4. ONDERZOEKSRESULTATEN
4.4 LEREN VAN DE ORGANISATIE ALS GEHEEL
Zoals eerder gedefinieerd is een lerende organisatie een organisatie die zich voortdurend ontwikkelt, verbetert en vernieuwt. In deze definitie zit opgesloten dat de organisatie uit zichzelf deze ontwikkeling in stand houdt. Dit komt ook terug in de middengedeelte van het conceptuele model: leren is een cyclisch proces. De motor om te leren zit in de externe omgevingsvariabelen: samenwerking met de partners en de klanttevredenheid. Hetgeen geleerd wordt komt terug in de interne omgevingvariabelen: de strategie en visie en het handelen en denken van de medewerkers. Het leerproces (V) zelf wordt in het conceptuele model geoperationaliseerd door vijf variabelen en dan met name het systeemdenken (1e, 2een 3eorde leerprocessen). Bij een continue ontwikkeling ontwikkelen de interene en externe omgevingsvariabelen (I t/m IV) zich interactief.
In de paragrafen 4.1 tot en met 4.3 is gekeken naar de resultaatgebieden van het conceptuele model vanuit de vraag: in hoeverre vertonen de provincies overeenkomsten met de kenmerken van de lerende organisatie? Deze paragraaf brengt de resultaatgebieden met elkaar in
verband, gaat aan de hand de leerprocesvariabelen dieper in op de leermechanismen, teneinde uitspraken te kunnen doen over de haalbaarheid van het concept van de lerende organisatie in de onderzochte provincies. De opbouw van de paragraaf is verder als volgt. Gestart wordt met de presentatie van de overall resultaten van de vragenlijsten en interviews, welke worden voorzien van een korte interpretatie. Vervolgens wordt aan de hand van deze informatie en de eerdere analyse van de resultaatgebieden de leermechanismen van de provincie geanalyseerd.
Overall resultaten
Het overall beeld van de medewerkers zet de groepsscores van de vragenlijsten in relatie tot elkaar. Elke groepsscore correspondeert met een factor uit het conceptuele model. Tabel 4 geeft de groepsscores weer.
Tabel 4: Groepsscores vragenlijsten
Groepsscores Groningen Groepsscores Drenthe Stellingen Deelaspect Gemiddelde Standaard- Deviatie Gemiddelde Standaard- Deviatie 1 t/m 5 Strategie (I) 2,98 0,97 3,05 0,93 6 t/m 10 Klanten (II) 3,72 1,01 3,65 1,05 11 t/m 14 Partners (III) 3,69 0,91 3,69 1,05
15 t/m 19 Cultuur (IV), medewerkers 3,42 1,08 3,30 1,07
20 t/m 24 Leren (V), leiding 2,63 0,88 2,80 0,95
25 t/m 30 Leren (V), kennismanagement 3,27 0,97 3,02 1,00 31 t/m 35 Leren (V), samenwerken 3,24 1,03 3,33 1,01
1 t/m 35 Alle stellingen 3,26 1,04 3,24 1,04
Uit tabel 3 volgt dat de medewerkers van de provincies Groningen en Drenthe vergelijkbaar over hun organisatie denken. Bij beide organisatie wordt het management relatief als de zwakste schakel gezien. Over de strategie hebben de medewerkers een neutraal oordeel (circa waarde 3,0). De medewerkers vinden de informatie van hun externe omgeving, zoals klanten en partners belangrijk voor de uitvoering van hun werk. Ook de cultuur van de organisatie, kennismanagement en de mate van samenwerking vertonen in hun score samenhang door positief-neutraal te scoren. Dat wil zeggen dat de medewerkers van mening zijn dat hun omgeving de ruimte biedt om van elkaar te leren en dat dit in de praktijk ook in zekere mate plaatsvindt.
In relatie tot het beeld van de medewerkers hebben de geïnterviewde managers een veel positiever beeld van de organisatie qua kenmerken van de lerende organisatie. Bijlage 7 geeft een samenvatting van de interviews van de managers. Opvallend is dat zij zichzelf vaak zien als initiator en coach voor het proces van leren en innovatie, terwijl de medewerkers (op basis van de resultaten van de vragenlijsten) dat maar beperkt herkennen.
Om een beeld te krijgen in hoeverre de organisatie leert is de managers gevraagd in welke ontwikkelingsfase zij hun afdeling plaatsen volgens het INK-model. De meeste managers komen daarbij tot een indeling in fase II: proces georiënteerd tot fase III: systeem
georiënteerd. Daarmee geven de managers aan dat de provincies op het gebied van de wettelijke taken hun processen goed op orde hebben, maar nog lang niet transformationeel georiënteerd zijn. Opgemerkt wordt dat indien de organisaties zich inderdaad in fase II tot III bevinden dit voor de uitvoering van de wettelijke taken op zich een goede borging kan bieden voor de continuïteit van de provincies. Immers, de betrouwbare overheid - een overheid die voorspelbaar gedrag vertoont - is de missie van de provincie op het gebied van wettelijke taken. Hierbij hoort naast een zekere externe gerichtheid om rekening te houden met de klanten en partners en te anticiperen op nieuwe wet- en regelgeving ook een belangrijke interne gerichtheid om de werkprocessen goed op orde te hebben en te houden.
