PRIMAAT VAN DE POLITIEK?

PRIMAAT VAN DE POLITIEK?

TREKPAARD OF IN DE TANG?

3

Voorproefje

DOCUMENTATIECENTRUM NEDERLANDSE POLITIEKE

PARTIJEN

"Of men h e t b e t r e u r t o f n i e t , de o n t w i k k e l i n g van d e m aatschappij, met een p e n e t r e r e n d e o v e r h e i d , t e n d e e r t naar een m o n i s t i s c h s y s t e e m . "

( d r s . G .M .V. van Aardenne)

"N ed erla n d wordt g e r e g e e r d d o o r v i j f t i g d i r e c t e u r e n - g e n e r a a l van de m i n i s t e ­ r i e s , m i n s t e n s z o z e e r a l s do o r d e r e g e r i n g z e l f . "

(mr. J . G . C . Wiebenga)

Het ' o v e r h e i d s a p p a r a a t ' : "dat ap p ara a t i s vrijwel een s t a a t i n de s t a a t g ew ord en, waar p o l i t i c i ( o f zij nu k a m e r l i d o f m i n i s t e r zijn ) nauwelijks o f g ee n v a t op hebben en waartegen de media e i g e n l i j k m a c h t e lo o s s t a a n , ondanks d e Wet O p en b aa rh eid van B e s t u u r . "

( P . Riemersma)

"De b e t r e k k e l i j k g r o t e onmacht om i e t s aan h e t m i l i e u t e doen wijst op een s t r u c t u r e l e onmacht van o n s p o l i t i e k e en b e s t u u r l i j k e s t e l s e l , d a t ook op a n d e re g e b i e d e n zijn g e v o lg e n h e e f t . "

4

Colofon

Intro

R ed a c tie -ad res

Ada den O tte la n d er (hoofdredacteur) W ilhelm inapark 53

3581 NM U tre c h t Telefoon (030) 517537

A bonnem entenadres

A lgem een S e c re ta ria a t JOVD Prins H endrikkade 104

1011 AJ A m sterdam Telefoon (020) 242000

R ed a c tie tea m

Ward van Dijk, Jo rt K elder, Wim N ieuw enhuijse, Ada den O tte la n d er en Paul Woldendorp

Lay-out

(c) a u te u rsre c h t tekeningen: Tanja van R ees-S w art te Lisse

Drukwerk: o ffsetd ru k b ed rijf J. Sikke-m a te W arffuSikke-m

Binnenwerk: Ada den O tte la n d er

LEF

"L iberté, E g alité e t F ra te rn ité " is een uitgave van de JOVD (Jongeren O rganisatie Vrijheid en D em ocratie) te A m sterdam . N iets uit deze uitgave mag op w elke w ijze dan ook worden overgenom en zonder voorafgaande toestem m ing van de a u te u rs-re c h t- hebbenden.

De abonnem entsprijs b ed raag t voor JOVD-leden ƒ 19,50 en voor n ie t- leden ƒ 25,— per jaargang.

LEF is een kw artaalblad: vijfde ja a r­ gang, num m er 19, oktober 1987

H eeft de politiek wel of niet h et p rim aat in ons s ta a ts b e s te l? Waarom m aken wij ons druk over wie 'd e ' m acht h e e ft en hoe deze beïnvloed kan w orden door onder m eer h et am b telijk a p p araa t en pressiegroepen? G aat h et ons om idealen, het vergro­ ten van de eigen w elv aart o f is h et w ellicht een kw estie van o v erle­ ven?

Dit them anum m er van LEF s te lt 'H et p rim aa t van de p o litiek ?' te r discussie. D ertien au teu rs geven hun visie op de m ogelijkheden en beperkingen van m et nam e de re g e ­ ring en de S ta te n -G e n eraa l. Zij doen dit vanuit verschillende invalshoeken. K ort sam engevat: een politiek-, con­ tro lere n d -, jo u rn alistiek -, op ervaring in de p rak tijk b eru sten d -, pressie u ito e fe n e n d - en w etenschappelijk oogpunt. Tot slot drie a rtik e le n van p o litici m et een co n fro n teren d e en prikkelende visie op de toekom st.

