Hoe groen is het milieu bij de
provincies Drenthe en Groningen?
Een praktijkonderzoek naar lerende organisaties
INHOUD
1. INLEIDING ... 6
2. ONDERZOEKSOPZET... 11
2.1 ALGEMEEN... 11
2.2 THEORIE VAN DE LERENDE ORGANISATIE ... 13
2.3 ONDERBOUWING DEELVRAGEN ... 20
3. WIJZE VAN DATAVERZAMELING... 22
4. ONDERZOEKSRESULTATEN ... 27
4.1 KENMERKEN STRATEGIE EN VISIE... 27
4.2 REKENSCHAP MET KLANTEN EN PARTNERS... 34
4.3 HANDELEN EN DENKEN VAN DE MEDEWERKERS ... 39
4.4 LEREN VAN DE ORGANISATIE ALS GEHEEL ... 49
5. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN ... 56
5.1 CONCLUSIES ... 56
5.2 AANBEVELINGEN... 58
6. DISCUSSIE ... 62
7. LITERATUUR... 66
BIJLAGE 1 DEFINITIES EN BEGRIPPEN ... 70
BIJLAGE 2 EFQM EXCELLENCE MODELLEN ... 73
BIJLAGE 3 ONTWIKKELINGSFASEN VOLGENS HET INK MODEL... 74
BIJLAGE 4 DE LEERDISCIPLINES... 75
BIJLAGE 5 VRAGENLIJST MEDEWERKERS... 81
BIJLAGE 6 RESULTATEN VRAGENLIJSTEN ... 85
BIJLAGE 7 VRAGENLIJST INTERVIEWS... 86
Het is niet, dat er een eind moet komen aan het streven en zoeken, maar een
begin aan het leren. Leren is veel belangrijker dan vinden.
SAMENVATTING
Dit rapport is een verslag van een onderzoek naar de stand van zaken van de noordelijke provincies Groningen en Drenthe op hun weg om een lerende organisatie te worden. Daartoe wordt op basis van een literatuuronderzoek de actuele theorie rondom lerende organisaties geschetst. Op basis van de kenmerken van lerende organisaties wordt de praktijksituatie bij de noordelijke provincies Groningen en Drenthe getoetst. Hiervoor wordt de uitvoering van milieutaken bij deze provincies als maatstaf genomen. De uitvoering van milieutaken is hiervoor relevant omdat hierin het brede takenpakket van de provincies terugkomt, namelijk beleidsvoorbereidende taken, wettelijke taken en uitvoerende taken.
Ten behoeve van het onderzoek is een conceptueel model opgesteld dat twee tegenhangende wetenschappelijke stromingen met elkaar verbindt: enerzijds het concept van de lerende organisatie en anderzijds de klassieke management strategieën. Hiervoor is gekozen omdat de lerende organisatie eigenlijk ook een tegenstelling in het begrip bevat: organiseren en leren zijn in essentie processen die haaks op elkaar staan. Organiseren is gericht op vergeten en het reduceren van variëteit. Leren is gericht op desorganiseren en creëren van variëteit.
De hoofdvraag van dit onderzoek is in hoeverre de provincies Groningen en Drenthe – gemeten aan de milieuafdelingen - kenmerken van een lerende organisatie vertonen.
Vervolgens is onderzocht in hoeverre uitspraken worden gedaan over de haalbaarheid van het concept ‘de lerende organisatie’ binnen de onderzochte provincies op basis van inzichten over de leermechanismen die zijn gebaseerd op deze praktijkgegevens.
Uit het onderzoek volgt dat de onderzochte provincies een aantal kenmerken van een lerende organisatie vertonen. Zeker in de beleidsdocumenten van de provincies bevinden zich
elementen die het aanpassingsvermogen van de organisatie op de permanent ontwikkelende omgeving moeten vergroten. De directies hebben in de afgelopen jaren door middel van reorganisaties de structuur aangepast om de externe gerichtheid, flexibiliteit en het lerend vermogen te vergroten. Ook op het vlak van het management zijn in dezelfde lijn
de medewerkers onderling als beperkt ervaren, alhoewel de managers hier positieve ontwikkelingen signaleren.
De onderzoeker acht de kans klein dat de provincies zich ontwikkelen tot een lerende organisatie zoals die wordt omschreven in de literatuur. Daarvoor is de omvang van de organisatie te groot, de doelstellingen te divers, biedt de uitvoering van de wetgeving onvoldoende ruimte en spelen bij de politiek naast de ratio positioneringsaspecten. Toch kunnen de provincies hun lerend vermogen vergroten door organisatiebreed invulling te geven aan het kwaliteitsdenken, waarin klanten en partners een centrale rol spelen. Dat beperkt zich weliswaar tot (gedeeltelijk) collectieve 1eorde leerprocessen, maar deze kunnen op zich ook informatie bieden en/of een basis zijn voor 2een 3eorde leerprocessen waarbij ook de politiek een rol kan spelen. Dit geheel kan een bijdrage leveren aan de ‘performance’ van de provincie en haar continuïteit.
Sleutelwoorden: Lerende organisaties, organisatieontwikkeling, provincies
Onderzoeksthema: De provinciale organisaties zijn voortdurend in ontwikkeling in zowel
hun streven naar hogere effectiviteit en efficiency voor de uitvoering van hun taken. Daarnaast ontwikkelt de maatschappij zich waarbij nieuwe verwachtingspatronen ontstaan voor de provincies. Organisatiestructuren en resources als werkprocedures en kennis en kunde van medewerkers ontwikkelen zich als gevolg daarvan. Dit onderzoek beoogt te onderzoeken op welke wijze de noordelijke provincies leren om aan de veranderende vraag te voldoen, teneinde hun waarde voor de maatschappij te behouden en uit te bouwen.
1. INLEIDING
AanleidingDe provincies staan onder toenemende druk om de regelgeving en bureaucratie1te verminderen. In het verlengde daarvan verandert de externe omgeving van de provincies onder invloed van de globalisering in een snel tempo, hetgeen in toenemende mate flexibiliteit van de provinciale organisatie vraagt. Anderzijds verwacht de maatschappij van de overheid een zorgvuldige uitvoering van haar wettelijke taken en een adequaat optreden in geval van rampen en calamiteiten. Een en ander leidt tot een bestuurlijk-maatschappelijke paradox: “de overheid als trekharmonica: terugtreden of toetreden” (Terpstra, 2003).
In de context van deze paradox is het relevant om op te merken dat de provincie als
middenbestuur voor de burger een vrij onzichtbare bestuurslaag vormt. Dat blijkt bijvoorbeeld uit de lage opkomst bij verkiezingen van de provinciale staten. Om haar bestaansrecht te behouden in de recente discussie rondom de bestuurlijke drukte2moet de provincie zich blijven aanpassen en profileren in de maatschappij. De provincies zijn zich dat goed bewust. Peeters (2007) is zelfs van mening dat de provincies doorslaan in hun profilering en spreekt in die zin van “Het opgeblazen bestuur”.
Gezien de maatschappelijke ontwikkelingen is het logisch dat in de publieke sector een
veranderingsproces gaande is dat gericht is op het verhogen van de efficiency3en effectiviteit, gecombineerd met transparante werkprocessen, het leveren van verantwoording voor
behaalde resultaten en een meer op de klant gerichte focus van dienstverlening (Addleson, 2000, Sharma, 2005). Dit veranderingsproces vatten publieke organisaties vaak samen in hun streven om een lerende organisatie te worden.
Dit onderzoek gaat over de provincie als lerende organisatie. Gezien de beschikbare tijd voor de uitvoering van dit onderzoek (500 uur) zijn niet alle provincies onderzocht. Het onderzoek is afgebakend tot de provincies Groningen en Drenthe. Deze provincies lenen zich voor dit
1Bureaucratie is een term geworden om aan te geven wat er allemaal niet goed is aan organisaties: niet flexibel,
niet klantgericht, onmenselijk, niet effectief, niet innovatief… (De Leeuw, 1997).
2Speelt vooral in de randstad
onderzoek aangezien zij aangeven een lerende organisatie te willen zijn. Het onderzoek gaat in op het management, de structuur en de cultuur bij de onderzochte provincies. Het
empirische deel van het onderzoek - naar de cultuur binnen de provincies - is om de eerder genoemde reden nader afgebakend tot de milieuafdelingen van de provincies Groningen en Drenthe. Voor deze afdelingen is gekozen omdat de onderzoeker4hier vanuit zijn netwerk het meest efficiënt het onderzoek kon uitvoeren. Het accent van de milieuafdelingen ligt op het uitvoeren van wettelijke taken en in mindere mate op beleidsmatige taken. Het is niet de bedoeling van dit onderzoek om de provincies Groningen en Drenthe met elkaar te
vergelijken en daar waardeoordelen over te geven. Er is voor twee provincies gekozen om de kritische massa op een vergelijkbaar takenveld te vergroten, zodat het toeval in de
bevindingen van dit onderzoek wordt gereduceerd. De volgende pagina’s gaan nader in op de achtergronden van de provincies Groningen en Drenthe. Daarbij komen de visies van de provincies op de huidige trends en bestuursstijl aan de orde. Deze visies geven de richting aan waarin de provincies zich ontwikkelen en geven de aanleiding en context van dit onderzoek nader aan.