Analyse van de leermechanismen
Een belangrijke leervariabele die de interne omgevingsvariabelen strategie en visie en het handelen en denken van medewerkers met elkaar verbindt, is het streven naar een
gemeenschappelijke visie. Door regelmatig in de organisatie te praten over de strategie en visie zal na verloop van tijd duidelijkheid ontstaan en blijven over de actuele koers van de organisatie. Om een gezamenlijke visie te krijgen moeten verschillen van inzicht over de koers eerder worden opgezocht dan vermeden (zie ook bijlage 3). De beperkende factor is de mate waarin de organisatie de verschillende inzichten weet te harmoniseren. Naarmate hier meer sprake van is, zal de organisatie steeds meer overtuigd raken van de koers en de visie gaan nastreven. Tijdens het onderzoek zijn weinig aanwijzingen gevonden dat binnen de provincies structureel én organisatiebreed wordt gesproken over de koers van de organisatie. Wel zijn gegevens gevonden over reorganisatietrajecten waarbij sprake is van een
organisatiebrede communicatie over de (nieuw) te volgen koers en de consequenties voor de organisatie.
De politiek speelt een belangrijke rol in de te volgen koers (visie en strategie) van de
provincie. De provinciale organisatie bestaat uit een ambtelijk deel, die duurzaam aanwezig is en een periodiek wisselend politiek deel. De politieke koers van de provincie varieert in meer of mindere mate per (college)periode en wordt de ambtelijke organisatie in principe (top down) opgelegd. Zo vermeldt deze scriptie eerder dat een reorganisatietraject in de provincie
Drenthe in 2005 is gestopt door de wisseling van een politiek bestuurder. Gesteld kan worden dat de klant via de volksvertegenwoordiging indirect deel uitmaakt van de provinciale
organisatie. Dat levert in relatie tot de leermechanismen bijzondere aandachtspunten op. Aangezien de koers van de organisatie voor een belangrijk deel politiek wordt bepaald (top down) én regelmatig verandert zijn begrippen als lange termijn visie en missie voor de medewerkers mogelijk ook lastig te hanteren begrippen. Dat zou een verklaring kunnen zijn voor de beelden van de medewerkers ten aanzien van deze begrippen (zie paragraaf 4.1). Verder is een opmerking over de rol van de politiek in de provinciale organisatie van Van Lier (2007) over de provincie Groningen vermeldenswaardig: “In Groningen werken […]
bestuur en management nauw met elkaar samen. Hierin waakt wel het gevaar van een politisering van het bestuur. De banden met de ambtelijke organisatie, niet alleen met het management maar ook met de medewerkers, zijn door de platte organisatie zo nauw, dat politici de taak van het management dreigen over te nemen”. Doordat bestuurders politiek
verantwoordelijk zijn voor sectorale portefeuilles die zij beheren - en in die zin ambtenaren soms zelf rechtstreeks aansturen - kan dit een gezamenlijke visie van de organisatie
belemmeren, alsmede de inhoudelijke en individuele attitude van de medewerkers verklaren.
De individuele attitude binnen de organisatie beperkt het vermogen van de organisatie tot systeemdenken, mogelijk het belangrijkste leermechanisme. Positief is dat uit het onderzoek volgt dat de verbetermogelijkheden op het vlak van de samenwerking met partners en de klanttevredenheid via de kwaliteitssystemen in de primaire processen worden verankerd. Dat is zowel een vorm van collectief 1eorde leren als een vorm van ‘emergente’ strategie.
Belangrijk is ook dat driekwart van de medewerkers deze input relevant voor het werk vindt. Dit gegeven kan de basis zijn voor de doorontwikkeling naar collectieve 2een 3eorde
leerprocessen.
Voor de doorontwikkeling naar collectieve leerprocessen vraagt de lerende organisatie professionele15 medewerkers die nauw en intensief samenwerken. In de visiedocumenten geven de directies aan dat de medewerkers zich in deze richting moeten ontwikkelen.
Persoonlijke groei wordt dan ook door de provincie gewaardeerd en de betrokkenheid van de medewerkers is groot. Het is echter de vraag of de provincie in essentie de medewerkers de ruimte biedt om zich te ontwikkelen tot professionals, gezien het werken van de ambtelijke
organisatie onder bestuurlijke verantwoordelijkheid die de autonomie (sterk) beperkt. Een lerende organisatie vraagt ook om vermindering van regeldruk, waarvoor flexibiliteit en een open en lerende houding terug moet komen. Daarentegen speelt bij de milieuwetgeving de steeds sterker wordende tendens tot standaardisatie en uniformiteit, hetgeen een vorm van bureaucratisering is. Zo ontwikkelen zich tegengestelde mechanismen, met als gevolg dat de medewerkers zich naar verwachting van de onderzoeker uiteindelijk naar semi-professionals16 ontwikkelen. Dat is op zich geen probleem, maar het beperkt wel het aanpassings- en
leervermogen van de organisatie en daarmee de haalbaarheid van de ‘lerende organisatie’.