Zo sc h rijft Vis d at e r reden to t ongerustheid is. Wij zijn nam elijk nogal BLIND VOOR DE TOEKOMST en m aken ons d aar weinig voorstelling van. P o litici zijn veelal bezig m et de dingen van vandaag en m orgen, om dat z ijn /h aar k iezers d aar ook m ee bezig zijn. Toch b estaan e r wel degelijk m ogelijkheden om e f fe c ­ tie f te rea g ere n op de im m ense problem en w aar onze sam enleving voor g esteld s ta a t. Onder andere door veel e ffic ië n te r gebruik te m a­ ken van m enselijke verm ogens. En, zoals Labohm s c h e tst, h et n astrev en van m ondiale doelen als wij ten m in ste willen overleven. B elangrijk is dat de politiek m ede tre k p a ard behoort te zijn in h e t stre v en n aar een le efb a ­ re w ereld w aarin iedereen een zinvol b estaan kan hebben. De m ogelijkheden hebben wij in onze eigen handen. H et is een kw estie van kiezen.

Inhoud

H et p rim aat van de politiek ofwel h et uithozen van een lekke schuit mr. J.H .C . van Zanen

17

Rolwisseling in de politiek drs. G.M.V. van A ardenne

22

De Tw eede K am er, verw achting en w erkelijkheid G .J. S ch u tte

27

H et parlem en t is m eer dan een papieren tijg e r m r. J.G .C . Wiebenga

De sam enleving m oet w aar voor h aar geld krijgen drs. S.J. Stuiveling

O verheidsvoorlichting te n d e e rt naar overheidspropaganda P. R iem ersm a

43

6

46

5 2

P a rtije n en kiezers: spanningsveld in een re p re se n ta tie v e d em o cratie dr. B. D enters

59

Chaos of d ic ta tu u r? drs. A.G. van der Spek

65

T oekom stspeculaties prof. mr. J .J . Vis

m r. J.H .C . van Zanen 7

Uithozen van een lekke schuit

In h e t k a d e r van h e t prim aat van de p o l i t i e k wordt zow el d e c e n t r a l e p o s i ­ t i e van r e g e r i n g en p a r le m e n t i n h e t s t a a t k u n d i g e b e s l u i t v o r m i n g s p r o c e s a l s ook d e (on)m acht van h e t p a rlem e n t i n de v er h o u d in g met de r e g e r i n g b e s p r o k e n . T e n s l o t t e p l a a t s t de s c h r ijv e r h e t prim aat van de p o l i t i e k tegen d e a c h t e r g r o n d van h e t prim a a t van d e k i e z e r s . De c o n c l u s i e i s d a t h e t b e s t é a n van h e t prim aat van de p o l i t i e k met v a l l e n en o p sta a n - a l s h e t ware w ater h o zen d u i t een l e k k e s c h u i t - nog s t e e d s kan worden aangenomen.

Wat w ordt bedoeld w anneer wordt gevraagd naar h et p rim aat van de politiek? P rim a at b etek en t volgens Van D ale's G root Woordenboek der N ederlandse Taal "de bevoegdheid om de e e rs te p laats in te nemen". P olitiek zou ik in dit verband op tw ee m anieren willen in te rp re te re n . In de e e rs te p laats als alle vraag stu k ­ ken die sam enhangen m et regering en parlem en t. Op deze w ijze kan het politieke p rim aat van regering en p arlem en t w orden a fg e ze t teg en andere m aatschappelijke m achten. In de tw eede p laats zou ik het begrip politiek willen om schrijven als alle vraagstukken die sam enhangen m et (de (on)m acht van) h et parlem ent in de verhouding to t de regering (het kabinet).

T en slo tte zou ik de vraag naar het p rim aat van de politiek in h et alge­ meen willen bespreken tegen de achtergrond van het prim aat van de kiezers.

D e m o c r a tis c h e r e c h t s s t a a t

K abinet en parlem en t hebben niet altijd de e e rs te p laats in de sam enle­ ving ingenomen, hebben niet altijd het politieke p rim aat bekleed. D aar­ om nu e e rst een ko rte sch ets van de ontw ikkeling naar een d e m o crati­ sche re c h ts s ta a t m et p arlem en tair stelsel en de p a rtije n sta a t.

E erder zijn het koningen en keizers

(en niet te verg eten de bevelhebbers van leger en vloot) gew eest die de dienst u itm aak ten . Is e r geen p a rle ­ m ent (volksvertegenwoordiging), zijn m inisters slech ts onderdanige dienaren des konings en vindt staatkundige besluitvorm ing p laats onder de d ire c ­ te invloed van de adellijke hogere standen, de gilden en de kerk.