Provincie Groningen
Gedeputeerde Staten geven in hun Collegeprogramma 2007 – 2011 aan dat zij willen dat de provincie Groningen een ondernemende provincie is. Een provincie met lef die, samen met anderen, durft te investeren in de groei van Groningen. De provincie zal zich daarom blijven inzetten op het ontwikkelen van de organisatie en waar mogelijk samenwerking zoeken met maatschappelijke organisaties, overheden en private partijen. Gedeputeerde Staten constateren dat de provincie Groningen te maken heeft met nationale, internationale en soms van globale ontwikkelingen. De effecten hiervan zijn direct of indirect van invloed op het provinciaal beleid.
De provincie Groningen heeft als beleidsdoelstelling: "Duurzame ontwikkeling: voldoende
werkgelegenheid en een voor mens en natuur leefbaar Groningen met behoud en versterking van de kwaliteiten van de fysieke omgeving, waarbij toekomstige generaties voldoende mogelijkheden houden om zich te ontplooien" (Provinciaal Omgevingsplan 2, 2006).
Gedeputeerde Staten vinden een professionele daadkrachtige provinciale organisatie van essentieel belang. Niet alleen het beleid, maar ook de interne organisatie dient doelmatig en doeltreffend te handelen. Met kracht stimuleren Gedeputeerde Staten dat medewerkers hun talenten kunnen ontplooien in een flexibele organisatie die openstaat voor veranderingen.
In lijn met haar visie beschouwt de provincie Groningen zichzelf als een lerende organisatie. De Commissaris van de Koningin in de provincie Groningen verwoordt dit in het
Burgerjaarverslag van 2005 als volgt: “Publiek verantwoording afleggen dat hoort bij de
overheid. Aangeven wat goed gaat, maar ook wat er niet goed gaat. Een overheid mag er best voor uitkomen een lerende organisatie te zijn. Fouten worden overal gemaakt en dat is
menselijk. Het is ook niet erg als er maar erkenning is en de wil om te verbeteren. Dit verslag is dan ook niet in de eerste plaats het opgestoken vingertje, maar een aansporing om tot verbetering te komen”. De verbetering heeft hier betrekking op de kwaliteit van de
dienstverlening. In het sociaal jaarverslag van 2005 geven Gedeputeerde Staten vanuit een andere invalshoek invulling aan het begrip lerende organisatie, die gericht is op de
ontwikkeling van de medewerkers: “We blijven een lerende organisatie waarin de
medewerkers de ruimte krijgen zich te ontwikkelen. We doen dat door een vraaggestuurde opleidingsaanbod: op die manier kunnen we gerichter en effectiever opleiden en sluiten we beter aan bij de dagelijkse praktijk. Bovendien kunnen we zo gemakkelijker inspelen op de behoeften van de medewerkers en de organisatie”.
In de notitie Van Verander naar Ontwikkelagenda, Streefbeelden 2010 (2005) werkt de directie de visie van het college uit. De thema’s van de streefbeelden zijn ingedeeld volgens het kwaliteitsmodel van de overheid, hetgeen overeenkomt met het INK-model voor non-profitorganisaties. De directie schetst voor 2010 het volgende beeld: “De provincie opereert
op provinciaal, nationaal en internationaal niveau. Op provinciaal niveau heeft de provincie een regisseursrol, waarbij verbanden worden aangegaan met burgers, bedrijven,
Om uitvoering te geven aan haar doelstellingen en visie werken bij de provincie circa 900 medewerkers. De provincie onderscheidt uitvoerende taken, wettelijke taken en
beleidsvoorbereidende taken. Onder invloed van een veranderende omgeving is de provincie Groningen meerdere keren van organisatiemodel veranderd. In 1991 is zij overgestapt van het griffiemodel naar een sectorenmodel, in Groningen een dienstenstructuur genoemd. In 2002 is de provincie Groningen overgegaan naar een afdelingstructuur (zij noemt dit zelf een
matrixstructuur). De aanleiding voor de laatste organisatieverandering waren externe
ontwikkelingen - nieuwe rol en positie van de provincie - en de bestuurlijke ambities van de provincie die zo hoog lagen dat de organisatie niet in staat was om aan deze ambities te voldoen zonder een structuuringreep (Van Lier, 2007). Naast een structuuringreep werd parallel een cultuurveranderingtraject ingezet. Het cultuurveranderingtraject was met name gericht op het middenmanagement dat als “kniegewricht” van de organisatie werd
beschouwd. Het cultuurveranderingtraject is echter nooit uit de verf gekomen omdat de organisatie er onvoldoende handen en voeten aan wist te geven (Van Lier, 2007).
Provincie Drenthe
De provincie Drenthe wil een provincie zijn “die ertoe doet!”. In de Voorjaarnota 2007 plus werkt GS van Drenthe haar Collegeprogramma uit. Haar ambitie is: ”De provincie te laten
léven, actief te zijn als stimulator, initiatiefnemer en regisseur. Voorop staat een heldere en duidelijke communicatie. Digitale ontsluiting van informatie speelt een belangrijke rol. De dienstverlening aan inwoners, bedrijven, organisaties en medeoverheden wordt verbeterd. Zij worden interactief betrokken bij de opstelling en uitvoering van provinciaal beleid.
Samenwerking met gemeenten, waterschappen en buurprovincies is van belang. Drenthe wordt sterker gepositioneerd op nationaal en internationaal niveau. Bij de profilering van Drenthe staan de eigen kernwaarden centraal”.
cultuurveranderingtraject binnen de provinciale organisatie wordt voortvarend voortgezet om die veranderende rolopvatting waar te kunnen maken. De concept directiebrief (2007) van de provincie Drenthe zegt daarover: “De (voortdurende) lerende organisatie, daar geloven we
in”.
De provincie Drenthe heeft op hoofdlijnen dezelfde organisatieontwikkeling doorgemaakt als de provincie Groningen. De provincie Drenthe is in 1985 overgestapt van het griffiemodel naar het sectorenmodel en in 1997 naar het afdelingenmodel (in Drenthe één-dienstmodel geheten). Het afdelingenmodel bestond uit negen productgroepen. In 2003 is de provincie Drenthe opnieuw een organisatieveranderingtraject ingegaan. omdat de organisatie
onvoldoende toegerust was voor het realiseren van een aantal opgaven; meer specifiek: het gebrek aan ondersteuning van de lijn door de staf (Van Lier, 2007). Dit traject is in 2005 stopgezet, omdat het plan op onvoldoende (bestuurlijk) draagvlak kon rekenen. De
belangrijkste punten van kritiek vormden de samenstelling van de stuurgroep (onvoldoende betrokkenheid directie, deelname van te veel belanghebbenden bij de uitkomst van het traject), gebrek aan regie (onduidelijke verdeling opdrachtgever/opdrachtnemer), de rol van adviesbureau Berenschot (onvoldoende doortastend en regisserend), onvoldoende
communicatie met de medewerkers en het te snel trekken van conclusies (met name over mogelijke communicatievormen) (Van Lier, 2007). Ten tijde van het onderzoek bevindt de provincie Drenthe zich in een doorstart van de organisatieontwikkeling, waarbij zowel het management verandert, de organisatiestructuur verandert en een cultuurveranderingtraject is ingezet.
Managementvraag en doelstelling onderzoek
Zoals hierboven beschreven bevinden de provincies zich in een snel veranderende complexe maatschappelijke omgeving. De provincie moet om haar continuïteit te borgen zich
ontwikkelen naar een organisatie die continu verbetert en inspeelt op de snel veranderende vraag van haar externe omgeving. De provincies Groningen en Drenthe willen hun organisatie verbeteren vanuit de achterliggende filosofie rondom modern ondernemersschap. Het
verbetermechanisme wordt daarbij gebaseerd op de regelkring van Deming: de PDCA-cyclus5. Managementleden van de provincies Groningen en Drenthe zijn geïnteresseerd in hoeverre de kenmerken - die horen bij een lerende organisatie - zijn terug te vinden. Dit in de
context dat de lerende organisatie een bijdrage levert aan de continuïteit van de organisatie. Op basis van dit onderzoek kan het management voor de toekomst verbetermaatregelen treffen. Ook veel medewerkers hebben interesse getoond naar de uitkomsten van het onderzoek.
Het doel van dit onderzoek is aan de bovengenoemde managementvraag invulling te geven, maar op basis van deze praktijkgegevens een verdiepende stap verder te gaan op zoek naar nieuwe inzichten en principes. Deze inzichten en/of principes spitsen zich toe op de
haalbaarheid van het concept van de lerende organisatie binnen de provincie. Dit is interessant vanuit het oogpunt of het concept van de lerende organisatie inderdaad wel een oplossing is voor vastlopende bureaucratieën.