Haalbaarheid van ‘de lerende organisatie’
Een voorwaarde voor het krijgen en houden van een gezamenlijke visie is structureel en organisatiebreed met elkaar over de koers van de organisatie te praten. Dit kost met de huidige omvang van de provincies waarschijnlijk erg veel tijd. Omdat de provincie een openbaar bestuurslichaam is, gaat ook de toegevoegde waarde van een gezamenlijke visie deels verloren, omdat een beperkt deel van de organisatie een belangrijke stempel op de koers drukt. Op basis van de resultaten van de vragenlijsten is de verwachting dat door de grote verscheidenheid aan (inhoudelijke) doelstellingen hier niet de interesse van de ‘gemiddelde’ medewerker ligt. Tenslotte staat de verwachte grote tijdconsumptie op korte termijn haaks op de efficiency doelstelling. In die zin past het concept van de lerende organisatie niet erg bij de provincie.
Ook de randvoorwaarden van een bestuurlijke organisatie en ontwikkeling in wet- en regelgeving leiden er waarschijnlijk toe dat de provincie zich beweegt richting een semi-professionele omgeving. Binnen deze randvoorwaarden is ruimte voor collectieve 1eorde leerprocessen. De samenwerking tussen de ambtelijke en politieke organisatie zal resulteren in 2een 3eorde leerprocessen (die processen zijn niet nieuw), maar de kans dat die processen collectief plaats gaan vinden acht de onderzoeker niet groot. Daarvoor is de omvang van de organisatie te groot, de doelstellingen te divers, biedt de uitvoering van de wetgeving onvoldoende ruimte en speelt bij de politiek meer dan de ratio (namelijk
positioneringaspecten). De kans dat de provincies zich zullen ontwikkelen tot een lerende organisatie acht de onderzoeker dan ook klein.
Echter, ook in hun streven naar ‘de provincie van de toekomst’ - zoals omschreven in de visiedocumenten – zullen de provincies Groningen en Drenthe ‘bewust moeten leren’. Dat hoeft niet altijd collectief te zijn. Ook voor organisaties met de aard en omvang van de provincies Drenthe en Groningen zijn de vijf leermechanismen uit het conceptuele model deels geschikt om ‘bewust te leren’, hetgeen bijdraagt tot hun ‘performance’ en daarmee tot hun continuïteit. Het streven naar een zo groot mogelijke collectiviteit draagt daar aan bij.
Resumé: In hoeverre leert de organisatie als geheel en in hoeverre leidt dit tot een lerende organisatie?
Tabel 5 geeft een overzicht van de kenmerken van de provincies die aansluiten bij de leermechanismen in een lerende organisatie en de kenmerken die dat niet of minder doen.
Tabel 5 Kenmerken provincies in relatie tot de leermechanismen
Leermechanisme Kenmerken provincie die aansluiten Kenmerken provincie die niet/minder aansluiten
Systeemdenken Y Kwaliteitszorg bevordert collectieve 1e
orde leerprocessen en kan een opmaat bieden voor collectieve 2een 3eorde leerprocessen
Z Z
Individuele attitude medewerkers Weinig tot geen collectieve leerprocessen Gemeenschappelijke visie Y Tijdens reorganisatietrajecten organisatiebrede aandacht Z Z Z
Visie voor belangrijk deel politiek bepaald
Omvang van de organisatie is groot Diversiteit organisatiedoelen groot Mentale modellen Y Grote betrokkenheid van de medewerkers Z
Z
Lage veranderingsbereidheid medewerkers
Beperkte flexibiliteit medewerkers Persoonlijk
meesterschap
Y Persoonlijke groei wordt gewaardeerd Z
Z Z
Medewerkers ervaren weinig coaching van het management Beperkte autonomie
Toenemende interne regeldruk door milieuwetgeving (bureaucratie)
Teamleren Y
Y
Samenwerking wordt van primair belang geacht
Projectmatig werken in opkomst
Uit de analyse van de leermechanismen volgt dat de kenmerken van de provincies beperkt aansluiten bij een lerende organisatie. Gezien hun aard en omvang verwacht de onderzoeker dat de kans ook niet groot is dat ze dit in de toekomst wel doen. Het is ook de vraag of dat voor de uitvoering van milieutaken nodig is vanuit het perspectief van de betrouwbare overheid (een overheid die voorspelbaar gedrag vertoont). Dat neemt niet weg dat door ‘bewust te leren’ het lerend vermogen van de provincies wel kan worden vergroot.