Na de Franse rev o lu tie tekenen de huidige verhoudingen zich af en ko­ men kabinet en parlem en t c en traa l te staa n in het staatkundige b e slu it­ vorm ingsproces. De ged ach te van een een h eid sstaat kom t op, indivi­ duele grondrechten vinden erkenning en een d em o cratisch e re c h ts s ta a t ontw ikkelt zich. Een grondw et wordt v astg esteld (m et rech ten en vrijheden van de burgers), de MACHTEN WOR­ DEN VERDEELD in een uitvoerende, een w etgevende en een (onafhankelij­ ke) rech tsp rek en d e m acht en te n slo tte wordt -zek er belangrijk in h et kader van h et prim aat van de politiek- de HEERSCHAPPIJ VAN DE WET (de w etm atigheid van bestuur) aange­ nomen.

ts-s ta a t vervangen. De w etm atig h eid van h et bestuur sch iet te k o rt bij een zich uitbreidende overheidstaak (van n a c h tw a k e rssta a t n aar v e rz o r­ gingsstaat) (1). Er m oet bovendien n iet alleen w etm atig m aar vooral ook dem o cratisch bestuurd worden.

De d em o cratiserin g is een volgende fase in de ontw ikkeling. Een fase die pas in 1922 is afgerond bij de uitbreiding van h et b ep erk te k iesrech t voor de w elgestelden to t algem een k iesrech t voor vrouwen en m annen. D em o cratiserin g is (opnieuw) een com plicerende fa c to r. H et m onarchale stelsel m et een eenhoofdige leiding is door een veelhoofdige regering door m inisters vervangen. De dem o­ c ra tise rin g luidt een v erd ere invloeds­ uitbreiding van h et p arlem en t in en een VERBREDING van h e t poli­ tiek e p rim aat.

De d em o cratisch e re c h ts s ta a t pro ­ b e e rt de steed s com plexere v e r­ houdingen op ingenieuze w ijze aan e lk aar te verbinden. H et onverzoen­ lijke te verzoenen en een versm elting to t stand te brengen tussen v ersch il­ lende spanningsvelden.

De wensen van de individuele kiezer m oeten worden afgew ogen teg en h et algem een belang. De em an cip atie van de burgers (de mondige kiezers) s ta a t tegenover de noodzaak d at (belangen)conflicten op de een of andere w ijze worden gereguleerd. D em o cratisch e besluitvorm ing vindt zijn grens in de reg eerb aarh eid van h et land: im m ers d em o cratie b etek en t niet alleen ZELFBESTEMMING, m aar ook ZELFBEHEERSING. N iet alleen h et re c h t om in te spreken, m aar ook h et re c h t om goed gereg eerd te worden (2).

Voor h et to t stand brengen van een verbinding tussen de spanningsvelden biedt de d em o cratisch e re c h ts s ta a t enige geschreven en ongeschreven s ta a ts re c h te lijk e regels. R egels die een lang en langzaam groeiproces hebben doorgem aakt, een groeiproces dat nooit zal zijn voltooid.

P a r l e m e n t a i r s t e l s e l

Eén stelsel van (gedeeltelijk onge­ schreven) s ta a ts re c h te lijk e regels d at zich binnen h et kader van de d em o cratisch e re c h ts s ta a t h e e ft o n t­ wikkeld is h e t zogenaam de 'p arlem en ­ ta ire s te ls e l'. H et stelse l b ep aalt de verhouding tussen kabinet en p arlem en t in N ederland.

Binnen dit stelse l geldt de volledige MINISTERIELE VERANTWOORDELIJK­ HEID en de onschendbaarheid van h et staa tsh o o fd (a rt. 42 Gr.w lid 1 en lid 2). Volgens h et 'p arlem en ­ ta ire s te ls e l' h e e ft een kabinet voor zijn o p tred en h e t vertrouw en nodig van een m eerderheid in de v o lk sv erte­ genwoordiging (positieve vertrouw ens- regel) (3). H et vertrouw en m oet steed s opnieuw worden gevestigd bij k ab in etsfo rm aties en worden beves­ tigd tijd en de 'r i t ', bijvoorbeeld bij de jaarlijk se algem ene beschouwingen (4). H et b estaan van vertrouw en w ordt aangenom en zolang een u itd ru k ­ kelijk w antrouw en niet is gebleken (negatieve vertrouw ensregel, v er- trouw ensverm oeden).

