Dit hoofdstuk bediscussieert de onderzoeksresultaten. Belangrijk hierbij is dat het accent van de werkzaamheden van de milieuafdelingen ligt op de wettelijke taken en in mindere mate op beleidsmatige taken. De milieuafdelingen hebben – in tegenstelling tot veel andere afdelingen – allemaal een kwaliteitssysteem. Een aantal afdelingen in de provincie Drenthe zijn zelfs gecertificeerd. Dit heeft ongetwijfeld een bepaalde impact op het denken van de medewerkers en managers. In ieder geval zijn veel aanwijzingen gevonden dat in de afdelingen als gevolg van de kwaliteitssystemen 1eorde leerprocessen plaatsvinden.
Daarnaast is een belangrijk gegeven dat ten tijde van de uitvoering van het onderzoek in de provincie Drenthe een organisatieontwikkelingstraject liep. Mogelijk is dit van invloed geweest op de resultaten van de vragenlijsten en interviews in die zin dat de medewerkers en managers op dat moment meer met de ontwikkeling van de organisatie bezig waren dan de Groningse collega’s. De Drentse managers hebben in de interviews aangegeven dat zij zeer recent in werkgroepen hadden nagedacht over de strategie, missie, visie en doelstellingen van de organisatie.
Naast kenmerken van een lerende organisatie zijn de provincies Groningen en Drenthe ook sterk gericht op effectiviteit en efficiency. Daarmee vertonen de provincies Drenthe en Groningen kenmerken van wat Wierdsma en Swieringa (2002) een ‘belerende organisatie’ noemen. Wierdsma en Swieringa typeren belerende organisaties samengevat als volgt:
“Belerende organisaties zijn organisaties waarin rationaliteit, logica, rechtvaardigheid en efficiency sleutelwaarden zijn. De strategie is gericht op continuïteit en beheersing van de omgeving. De managementsystemen zijn gericht op het creëren van orde en het beheersen van de afwijkingen van de gewenste normen. Deze organisaties – bureaucratieën - zijn erop gericht om bewust of onbewust opzettelijk, tot soms in de kleinste details, gericht op het voorkomen van problemen en dus ook op het voorkomen van leren. De samenwerking die plaatsvindt speelt zich hoofdzakelijk af binnen de eigen functionele afdeling, dus met gelijkdenkenden en –gestemden. Tenslotte: een belerende organisatie is een organisatie die processen veroorzaakt die voor de leden een dwingend karakter hebben”. De Caluwé en
Vermaak (2007) plaatsen dergelijke organisaties in het zogenaamde blauwdrukdenken. Blauwdrukdenken gaat ervan uit dat veranderingen rationeel kunnen worden ontworpen en
geïmplementeerd, met als doel de ‘tacit knowledge’ van de werkvloer expliciet te maken en die systematisch om te zetten in expliciete kennis ten behoeve van standaardisering of om de logica van het totale werkproces beter te reguleren. De wijze van benadering is rationeel (planning) en empirisch (kengetallen). Eerst denken (definiëren en ontwerpen) en daarna doen (implementeren of uitrollen) is het adagium. Een opvallende representant van deze manier van denken is projectmatig werken. Al deze kenmerken worden in sterke mate teruggevonden in de beleidsdocumenten van de provincies, de manier van werken - volgens een
kwaliteitssysteem - en het denken van de managers: het management is een belangrijke initiator voor leren en innovatie.
In het onderzoek is de vraag gesteld in hoeverre het organisatiemodel van een lerende organisatie past bij de provincies. De Caluwé en Vermaak (2007) stellen verder dat
zelflerende vermogens (derde orde leren) zich in kiem- en netwerkverbanden organiseren, die zich maar niet willen overlappen met de nette structuur- en huisvestingsgrenzen die
organisaties vertonen. Volgens Wierdsma en Swieringa (1990) is de adhocratie – ofwel de lerende organisatie – te simpel als organisatiemodel voor bureaucratieën. Daarvoor zijn de omvang, de uitgebreidheid, de complexiteit en de interafhankelijkheden van de
werkprocessen in bureaucratieën te groot. Daarnaast zijn de huidige doelstellingen, taken en verantwoordelijkheden van de provincies te pluriform voor een lerende organisatie. Een betrouwbare overheid die haar wettelijke taken transparant en adequaat uitvoert is
waarschijnlijk meer gebaat bij een goed geoliede machine die effectief en efficiënt werkt, dan een organisme die zich bij elke situatie weet aan te passen. Maar voor dezelfde overheid geldt dat zij in haar regionaal coördinerende taak en het behartigen van regionale belangen juist gebaad is bij veel bewegingsruimte en minder bij gestandaardiseerde werkprocessen.