Opbouw van het rapport
Hoofdstuk 2 gaat in op de onderzoeksopzet en behandelt de deelonderzoeksvragen die op basis van de hoofdvraag en het conceptuele model zijn opgesteld. Verder gaat dit hoofdstuk in op de theoretische achtergronden van de lerende organisatie. Dit hoofdstuk gaat tevens in op het systeemmodel en het conceptuele model dat voor dit onderzoek is opgesteld. Hoofdstuk 3 gaat in op de wijze waarop de onderzoeksdata zijn verzameld. Vervolgens beschrijft
hoofdstuk 4 de onderzoeksresultaten, waarbij deze worden geïnterpreteerd. Hoofdstuk 5 geeft de conclusies van dit onderzoek weer en doet een aantal aanbevelingen. Tenslotte
bediscussieert hoofdstuk 6 de onderzoeksresultaten.
2. ONDERZOEKSOPZET
2.1 ALGEMEEN
onderzoek logisch omdat de probleemstelling exclusief betrekking heeft op een bepaalde concrete situatie, groep en proces.
Het managementprobleem is vertaald in de volgende hoofdvraag:
Hoofdvraag onderzoek:
In hoeverre vertonen de provincies Groningen en Drenthe – gemeten aan de milieuafdelingen - kenmerken van een lerende organisatie. Kunnen vervolgens uitspraken worden gedaan over de haalbaarheid van het concept ‘de lerende organisatie’ binnen de onderzochte provincies op basis van inzichten over de leermechanismen die zijn gebaseerd op deze praktijkgegevens?
Teneinde de hoofdvraag te kunnen beantwoorden is op basis van theoretische achtergronden over lerende organisaties een conceptueel model ontwikkeld dat in dit hoofdstuk wordt beschreven.
Op basis van de hoofdvraag zijn voor de onderzochte provincies de volgende deelvragen geformuleerd:
Deelvragen onderzoek:
1. In hoeverre hanteren de provincies een strategie en visie die overeenkomt met de filosofie van een lerende organisatie zoals die in de literatuur wordt beschreven? 2. In hoeverre houden de provincies systematisch rekening met hun klanten en partners? 3. In hoeverre vertoont de cultuur kenmerken van de lerende organisatie?
4. In hoeverre leert de organisatie als geheel, welke inzichten levert dit op over de leermechanismen en in hoeverre is ‘de lerende organisatie’ haalbaar?
Het vervolg van dit hoofdstuk onderbouwt de deelvragen met de theoretische achtergrond. Paragraaf 2.2 schetst daarvoor een beknopt beeld van de theorie rondom de lerende
2.2 THEORIE VAN DE LERENDE ORGANISATIE
Over het concept lerende organisaties is veel geschreven. Het concept is populair in het bedrijfsleven en wordt volop gebruikt in managementboeken en artikelen. Veel organisaties geven aan dat zij een lerende organisatie zijn en zien deze organisatie als de gewenste voor de vastlopende bureaucratieën. Desondanks bestaat er geen eenduidige definitie van een lerende organisatie en zijn er nauwelijks conceptuele modellen gevonden die een dergelijke
organisatie beschrijven. De lerende organisatie lijkt vooral een metafoor te zijn die een streefbeeld aangeeft. Salaman (2001) schetst de lerende organisatie bijvoorbeeld als ‘een droom’. Wierdsma en Swieringa (2002) spreken over een ‘permanente
organisatieverandering’.
Het concept van de lerende organisatie komt voort uit het sociaal constructivisme en vormt daarmee een tegenhanger van de klassieke Newton Cartesiaanse strategieën (Addleson, 2000). Dit verklaart mogelijk voor een deel de populariteit van het concept. De aandacht voor leren geeft balans aan het streven naar efficiency en effectiviteit. De klassieke bedrijfskundige strategieën zijn rationeel van aard en kennen een voorschrijvende benadering hoe organisaties op een logische manier kunnen worden bestuurd. Begrippen als effectiviteit en efficiency staan daarbij centraal. De ruimte nemen om te leren staat hier in principe haaks op. Salaman (2001) spreekt dan ook van een oxymoron6: organiseren en leren zijn in essentie processen die haaks op elkaar staan. Organiseren is gericht op vergeten en het reduceren van variëteit. Leren is gericht op desorganiseren en creëren van variëteit. Senge (1990) geeft een definitie van de lerende organisatie vanuit het sociaal constructivisme: “Learning is about building the
capabilities to create that which you previously could not create. It ultimately relates to action, which information is not … a learning organization is a place where people are continually discovering how they create their reality, and how they can change it”.
De tegenstelling in het concept lerende organisaties komt ook terug in de
organisatieparadigma’s. Daft (2001) zet twee paradigma’s tegen over elkaar: het mechanische systeem en het natuurlijke systeem. Een mechanisch organisatiesysteem is logisch in een stabiele omgeving, waarbij gestreefd wordt naar efficiency. Het natuurlijke
‘lerende organisatie’. Daft (2001) omschrijft de cultuur in lerende organisaties als volgt: “de
cultuur moedigt openheid, gelijkwaardigheid, continue verbetering en verandering aan. Medewerkers in de organisatie zijn zich bewust van het hele systeem, hoe alles in het systeem in elkaar past en hoe verschillende onderdelen van het systeem interactie heeft met elkaar en met de externe omgeving. De grenzen van de organisatie met haar omgeving zijn minimaal”.
Ook Bell et al (2002) geven aan dat het sleutelvoordeel voortkomt uit het vermogen om te leren teneinde te kunnen reageren op een snel veranderende externe omgeving. Salaman (2001) trekt deze gedachtelijn verder door in de volgende metafoor: de organisatie is eindeloos in staat om zichzelf op nieuw uit te vinden in reactie op de onvoorspelbare
omgeving. De organisatie hoeft daarvoor niet te worden gemaakt en veranderd, zij doet dat op een natuurlijke wijze zoals een organisme die zich aanpast op veranderingen in haar
omgeving. De Caluwé et al (2007) sluiten bij deze metafoor aan in hun metafoor van het kleurendenken: de lerende organisatie past bij het groendrukdenken: “het gaat hier om ideeën
om mensen (met hun leervermogen) aan het werk te krijgen: het ‘groene licht’ te geven. Het gaat hier ook om ‘groeien’ zoals het groen van de natuur”.
Ontwikkeling is het kernbegrip van de lerende organisatie. Qua organisatieontwikkeling geeft de INK-systematiek handvatten. Deze systematiek positioneert de lerende organisatie in de vijfde fase van het ontwikkelingsproces van een organisatie, te weten transformatie
georiënteerd7(INK, 2007). Bijlage 2 geeft een overzicht van de ontwikkelingsfasen volgens het INK-model. In een transformatie georiënteerde organisatie is de strategie erop gericht in de markten en beleidsterreinen waarin men opereert tot de top te behoren. Op basis van een lange termijn visie worden tijdig de bakens verzet om nieuwe activiteiten op te starten, de organisatie daarvoor in te richten of aan te passen en de samenwerking met partners te herijken (INK, 2007). In de praktijk zijn lerende organisaties veelal nog jong met complexe en steeds veranderende werkprocessen die een hoge mate van scholing en professionaliteit eisen. Heel veel daarvan zitten in de IT- of de biochemiebranche.
Swieringa en Wierdsma (2002) geven aan dat lerende organisaties in essentie organisaties zijn die niet in staat zijn om te leren, maar ook om leren te leren. Met andere woorden: lerende organisaties weten niet alleen bekwaam te worden, maar ook bekwaam te blijven. Het begrip
leren te leren vraagt enige uitleg over de leerniveaus. Van eerste orde leren is sprake als
collectief leren leidt tot verandering van de bestaande regels. De veranderingen liggen op het niveau van beter van hetzelfde. Het beeld over hoe de organisatie in elkaar dient te steken en waarom blijft intact. Van tweede orde leren is sprake als niet alleen sprake is van verandering van de regels, maar ook van de achterliggende inzichten. Aan de orde zijn ‘waarom’-vragen; vragen naar het waarom van regels, van wat moet en mag; vragen op het niveau van het collectief weten en begrijpen. Tweede orde leren is nodig als externe signalen duidelijk maken dat bijstelling van regels niet meer helpt en/of door bijstelling van de regels de onderlinge verbanden zoek raken, fricties tussen de regels ontstaan en men collectief niet meer weet waar men aan toe is. Van derde orde leerprocessen is sprake als de essentiële principes, waarop de organisatie is gebaseerd, ter discussie komen te staan. Aan de orde zijn ‘waartoe’-vragen, waarbij de organisatie nieuwe principes ontwikkelt waarmee zij over kan gaan naar een volgende fase, zoals welke positie de organisatie in haar omgeving wil innemen, welke rol zij wil vervullen en welke identiteit de organisatie heeft.
De tot dusver aangehaalde definities gaan met name in op hoe organisaties leren. Mogelijk nog belangrijker is de vraag van wie ze leren. Wierdsma en Swieringa (2002) typeren de lerende organisatie als een organisatie die wil leren van haar klanten: het is een klant- respectievelijk vraaggestuurde organisatie. In een lerende organisatie houden in de eerste plaats de klanten het leerproces gaande. Dat betekent dat een lerende organisatie niet alleen moet weten wat ze wil, maar ook heel precies moet vaststellen voor wie ze dat wil.
