criteria niet wijst op verhevigde concurrentie op de deelmarkt voor lokaal verkeer. Hoewel het marktaandeel van KPN licht daalt, is de relatieve en absolute omvang van KPN’s marktaandeel nog steeds hoog, duidt het aantal aanbieders er niet op dat de concurrentiesituatie noemenswaardig is verbeterd, duiden de licht stijgende tarieven van KPN in combinatie met dalende inkoopkosten op een verminderde concurrentiesituatie, is de
concurrentiesituatie wat betreft beïnvloeding van de prijsstelling door KPN op de relevante markt niet verbeterd, is er geen sprake van een evenwichtige situatie aangaande winstmarges en ervaren veel marktpartijen nog steeds toetredingsbarrières bij het concurreren met KPN.
Samenvattend
Op grond van voorgaande overwegingen handhaaft het college het niveau van de huidige
Ten behoeve van publicatie van deze brief op de website van OPTA, verzoekt het college KPN binnen een week na dagtekening aan te geven of deze brief volgens haar bedrijfsvertrouwelijke gegevens bevat.
Hoogachtend,
HET COLLEGE VAN DE ONAFHANKELIJKE POST EN TELECOMMUNICATIE AUTORITEIT, namens het college,