De Caluwé en Vermaak (2007) stellen daarnaast dat in openbare besturen geeldrukdenken – het denken in belangen – onvermijdelijk is. De provincie is een bestuursorgaan, die opkomt voor regionale belangen en juist daarom altijd druk van buitenaf nodig heeft om goed te functioneren. De bestuurskracht van de organisatie is daarom naast het lerend vermogen een heel belangrijke factor in bestuurlijke organisaties. Politici – en daarmee bestuurlijke
organisaties - moeten problemen kunnen oplossen. In beide organisaties worden bij de managers aanwijzingen gevonden voor de aanwezigheid van het zogenaamde
problemen. Door het management wordt voorzichtig geopereerd en belangen en standpunten afgetast. Ook Peeters (2007) besteedt aandacht aan de belangen binnen provincies: “Als er al
gegevens over de effectiviteit van het provinciaal beleid zijn, worden ze vaak voor intern gebruik gereserveerd. De reden voor de geheimhouding is meestal dat de verantwoordelijke bestuurders en ambtelijke leidinggevenden bang zijn dat de Statenleden de gegevens
gebruiken om zich nog meer met het beleid te bemoeien. Daarnaast bieden kritische evaluaties de media de gelegenheid in negatieve zin over de provincie te berichten (…)”.
Resumerend stelt de onderzoeker dat voor de continuïteit van de provincie als bestuurlijke organisatie naast haar lerend vermogen ook haar bestuurskracht van groot belang is. Hoewel de bestuurskracht van de provincies Groningen en Drenthe in relatie tot de continuïteit buiten de scope van dit onderzoek valt, kan wel worden geconcludeerd dat de openheid uit het
concept van de lerende organisatie op gespannen voet staat met het denken in belangen, macht en conflicten in een bestuurlijke organisatie. Om te leren is veiligheid nodig en een open en kwetsbare houding. Hier zal men fouten niet met de schuldvraag tegemoet moeten treden – zoals bij geeldruk en blauwdrukdenken – maar als gelegenheid om te leren (De Caluwé, 2007). Aangezien de provincies Groningen en Drenthe vanuit de historie kenmerken van de klassieke organisatiemodellen vertonen, waarbij het blauwdrukdenken en geeldrukdenken nog steeds een belangrijke rol spelen, is dit een grote belemmering om te komen tot een lerende organisatie. Desondanks wordt de lerende organisatie als oplossing gezien voor de
vastlopende bureaucratie. De druk vanuit de externe omgeving is de motor om de bureaucratie te verminderen en de bedrijfsvoering te verbeteren. De directies hebben in de afgelopen jaren door middel van reorganisaties de structuur aangepast om de externe gerichtheid, flexibiliteit en lerend vermogen te vergroten. Ook aan het vlak van het management zijn in dezelfde lijn aanpassingen gedaan. Uit dit onderzoek volgt echter ook dat de cultuur van de organisaties daarbij is achtergebleven, alhoewel de managers op dit vlak positieve ontwikkelingen signaleren. Opvallend is dat de directies op het vlak van de organisatieontwikkeling niet differentiëren naar de uitvoering van de verschillende taken, terwijl de uitvoering van wettelijke taken, uitvoerende taken en beleidsmatige taken toch heel verschillende
competenties van de organisatie vragen. Zoals al in de aanbevelingen aan de orde is gekomen, zou de onderzoeker het dan ook logisch vinden dat daarmee in de organisatieontwikkeling rekening zou worden gehouden. De onderzoeker sluit hiermee aan bij De Caluwé (2007), die stelt dat rechtlijnige, strikt planmatige oplossingen hun doel gemakkelijk voorbijschieten,
omdat ze geen rekening houden met onderliggende mechanismen, met diversiteit, met contrasten of met achterliggende emoties.
Tenslotte is de onderzoeker van mening dat een ruimere opvatting van het begrip “lerende organisatie” dan in de literatuur gehanteerd, wel een zekere waarde heeft in het
organisatieontwikkelingstraject bij de onderzochte provincies. Alle bij dit onderzoek betrokken medewerkers en managers hebben een positief beeld van het begrip en dat heeft een toegevoegde waarde. De lerende organisatie vormt een streefbeeld: we staan open voor kritiek en we zijn bereid om te leren van onze fouten. Een dergelijke houding – ook al gaat het om individuele leerprocessen – draagt bij om een flexibele, klantgerichte organisatie te worden die de provincies willen zijn. Dat in de bedrijfsvoering van de provincies planmatige aspecten als effectiviteit en efficiency en positioneringaspecten als belangen, macht en opinie een heel belangrijke rol spelen doet daar niet aan af. Het enige waar het Besturend Orgaan zich in het organisatieontwikkelingstraject van bewust moet zijn is dat het concept van de lerende organisatie – en de daarbij behorende cultuur - in essentie een andere is dan het beeld dat zij voor ogen heeft.