7INK positiebepaling kent vijf fasen: fase 1: activiteit georiënteerd, fase 2: proces georiënteerd, fase 3: systeem
De onderzoeker sluit zich voor dit onderzoek aan bij de definitie volgens Swieringa en Wierdsma (2002), omdat deze zowel ingaat op hoe als van wie de organisatie leert:
Een lerende organisatie is:
• Een organisatie die zich permanent weet te verbeteren, te vernieuwen en te ontwikkelen doordat zij;
o de klant ziet als de motor om te leren en; o in hoge mate collectief leert in teams en;
o bewust leert, hetgeen het leervermogen ontwikkelt (leert te leren) en; o veelzijdig leert op alle leerniveaus: regels (1eorde), inzichten (2eorde) en
principes (3eorde);
Bij deze definitie merkt de onderzoeker op dat het collectief leren in teams zich niet hoeft te beperken tot de eigen organisatie, maar dat ook (overheids)partners in de teams kunnen participeren omdat zij (in)direct dezelfde klanten hebben.
De bovenstaande definitie heeft geleid tot een conceptueel model van de lerende organisatie. Het conceptuele model is gebaseerd op een systeemmodel dat voor dit onderzoek is opgesteld. Figuur 1 geeft het systeemmodel weer. In het systeemmodel komt de paradox van het
organiseren en leren terug. De basis van het systeemmodel is een vereenvoudiging van het proces diagram van het EFQM Excellence8model (Sandbrook, 2001). In Nederland is dit model bekend onder de naam INK-model. In het proces diagram (organiseren) is het cyclische leerproces (leren) opgenomen, zoals dit als een vorm van systeemdenken door Senge (1990) is gedefinieerd. Het systeemmodel vormt daarmee een samenvoeging van twee bestaande modellen. Voor de samenvoeging is gekozen omdat de motor van het leerproces wordt geleverd door de externe omgeving (de klant) van de organisatie. De input die in dit model is weergegeven wordt door de onderzoeker op basis van literatuuronderzoek als het meest relevant beschouwd en in dit onderzoek meegenomen.
8EFQM: European Foundation for Quality Management. In bijlage 1 zijn het EFQM Excellence model en het
Figuur 1 Systeemmodel lerende organisatie
De basis van het systeemmodel – bestaande uit een inputzijde, het voortbrengingsproces (primaire proces) en een outputzijde – komt overeen met de schematisatie van een
voortbrengingsproces in de elementaire vorm. De input – zoals materialen - komt voort uit een klantvraag die wordt geleverd door leveranciers en partners. De input wordt in het primaire proces van de organisatie omgezet naar output. De organisatie maakt daarvan gebruik van haar resources, zoals arbeid, kapitaal, machines. De sturing van de organisatie vindt via controlemechanismen zowel intern als extern plaats. De interne sturing komt voort uit de strategie van de organisatie. De externe sturing is gelegen in de randvoorwaarden die door de overheid aan de organisatie worden gesteld. In de lerende organisatie wordt tijdens het voortbrengingsproces werkenderwijs geleerd en geïnnoveerd. De leerprocessen worden gekoppeld aan de werkprocessen. Deze leerprocessen vinden cyclisch plaats via doen Q bezinnen Q denken Q beslissen. In een lerende organisatie worden denken en doen niet gescheiden, maar gekoppeld via bezinnen en beslissen. De leerprocessen kunnen worden
Controls:
Internal: External:
Strategy Government legalisation
• Systeemdenken • Gemeenschappelijke visie • Mentale modellen • Persoonlijk meesterschap • Teamleren Voortbrengingsprocessen Klanten Leveranciers & partners Leren en innovatie IV Resources:
geoperationaliseerd door de volgende kerndisciplines: systeemdenken, gemeenschappelijke visie, mentale modellen, persoonlijk meesterschap en teamleren (Senge, 1990). Deze factoren worden in bijlage 3 nader toegelicht en bij de onderbouwing van de deelvragen toegepast.
Op basis van het systeemmodel is een conceptueel model ontworpen. Figuur 2 geeft het conceptueel model van dit onderzoek weer.
Figuur 2 Conceptueel model lerende organisatie
In het conceptueel model zijn de variabelen opgenomen uit het systeemmodel die relevant zijn voor de lerende organisatie. In het model staan twee typen variabelen: (1) de variabelen van de interne en externe omgeving en (2) de variabelen die het leerproces bepalen. Het leerproces of ontwikkelingsproces vormt de verbindende factor tussen de variabelen van de interne en externe omgeving. De variabelen van de interne en externe omgeving zijn niet specifiek voor de lerende organisatie, maar die kan er wel mee worden getypeerd. Feitelijk vormen deze variabelen de resultaatgebieden waaraan de ‘performance’ van de organisatie kan worden gemeten. Kenmerkend voor het conceptuele model is ook dat de interne en externe omgevingsvariabelen (I t/m IV) tijdafhankelijk zijn: de resultaten veranderen in de loop van de tijd (uitgaande dat minimaal sprake is van een autonome ontwikkeling). De variabelen die het leerproces bepalen zijn dat in principe niet. De laatste vormen het
I: Strategie en visie
II: Klanttevredenheid
tijdonafhankelijke mechanisme van een lerende organisatie hoe wordt geleerd. In hoeverre dit mechanisme in de organisatie aanwezig is komt terug in de cultuur van de organisatie.
Swieringa en Wierdsma (1990) geven voor de variabelen van de interne omgeving (I en IV) de verwachte performance van een lerende organisatie voor deze resultaatgebieden weer:
• Strategie en visie: missie als richtinggevend, korte en middellange termijn strategie, rationeel en intuïtief, actief en proactief, diverse focussen;
• Cultuur: flexibel, probleemgericht en creatief.
Het belang van de variabelen van de externe omgeving (II en III) is dat deze informatie oplevert waarmee de organisatie geregeld met de blik van een buitenstaander naar zichzelf durft te kijken. De lerende organisatie gebruikt de informatie van klanten en partners om systematisch naar zichzelf te kijken om te zien waar de ontwikkelingsmogelijkheden liggen. Dit komt ook terug in de gehanteerde definitie van een lerende organisatie in dit onderzoek: de klant is de motor om te leren. De externe variabelen zijn niet onderscheidend voor een lerende organisatie, maar wel complementair aan de interne variabelen. Ofwel, ook
organisaties die niet als lerende organisaties kunnen worden getypeerd kunnen systematisch rekening houden met hun klanten en partners, maar passen daarvoor niet telkens hun
organisatie aan. De beschreven combinatie van de typering van interne en externe variabelen is echter wel onderscheidend voor een lerende organisatie.
De variabelen van het leerproces (V) karakteriseren het leren in een lerende organisatie. Dit is een volgens Senge (1990) gespecificeerde vorm van hoe een organisatie kan leren. Deze vorm van leren heeft uiteraard een directe relatie met de in dit onderzoek gehanteerde definitie, maar specificeert deze nader in operationele variabelen. Deze operationele variabelen kunnen worden gezien als randvoorwaarden voor een lerende organisatie. Systeemdenken is
gebaseerd op een theorie die grote overeenkomsten vertoont met 1e, 2een 3eorde
1e, 2een 3eorde leerprocessen, openstelling om te leren van elkaar, los kunnen laten van (verouderde) denkbeelden, flexibiliteit en veranderingsgezindheid van medewerkers, het voeren van dialogen naast discussies en een organisatie die doortrokken is van een gevoel van gezamenlijkheid.
De zwarte wederzijdse pijlen geven het ontwikkelingsproces van de organisatie weer. Anders gezegd, de resultaatgebieden van de omgevingsvariabelen (I t/m IV) beïnvloeden elkaar interactief via het leerproces (V) van de organisatie. Dit is een vorm van systeemdenken (zie bijlage 3). Het leerproces leidt in optimale vorm tot continue aanpassing van de
modelvariabelen en daarmee tot de verbetering, vernieuwing en ontwikkeling van de organisatie. Dit leidt tot een belangrijke bijdrage aan de continuïteit van de organisatie en is de noodzaak om een lerende organisatie te zijn. De eenzijdige pijl naar de rechterzijde van het model geeft deze noodzaak aan. De continuïteit van de organisatie vormt geen onderwerp van dit onderzoek, omdat (1) de tijd voor dit onderzoek daarvoor te beperkt is en (2) ook de bestuurskracht van de provincie daarin een belangrijke rol speelt. Hoofdstuk 6 gaat hier nader op in.
2.3 ONDERBOUWING
DEELVRAGEN
Deze paragraaf onderbouwt de deelvragen aan de hand van het conceptuele model. Vooraf is belangrijk op te merken dat de eerste drie deelvragen gaan over de resultaatgebieden van het conceptuele model. Aan de hand van deze vragen wordt onderzocht in hoeverre de provincies op deze resultaatgebieden kenmerken vertonen van een lerende organisatie. De laatste vraag gaat over de interactie van de resultaatgebieden via het cyclische leerproces, die de
resultaatgebieden met elkaar verbindt. Onderzocht wordt in hoeverre de provincies - op het vlak van dit cyclische leerproces - kenmerken vertonen van een lerende organisatie en in hoeverre de resultaatgebieden zich via het leerproces zich ontwikkelen door wederzijdse beïnvloeding.
In hoeverre hanteren de provincies een strategie en visie die overeenkomt met de filosofie van een lerende organisatie zoals die in de literatuur wordt beschreven?
middellange termijn om de visie te realiseren (Dorr, Zuidema, 2005). Bij de beantwoording is niet alleen de bedoelde strategie interessant, maar ook de ‘emergente’ strategie. De
‘emergente’ strategie is als het ware de darwanisitische resultante van een verscheidenheid van succesvolle strategieën op lager niveau (Jacobs, 2005). De combinatie tussen de bedoelde (rationele) strategie en ‘emergente’ (spontane) strategie levert de gerealiseerde strategie. Spontane strategievorming kan een resultaat zijn van collectief leren, maar dat hoeft niet. Hier is de wederzijdse pijl uit het conceptuele model van belang tussen strategie en visie via het leerproces naar de andere resultaatgebieden. Bij een lerende organisatie is voortdurend sprake van verbetering, vernieuwing en ontwikkeling, hetgeen leidt tot spontane strategievorming.
In hoeverre houden de provincies systematisch rekening met hun klanten en partners?
Wierdsma en Swieringa (2002) stellen dat organisaties bestaan voor klanten. Hun feedback is de motor van vernieuwing. Het vermogen om te leren is gering en zal gering blijven zolang er vanuit de omgeving geen prikkels komen om te veranderen. Om die reden zijn de externe omgevingsvariabelen van groot belang in het conceptuele model omdat, als zij niet aanwezig zijn, een organisatie voor dezelfde opgave staan als Baron von Münchhausen die met zijn paard in het moeras terechtkwam. Is het mogelijk jezelf daar aan je eigen haren uit te tillen? Ook hier is de wederzijdse beïnvloeding van belang. Een lerende organisatie is niet zozeer afhankelijk van anderen of van de omgeving om met nieuwe denkbeelden of ideeën te komen: men organiseert tijdig de eigen ontwikkeling voordat sprake is van druk van buiten (De Caluwé, Vermaak, 2007). De organisatie kan dus eigen aanpassingen initiëren die van invloed zijn op de klanttevredenheid en de samenwerking met partners. Ofwel, de externe
omgevingsvariabelen kunnen de interne omgevingsvariabelen via (collectieve) leerprocessen beïnvloeden en omgekeerd.
In hoeverre vertoont de cultuur kenmerken van de lerende organisatie?
openstelling om van elkaar te leren, het los kunnen laten van (verouderde) denkbeelden, flexibiliteit en veranderingsgezindheid van medewerkers, het voeren van dialogen naast discussies en een organisatie die doortrokken is van een gevoel van gezamenlijkheid.
In hoeverre leert de organisatie als geheel?
Deze vraag beschouwt het conceptuele model als geheel en onderzoekt in hoeverre veranderingen in de resultaatgebieden (variabelen I t/m IV) via de variabelen van het
leerproces (V) aan elkaar kunnen gerelateerd. Dit is relevant voor de uiteindelijke doelstelling van de organisatie: het leveren van een bijdrage aan de continuïteit.Als sprake is van een lerende organisatie, dan is de verandering van het handelen en denken van de medewerkers aantoonbaar in relatie tot de andere omgevingsfactoren (wederzijdse pijl in het conceptuele model). Bij de beantwoording van deze vraag is dat mate van collectief leren wederom een heel belangrijk aandachtspunt. Ook in andere organisaties dan lerende organisaties wordt namelijk veel geleerd. Maar deze leerprocessen zijn meer individueel van aard of binnen een beperkte groep (zoals het management). In die zin is het ook interessant hoe
veranderingsprocessen in de organisatie plaatsvinden: top down of bottom up. Wanneer veranderingen met name bottom up (veranderen via leren) plaatsvinden zullen meer kenmerken van de lerende organisatie worden gevonden.
3.
WIJZE VAN DATAVERZAMELING
Voor de beantwoording van de onderzoeksvragen is gebruik gemaakt van een bureaustudie, het uitzetten van vragenlijsten onder de medewerkers en interviews met de managers van de milieuafdelingen. De bureaustudie is verricht in de maanden mei tot en met september. De documenten zijn onderzocht op de mate waarin uitspraken over de strategie, missie en doelstellingen aansluiten bij de kerndisciplines van de lerende organisatie. Daarnaast zijn beslissingen van de organisaties, evaluaties en de beelden van de managers bestudeerd. Deze beslissingen vormen samen de ‘emergente’ strategie. Uit deze patroonherkenning achteraf kunnen de leerprocessen in de organisatie worden afgeleid.
provincie Drenthe. Ten behoeve van de uitvoering van de metingen zijn afdelingsoverleggen bezocht. In de afdelingsoverleggen zijn de medewerkers verzocht de vragenlijst ter plaatse in te vullen. Voor de werkwijze is gekozen om een maximale respons te behalen. De teams Milieu Algemeen en Milieuvergunningen van de provincie Drenthe hebben vanuit efficiencyoverwegingen in een gezamenlijke bijeenkomst de vragenlijsten ingevuld. De afdelingen Milieutoezicht en Milieubeleid en bodemsanering van de provincie Groningen hebben de vragenlijsten niet in een afdelingsoverleg ingevuld, aangezien zij in de maanden november en december 2007 geen afdelingsoverleg hadden. Hier zijn de vragenlijsten bij de medewerkers uitgezet in de afdeling en is de medewerkers gevraagd de vragenlijsten binnen enkele dagen bij het desbetreffende secretariaat in te leveren. De secretariaten hebben vervolgens de vragenlijsten overhandigd aan de onderzoeker.
Aan de hand van de vragenlijst is de mate van inbedding van kenmerken van lerende
organisaties bij medewerkers onderzocht. Dit vond plaats door de medewerkers te vragen in hoeverre zij de kenmerken van toepassing achten op hun eigen werkomgeving. De
medewerkers is voor hun eigen afdeling gevraagd in hoeverre zij eens zijn met stellingen op een schaal van 1 (sterk mee oneens) tot 5 (sterk mee eens). Bij de stellingen is bewust het woord “we” gebruikt in plaats van “ik”, vanuit de verwachting dat mensen geneigd zijn zichzelf minder representatief inschatten dan hun omgeving. Per kenmerk van een lerende organisatie – en aansluitend bij het conceptueel model - zijn meerdere stellingen gedefinieerd. Daarvoor is voor een deel aangesloten bij de systematiek zoals is ontwikkeld door Denison et al. (1995). Bijlage 4 geeft de stellingen uit de vragenlijst weer. Vier stellingen zijn bewust ‘negatief geformuleerd’ om de medewerkers ‘scherp’ te houden bij het invullen van de stellingen.
welke percentage met de stelling oneens9is en welk percentage met de stelling eens10 is. Het resultaat van de vragenlijsten zegt vooral iets over de cultuur van de organisatie.
De stellingen zijn gegroepeerd tot deelaspecten die aan het conceptuele model kunnen worden gekoppeld. Tabel 1 geeft een overzicht van de groepering van de stellingen.
Tabel 1 Groepering stellingen vragenlijst
Stellingen Deelaspect Relatie met conceptueel model 1 t/m 5 Missie, lange termijn visie I: Strategie en visie
6 t/m 10 Klanten II: Klanttevredenheid
11 t/m 14 Partners III: Samenwerking met partners
15 t/m 19 Medewerkers IV: Cultuur, handelen en denken van medewerkers 20 t/m 24 Leiding V: Leren en innovatie; persoonlijk meesterschap 25 t/m 30 Kennismanagement V: Leren en innovatie; mentale modellen 31 t/m 35 Samenwerken V: Leren en innovatie; teamleren
Ook voor de gedefinieerde groepen is het gemiddelde uitgerekend en is de standaarddeviatie uitgerekend. Deze groepen met stellingen en de bijbehorende groepsgemiddelden en deviatie zijn ook gebruikt bij de interpretatie van de resultaten.Voorafgaand aan het berekenen van de groepsgemiddelden is de score van vier ‘negatief geformuleerde’ stellingen getransformeerd als zijnde een ‘positief geformuleerde’ stelling. Dit betreft de stellingen 17, 20, 21 en 34. Alle andere stellingen zijn positief geformuleerd. Dat wil zeggen dat naarmate de score hoger wordt, de score beter past bij een lerende organisatie. Opgemerkt wordt dat de interpretatie van de groepsgemiddelden met voorzichtigheid moet geschieden. Het is lastig om aan de hand van de stellingen kwantitatief te bepalen in hoeverre sprake is van een lerende organisatie. Daarvoor zijn de stellingen niet ontworpen en ten opzichte van elkaar niet in balans.
Stellingen waarbij principes aan ten grondslag liggen komen voor naast stellingen waarbij dat veel minder het geval is. Bij stellingen waarbij principes aan ten grondslag liggen zoals “we hebben klanten” zullen resulteren in meer extreme antwoorden; of (sterk) oneens: score 1 of 2, of (sterk) eens: score 4 of 5. Stellingen waarbij dat minder het geval is zullen meer rondom een neutrale waarde scoren (score 3), zoals “we hebben een duidelijk besef wat onze klanten willen”. Uit de berekeningen komt dit ook terug in de standaarddeviatie, die bij de meer
principiële stellingen groter is dan bij meer neutrale stellingen (zie bijlage 5). Het vergelijken van groepen onderling is daarmee ook lastig, omdat het aantal principiële stellingen het groepsgemiddelde beïnvloedt. Om die reden is afgezien van een statistische analyse en zijn de groepsgemiddelden gebruikt voor een kwalitatieve interpretatie van de perceptie van de medewerkers. Tabel 2 geeft de respons van de vragenlijsten weer.
Tabel 2 Respons vragenlijsten
Afdeling Aantal medewerkers Ingevulde vragenlijsten Respons Provincie Groningen Milieuvergunningen 39 38 97% Milieubeleid en bodemsanering 29 13 45% Milieutoezicht 35 28 80% Totaal 103 79 77% Provincie Drenthe Milieuvergunningen en Milieu Algemeen 39 19 49% Handhaving 26 24 92% Bodemsanering 15 12 80% Totaal 80 55 69%
De data van de survey zijn opgenomen in een Excel-bestand, die is terug te vinden op de CD-ROM die bij het onderzoeksrapport is gevoegd. Daarmee zijn de data ook bruikbaar voor eventueel toekomstig vervolgonderzoek.
Nadat de resultaten van de vragenlijsten zijn verzameld, zijn interviews verricht met de managers van de betrokken milieuafdelingen op basis van de resultaten van de vragenlijst.11 Bijlage 7 geeft een overzicht van de geïnterviewde personen en de interviewresultaten weer. In alle gevallen, behalve de afdeling milieutoezicht van de provincie Groningen, is de manager van de onderzochte afdelingen geïnterviewd. De manager van de afdeling milieutoezicht van de provincie Groningen is niet geïnterviewd, omdat de onderzoeker werkzaam is als manager bij de betreffende afdeling. In de plaats daarvan is de directeur beleid, waar alle milieuafdelingen onder vallen, van de provincie Groningen geïnterviewd.
11 Behalve de afdeling milieutoezicht van de provincie Groningen, omdat de onderzoeker werkzaam is als
De interviewvragen bestaan uit een combinatie van open en gesloten vragen. Bijlage 6 geeft de gestelde vragen weer. De gesloten vragen zijn in principe te beantwoorden met ja of nee, waarna aan de geïnterviewde een toelichting op het antwoord is gevraagd. Tijdens de interviews is een neutrale optie toegevoegd: “ja en nee”. Deze optie is toegevoegd omdat de managers regelmatig dit antwoord gaven. Voor de gesloten vragen is gekozen om mogelijke relaties te leggen tussen de resultaten van de vragenlijsten en de resultaten van de interviews, beide uitgedrukt in percentages eens of oneens.
Net als bij de stellingen in de vragenlijst zijn de vragen opgedeeld in blokken die allen over een bepaald onderdeel van de lerende organisatie gaan. Tabel 3 geeft een overzicht van de thema’s bij de vragenlijsten.
Tabel 3 Gestelde vragen tijdens de interviews
Vragen Deelaspect Relatie met conceptueel model 1 t/m 2 Algemeen lerende organisatie Model in zijn geheel
3 t/m 5 INK-model Model in zijn geheel 6 t/m 11 Lange termijn visie Strategie en visie
12 t/m 17 Klanten en partners Klanttevredenheid en samenwerking partners 18 t/m 21 Medewerkers Cultuur, handelen en denken medewerkers 22 t/m 30 Leiderschap Leren en innovatie; persoonlijk meesterschap
31 t/m 37 Leren en innovatie Leren en innovatie; teamleren, mentale modellen, systeemdenken
Eén van de blokken met vragen gaat over het INK-model. Hiervoor is gekozen omdat het conceptuele model mede is gebaseerd op dit model. De managers is gevraagd een inschatting te geven van de ontwikkelingsfase van hun team of afdeling. Daarmee heeft de onderzoeker bij de aanvang van het interview een eerste overall beeld gekregen van de afdeling. Ten behoeve van de inschatting van de ontwikkelingsfase is de geïnterviewde een tabel overgelegd met daarin een korte beschrijving van de ontwikkelingsfasen volgens het INK model voor de publieke sector/onderwijs/zorginstellingen (INK, 2007). Indien de
geïnterviewde heeft aangegeven het INK model niet te kennen is niet gevraagd een
inschatting te maken van de ontwikkelingsfase, omdat deze inschatting dan beperkte waarde heeft.
onderzoeksresultaten van de vragenlijsten. Deze onderzoeksresultaten zijn pas na de beantwoording van de vragen in het interview overgelegd om de geïnterviewde niet voorafgaand aan het gesprek te beïnvloeden. Gebleken is echter dat de geïnterviewden te weinig tijd hadden voor een relevante interpretatie van de data. Om deze reden zijn deze resultaten niet meegenomen in het onderzoek. De data van de interviews zijn opgenomen in Word-bestanden. Deze bestanden terug zijn te vinden op de CD-ROM die bij het
onderzoeksrapport is gevoegd. Daarmee zijn de data ook bruikbaar voor eventueel toekomstig vervolgonderzoek.
4. ONDERZOEKSRESULTATEN
Dit hoofdstuk geeft de resultaten van het onderzoek naar de praktijkcasussen bij de provincie Groningen en Drenthe. De paragrafen 4.1 tot en met 4.4 gaan elk in op een deelvraag van het onderzoek. De onderzoeksresultaten worden geanalyseerd en geïnterpreteerd.
4.1 KENMERKEN STRATEGIE EN VISIE
Strategie en visie bij de provincie GroningenDe Commissaris van Koningin verwoordt in het Burgerjaarverslag van 2005 de visie van de provincie Groningen als volgt: “De provincie Groningen kiest voor een leefbare omgeving en
een gezonde economische ontwikkeling. Dit doen wij zo:
o Wij zijn een partner bij gezamenlijke projecten;
o Wij zijn een doeltreffende en betrouwbare overheidsinstelling;
o Wij staan zowel intern als extern open voor ontwikkeling en vernieuwing”.
In de Veranderagenda (provincie Groningen, 2001) geeft de directie de missie weer: “Wij
staan vanuit onze eigen verantwoordelijkheid voor een leefbare omgeving en een gezonde economische ontwikkeling in onze provincie door in- en extern samen te werken, door klantgericht en betrouwbaar te zijn en te zorgen voor een stimulerende en open werkomgeving voor alle medewerkers”. Daarmee vertonen de visie en missie grote
In de notitie Van Verander naar Ontwikkelagenda, Streefbeelden 2010 (2005) werkt de directie de visie uit. Van de notitie zijn twee versies, waarvan één in populair taalgebruik die de titel draagt “Presteren en in conditie blijven”. De doelgroep is gericht op de medewerkers, omdat de notitie grotendeels in de eerste persoon is geschreven in de vorm van “we”. De thema’s van de streefbeelden zijn ingedeeld volgens het kwaliteitsmodel van de overheid, hetgeen overeenkomt met het INK-model voor non-profitorganisaties. De volgende thema’s komen in de notitie aan bod: strategie en beleid, management, financiën, medewerkers, informatie en processen. Daarin komen een aantal thema’s terug uit het conceptuele model van de ‘lerende organisatie’ zoals in dit onderzoek wordt gebruikt. De thema’s klanten en partners – ofwel de externe omgeving - ontbreken als zelfstandige entiteiten, maar komen wel terug in een schetsbeeld van de huidige situatie: “De provincie opereert op provinciaal,
nationaal en internationaal niveau. Op provinciaal niveau heeft de provincie een regisseursrol, waarbij verbanden worden aangegaan met burgers, bedrijven,
maatschappelijke organisaties en overheden. De omgeving wordt steeds complexer, hetgeen aanpassingsvermogen van de provinciale organisatie vraagt. Al deze factoren vragen een klantgerichte benadering van de omgeving”. Opmerkelijk is dat de uitwerking van het thema
strategie & beleid in de streefbeelden over cultuur gaat. De directie streeft naar een cultuur die kan worden omschreven als flexibel, slagvaardig, resultaatgericht en transparant. Een klimaat waarin geëxperimenteerd en geleerd mag worden, waarin medewerkers elkaar aanspreken op gedrag en risico’s durven nemen. Daarmee bevatten de streefbeelden belangrijke elementen die passen bij een lerende organisatie. In lijn met de streefbeelden ontwikkelt de directie structuren die daar bij passen: zoals een platte organisatie met een matrixstructuur, hetgeen nauwe samenwerking beoogt. Ook voor de huisvesting zijn plannen ontwikkeld die open huisvestingstructuren beogen met activiteitgerichte werkplekken. Deze stappen zijn logisch vanuit het systeemdenken omdat structuren gedrag beïnvloeden (zie bijlage 3).
Strategie en visie bij de provincie Drenthe
Op het gebied van organisatieontwikkeling presenteert een daarvoor in het leven geroepen stuurgroep in het visiedocument Samen Sterker (2005) haar visie over de organisatie: “Over
drie jaar willen we een ontwikkelingsgerichte, flexibele, transparante, gedisciplineerde en professionele organisatie met een duidelijke positie in de samenleving zijn. En een
loopbaanmogelijkheden voor hen ontstaan en we tegelijkertijd adequaat kunnen inspelen op wat de maatschappij van ons als provincie vraagt”.
Het visiedocument Samen Sterker (2005) vermeldt dat zowel ambtelijke medewerkers als ook externe geïnterviewden geen duidelijk beeld hebben hoe hun doelen en beleid passen in een grotere gedeelde Drentse strategische visie. Het college wordt hierin een belangrijke
bestuurlijk leidende rol toegedicht. Volgens Van Lier (2007) nam het draagvlak van het bestuur in 2005 af door het ingrijpen van de tussentijds aangetreden portefeuillehouder P&O. Na 2005 is met de organisatieontwikkeling een doorstart gemaakt.
In de concept-directiebrief (2007) geeft de directie de visie en missie weer van de ambtelijke organisatie: “Onze missie is om de ambities van bestuurlijk Drenthe waar te maken”. De visie luidt een slimme provincie te worden; dit is een provincie die niet zichzelf, maar het
maatschappelijk probleem en de burger centraal stelt. Tenslotte is de provincie Drenthe net als de provincie Groningen haar organisatiestructuur en huisvesting te vernieuwen op een
zodanige wijze dat dit aansluit bij haar visie en strategie, waarin flexibiliteit centraal staat12.
Interpretatie geschreven visie en strategiedocumenten
Uit bovenstaande tekst komt een helder beeld naar voren dat de provincies Groningen en Drenthe streven naar een organisatie die onder meer kenmerken heeft van een lerende
organisatie. In de visiedocumenten van de beide organisaties zijn daarvoor kenmerken terug te vinden en is aandacht voor samenwerking in teams. Kortom, de provincies Drenthe en
Groningen streven ernaar om een organisatie te zijn die zich continu verbetert, vernieuwt en ontwikkelt.
Beide provincies hebben strategische streefbeelden geschetst in visiedocumenten en besteden aandacht aan de missie en doelstellingen. In de streefbeelden wordt naast een rationele benadering ook ruimte gegeven voor ‘ondernemen en risico nemen’, ofwel handelen op basis van gevoel en intuïtie. Van de medewerkers in de organisatie wordt een (pro)actieve
opstelling verwacht in interne en externe netwerken op de dossiers waarop de provincies actief zijn. Beide organisaties besteden ook veel aandacht aan de structuur. De provincie Groningen is in 2002 overgegaan van een sectormodel naar een afdelingenmodel. De
provincie Drenthe maakt in 2007 een doorstart van het reorganisatietraject waarin ook tot een afdelingenmodel wordt gekomen. Beide organisatiestructuren kennen een decentrale opzet, waarbij de verantwoordelijkheden laag in de organisatie liggen. Samenwerking in teams staat in beide organisaties centraal. Beide organisaties streven naar een flexibele en
resultaatgerichte cultuur, waarbij informatie- en kennismanagement een belangrijke rol speelt.
Belangrijk is ook te constateren dat beide organisaties in hun strategiedocumenten veel aandacht besteden aan efficiency en effectiviteit. Werkprocessen worden doorgelicht om ze te optimaliseren, teneinde de organisatieverandering budgetneutraal door te voeren of op de formatie te bezuinigen. Hier ligt de nadruk sterk op het organiseren (een topdown
benadering), hetgeen de ruimte om te leren waarschijnlijk beperkt. Deze strategieën zijn gezien de externe druk om de bureaucratie te verminderen logisch, maar staan - zonder bewuste keuzes te maken voor ruimte om te collectief te leren - op gespannen voet een lerende organisatie te willen zijn.
Interpretatie resultaten vragenlijsten en interviews
De geschreven documenten geven de geplande strategie aan. Daarnaast zijn ook de denkbeelden over de missie en visie belangrijk omdat deze de bron vormen voor de
zogenaamde ‘emergente’ strategie. De missie van de organisatie is een belangrijke factor als kenmerk voor een lerende organisatie. De missie geeft de organisatie houvast en geeft het bestaansrecht van de organisatie, afdeling of team weer, vooral in turbulente tijden en complexe vraagstukken. In de provincies Groningen en Drenthe zijn meerdere voorbeelden van missies te vinden. Zo is de missie van de afdeling milieutoezicht van de provincie Groningen: “het bevorderen van naleefgedrag” en van team bodemsanering van de provincie Drenthe: “alle spoedeisende locaties voor 2015 gesaneerd”. Deze missies geven de essentie weer van de werkzaamheden die in de afdelingen worden verricht en kunnen als leidend principe worden gebruikt bij besluiten in complexe situaties. Eén manager noemde mooie missies voor de provincie als middenbestuur, namelijk: het behartigen van vraagstukken op regionaal schaalniveau en een betrouwbare overheid op het vlak van wettelijke taken. Beide missies komen overigens niet terug in de geschreven documenten.
organisatieontwikkelingtraject nadrukkelijk aandacht besteedt aan de doelstellingen, missie en lange termijn visie van de organisatie. Ten tijde van het onderzoek werden deze per afdeling en/of team afzonderlijk geformuleerd zonder die van anderen te kennen, maar actief bezig zijn met de strategie en visie is wel een belangrijke stap op weg naar een lerende organisatie. Ook binnen de provincie Groningen wordt in de afdelingswerkplannen aandacht besteed aan de missie en lange termijn visie.
Naast de missie voor de korte termijn is ook de visie voor de (middel)lange termijn een belangrijke factor op het gebied van de strategie van de organisatie. Figuur 3 geeft het resultaat weer van de vragenlijst met betrekking tot de lange termijn visie. Bijna de helft van de medewerkers geeft aan dat zij geen heldere visie voor de toekomst kennen. In één afdeling van de provincie Groningen geeft zelfs 72,2% van de medewerkers aan dat zij geen heldere lange termijn visie voor de toekomst kennen. Circa 20% van de medewerkers is van mening dat de organisaties wel een heldere visie kent. Ook de geïnterviewde managers lijken onzeker over de lange termijn visie. Vaak wordt verwezen naar de visie van de provincie op het vlak van de ruimtelijk – economische ontwikkelingen, die is verwoord in het Provinciaal
Omgevingsplan. Hierover bestaat binnen de organisatie volgens de managers overeenstemming.
Figuur 3
De organisatie kent een heldere lange termijn visie
48,8% 41,8% 33,3% 38,2% 17,9% 20,0% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Groningen Drenthe
Verder is in de interviews opgemerkt dat de visie van de organisatieontwikkeling topdown komt en niet bij iedereen tot de verbeelding spreekt. Op het gebied van
organisatie(ontwikkeling) komt geen eenduidig beeld naar voren.
Naast de vraag in hoeverre de medewerkers een visie voor de toekomst kennen is minimaal zo interessant of deze visie door de meerderheid wordt gedeeld. Figuur 4 geeft aan in hoeverre de medewerkers een gedeelde visie hebben over hoe de organisatie er in de toekomst uitziet. Met name in de provincie Groningen lijkt hiervan beperkt sprake te zijn.
Figuur 4
We hebben een gedeelde visie over hoe onze organisatie er in de toekomst uitziet
45,2% 27,8% 40,5% 40,7% 14,3% 31,5% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Groningen Drenthe
Oneens Neutraal Eens
De provincie Drenthe scoort beter op het vlak van de gedeelde visie. Bij dit resultaat zal waarschijnlijk meespelen dat de provincie Drenthe zich in een organisatieontwikkelingtraject bevindt en de nieuwe organisatiestructuur in het najaar van 2007 tot stand is gekomen. Hierover werden gedurende de uitvoering van dit onderzoek door de medewerkers veel gesprekken gevoerd over de missie, visie en doelstellingen.
van meningen naar voren.Gezien de beeldvorming van de medewerkers over de lange termijn visie was deze stelling voor de medewerkers wellicht lastig te beantwoorden. De stelling geeft geen onderscheidende informatie over de mate waarin ‘emergente’ strategie is gericht op de lange termijn visie.
Figuur 5
Korte term ijn denken volgt onze lange termijn visie
34,6% 18,2% 30,9% 56,4% 34,6% 25,5% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Groningen Drenthe
Oneens Neutraal Eens
Geconcludeerd kan worden dat de provincies in hun documenten wel aandacht besteden aan strategie en visie, maar dat dit niet collectief in de organisatie wordt gedeeld of herkend. Hier kunnen de provincies nog een grote verbeterslag maken.
Resumé: In hoeverre hanteren de provincies een strategie en visie die overeenkomt met de filosofie van een lerende organisatie zoals die in de literatuur wordt beschreven?
minder mensen. Deze strategieën staan in principe - zonder bewuste keuzes te maken voor ruimte om collectief te leren - op gespannen voet met de doelstelling een lerende organisatie te willen zijn.
4.2 REKENSCHAP MET KLANTEN EN PARTNERS
KlanttevredenheidIn het Burgerjaarverslag van 2005 gaat de provincie Groningen in op haar relatie met klanten: “Het bestuur vindt de wijze waarop de organisatie omgaat met haar relaties13 belangrijk. Zo voert de provincie met regelmaat onderzoeken uit naar de klanttevredenheid. De provincie meet hiermee de mate van tevredenheid van relaties over de provinciale producten en
dienstverlening, waaronder de informatievoorziening. Het doel is om de dienstverlening nog verder te verbeteren (Burgerjaarverslag 2005).
In het burgerjaarverslag van 2004 gaat de Commissaris van de Koningin van Drenthe kort in op hoe hij de dienstverlening van de provincie voor ogen ziet: “Als we het over de
dienstverlening hebben, moet iedere ambtenaar zich ervan bewust zijn dat hij of zij het visitekaartje van de provincie is”. De omgangsregels moeten zijn gebaseerd op fatsoen en op
functionaliteit en kwaliteit. De omgangsregels moeten daarbij niet in dikke boeken staan, maar moeten tussen de oren zitten.
Het Burgerjaarverslag van 2006 maakt de provincie Drenthe melding van het instellen van de BurgerServiceCode. Deze code is ingesteld om burgers en bedrijven beter en meer te
betrekken bij het beleid van de provincie. De provincie Drenthe meldt dat zij de eerste overheidsorganisatie is die de BurgerServiceCode als officieel uitgangspunt neemt voor haar beleid. Daarnaast heeft de provincie een klankbordgroep ingesteld, waarin
vertegenwoordigers uit de Drentse samenleving zitting hebben.
In het visiedocument Samen Sterker (2005) wordt door vertegenwoordigers van
belangenorganisaties echter ook aangegeven dat zij teveel ambtelijke drukte ervaren, lange interne procedures, te weinig procedurevaardigheden bij de ambtenaren en zo nu en dan gebrek aan luisterend vermogen van ambtenaren. Soms heeft men het gevoel dat bestuurlijke contacten worden afgehouden. Men omschrijft dit als “dichtsmeergedrag”.
Klanttevredenheidsonderzoeken zijn een belangrijke bron van informatie over hoe de klant de dienstverlening ervaart. Bij alle milieuafdelingen zijn de afgelopen jaren meerdere
klanttevredenheidsonderzoeken uitgevoerd. Uit de interviews met de managers komt naar voren dat deze onderzoeken veelal een uitvloeisel zijn van het kwaliteitssysteem. Binnen de provincie Drenthe zijn een aantal teams ISO gecertificeerd.
De provincie heeft als een openbaar bestuursorganisatie uiteraard wettelijke
inspraakmogelijkheden. Uit een klanttevredenheidsonderzoek dat de provincie Groningen in 2005 heeft uitgevoerd naar de tevredenheid van insprekers bij commissievergaderingen bleek dat insprekers het contact met de provincie als (zeer) positief hebben ervaren.
Uit de voorbeelden geven de provincies bestuurlijk aan in ieder geval geïnteresseerd te zijn naar de mening van de klant (relatie). De mate waarin de mening van de klant invloed heeft op het interne proces van leren en innovatie is een tweede stap. In het geval van het
Burgerjaarverslag is dit concreet ingevuld. In Groningen moeten de managers de Commissaris aangeven welke resultaten zij behalen op de verbeterpunten uit het Burgerjaarverslag. Leren vindt veelal plaats door aanscherping van interne werkprocessen.
13 De provincie Groningen vindt het begrip ‘relatie’ beter bij de verhouding met haar externe omgeving passen
Circa 80% van de medewerkers geeft aan dat zij vinden dat de provincie klanten heeft. De circa andere 20% vindt dat waarschijnlijk niet omdat sprake is van verplichte winkelnering. Figuur 6 geeft aan dat circa 70% van de medewerkers vindt dat de resultaten uit
klanttevredenheidsonderzoeken relevant zijn voor hun werk. Dat lijkt vooral gericht te zijn op de inhoudelijke kant van het werk. Zoals bij de bespreking van het conceptuele model is een positieve score op deze stelling niet onderscheidend voor een lerende organisatie. Ook een niet lerende organisatie kan extern zijn gericht. Van de andere kant zou een negatieve score op deze stelling niet passen bij een lerende organisatie.
Figuur 6
Klanten beïnvloeden onze w erkprocessen
6,0% 14,5% 27,4% 18,2% 66,7% 67,3% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Groningen Drenthe
Oneens Neutraal Eens
De prestatie-indicatoren op het gebied van dienstverlening zijn minder positief. Figuur 7 geeft aan in hoeverre de medewerkers vinden dat de prestatie-indicatoren relevant zijn voor hun werk. Minder dan de helft van de medewerkers is van mening dat deze indicatoren relevant zijn. Het lijkt alsof de medewerkers van de provincie Drenthe zich iets meer servicebewust zijn dan hun Groningse collega’s. Daarin speelt mogelijk mee dat de provincie Groningen veel meer indicatoren meet dan in Drenthe, zodat de controlelast in Groningen groter is. Ofwel, in Groningen ligt de nadruk meer op controle, terwijl in Drenthe meer wordt uitgegaan
van de eigen verantwoordelijkheid van de medewerkers, hetgeen beter past bij een lerende organisatie.
Figuur 7
Prestatie-indicatoren uit het Burgerjaarverslag zijn relevant voor ons w erk
28,6% 21,8% 29,8% 29,1% 41,7% 49,1% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Groningen Drenthe
Oneens Neutraal Eens
Samenwerking met partners
Van samenwerkingsverbanden wordt door de directies veel verwacht. Beide directies geven aan dat de provincie op zoek gaat naar nieuwe samenwerkingsverbanden. Een voorbeeld hiervan is het samenwerkingsverband op het gebied van externe veiligheid (veiligheid om en nabij risicovolle bedrijven). De provincies Drenthe, Friesland en Groningen hebben een overeenkomst gesloten om te komen tot een gezamenlijk toezichtprogramma bij bedrijven, waarbij het mogelijk is dat over en weer inspecteurs worden ingehuurd. Een ander voorbeeld is de omgevingsvergunning (Wabo) die naar verwachting op 1 januari 2009 in werking treedt. De provincies maken in dit kader met gemeenten en waterschappen afspraken over inhuur van inspecteurs.
bestuurlijke doelen bepalen via strategische conferenties met externen.Teams van
medewerkers en hun coördinatoren ziet de provincie Drenthe als de basis van de organisatie. Vanuit de teams maken medewerkers zowel intern als extern deel uit van netwerken, ketens en projectorganisaties. Dit sluit volledig aan bij de kerndiscipline teamleren uit het
conceptuele model en bij de externe variabele ‘samenwerking met partners’ uit het externe model.
Figuur 8
Partners beïnvloeden onze w erkprocessen
19,0% 20,0% 32,1% 45,5% 48,8% 34,5% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Groningen Drenthe
Oneens Neutraal Eens
Een groot deel van de medewerkers (circa 90%) vindt dat de provincie partners heeft. Voor de mate van samenwerking met de partners en de invloed van partners op de beslissingen van de provincie worden percentages rond de 60% gehaald. Daarnaast valt op dat slechts een klein percentage van de medewerkers oneens is met de stellingen op dit vlak. Figuur 8 geeft aan in hoeverre de partners de werkprocessen van de provincie beïnvloeden. Dit blijkt minder dan 50% te zijn. Vooral de medewerkers van de provincie Drenthe zijn hier minder mee eens. Hieruit kan worden geconcludeerd dat de medewerkers oor en oog hebben voor de partners en dat de samenwerking deels plaatsvindt op het niveau van informatie-uitwisseling. Voor de afstemming van werkprocessen is vooralsnog beperkt aanleiding of wordt beperkt de meerwaarde gezien. De managers geven ook aan dat de invloed van partners op de
samenwerking met de partners wel een nadrukkelijk aandachtspunt is bij de implementatie van de Wabo. Tenslotte geven de managers aan dat de belangstelling onder de medewerkers voor klanten en partners groeiende is. Vanuit het oogpunt van de lerende organisatie is dat een positieve ontwikkeling.
Resumé: In hoeverre houden de provincies systematisch rekening met hun klanten en partners?
De provincies houden in toenemende mate rekening met hun klanten en partners. Ze voeren regelmatig klanttevredenheidsonderzoeken uit, al dan niet als uitvloeisel van hun
kwaliteitssysteem. De meerwaarde van het tonen van interesse in klanten, partners en
dienstverlening is ongeveer bij de helft van de medewerkers aanwezig. De provincies hebben nog een slag te maken van hun oorspronkelijke interne gerichtheid naar externe gerichtheid.
4.3 HANDELEN EN DENKEN VAN DE MEDEWERKERS
Van de medewerkers wordt veel verwacht. In Groningen moeten ze flexibel, zakelijk, resultaatgericht, doelgericht en klantgericht zijn. Ze moeten beschikken over
netwerkvaardigheden en oog hebben voor politiek-bestuurlijke gevoeligheden. De
medewerkers worden afgerekend op hun competenties, houding en gedrag. Dit alles om de slagvaardige en flexibele organisatie te worden die de provincie wil zijn. In Drenthe moeten de medewerkers op hun nieuwe rol zijn berekend, professioneel, competent, gericht op opdrachtgever en doelgroep en functioneren in dynamische interne en externe netwerken.
De praktijk is echter weerbarstig. Uit de interviews is gebleken dat in Groningen de directie in 2005 op beperkte interesse kon rekenen bij het uitdragen van haar Streefbeelden. Een tweede voorbeeld van de weerbarstige praktijk zit in het Groningse huisvestingsproject Metamorfose. Het project was erop gericht om te komen tot een nieuw huisvestingsconcept met