Sinds de tw eed e h e lft van de vorige eeuw geldt dat bij een co n flic t tussen kab in et en p arlem en t als (ongeschre­ ven) NORM d at een kabinet niet teg en de uitdrukkelijke wil van de volksvertegenw oordiging kan aanblij­ ven. Tussen h et m om ent w aarop een m eningsverschil blijkt tussen kabinet en p arlem en t en h et m om ent w aarop een p arlem en tsm eerd erh eid het vertrouw en in h et kabinet opzegt b e sta a t een m arge. Die m arge is m edebepalend voor de vraag wie op d at m om ent h et overw icht (het prim aat) h e e ft. H et p arlem en t mag dan wel a ltijd h et la a ts te woord hebben, m aar d at wil nog niet zeggen d at h et p arlem en t a ltijd h et hoogste woord h e e ft.

vervroeg-m r. J.H .C . van Zanen 9

de verkiezingen u it te schrijven (art. 64 Gr.w lid 1 "Elk der K am ers kan bij koninklijk besluit w orden ontbon­ den"). Op d at m om ent kom en de k iezers tussenbeide in de verhouding kabinet p arlem en t. H et ontbindings- re c h t is een d em o cratisch elem en t (c o rre c tie f of in d icatief) binnen het p a rle m en taire stelsel; een schakel tussen k iezers en beleidsvorm ing.

De ZITVLEESTHEORIE -p a rle m e n ta ­ rië rs ' blijven graag p a rle m e n ta rië r- m aak t de toepassing van h et ontbin- dingsrecht niet populair. Via h et ontbindingsrecht kan h et kabinet druk u ito efen en op h et p arlem en t. H et ontbindingsrecht is een belangrijk en z ee r in te re ssa n t onderdeel van h et p a rle m en taire ste lse l. H et o n tb re ­ ken ervan s te lt de conflictsnorm c e n tra a l, m aakt h et kabinet b e tre k k e ­ lijk m achteloos teg en o v er h et p a rle ­ m ent en z e t de k iezers -afg ezien van de periodieke verkiezingen­ buiten spel.

A lle drie genoem de elem en ten van h et p a rle m en taire stelse l (m inisteriële verantw oordelijkheid, conflictsnorm en ontbindingsrecht) worden sterk beïnvloed door en zijn eigenlijk onder­ geschikt aan de nauwe ( p a rtijp o litie ­ ke band tussen h et kabinet en de p arlem en tsm eerd erh eid (al b e sta a t e r een in co m p tab iliteit tussen het kam erlid m aatsch ap en h et m in ister­ schap; a r t. 57 Gr.w lid 2 "Een lid van de S ta te n -G e n eraa l kan niet tevens zijn m inister, s ta a ts s e c r e ta ­ ris ...").

De p arlem en tsm eerd erh eid zal niet snel de (partijgenoot) m in isters ten val brengen. H et kabinet zal niet snel de p artijg en o ten in h et p a rle ­ m ent door vervroegde verkiezingen in m oeilijkheden brengen.

P a r t i j e n s t a a t

De d em o cratiserin g van de re c h ts ­ s ta a t en de ontw ikkeling van h et p a rle m en taire stelsel h e e ft h et o n t­ staa n van politieke p a rtije n noodzake­ lijk gem aak t. V eertien m iljoen N eder­

landers, noch honderdvijftig s trik t onafhankelijk opererende kam erleden zijn in s ta a t h et land te besturen. Enigerlei groepsvorm ing is voor de w erkbaarheid -de reg eerb aarh eid - nodig.

In de p olitieke p a rtije n w ordt de invloed van de k iezers gekanaliseerd, de politieke p a rtije n zijn als h et w are tussen de k iezers en de gekoze­ nen ingeschoven. In h et parlem en t zijn de fra c tie s van de verschillende p olitieke p a rtije n de eenheden w aar het om d ra a it als een p a rle m en tsm e e r­ derheid m oet worden gevorm d die een kabinet d raag t (5). En binnen de fr a c tie g aat het dan w eer om de fractieleid in g .

P a rle m e n ta rië rs (en m inisters) kunnen zonder de steun van een p olitieke p a rtij niet functioneren, zij hebben de p a rtijo rg an isa tie nodig bij de verkiezingscam pagne. Hun lot is in handen van de leiding van de politieke p a rtij. De kan d id aatstellin g is aan de p a rtijp o litie k e top). O m ge­ keerd zijn de p olitieke p a rtije n voor hun succes bij verkiezingen afh an k e­ lijk van de p re s ta tie s die hun p a rtijg e ­ noten -p arlem en tsled en e n /o f m inis­ te rs - hebben w eten te leveren. G e­ zien h et enorm e belang van politieke p a rtije n mag gerust van een PA R TIJ­ ENSTAAT worden gesproken. De p olitieke p a rtije n m aken een e sse n ti­ eel onderdeel uit van h et politieke p rim aat.

1

e-lijke m ach ten in ogenschouw w ordt genomen of d at h e t p rim aat van de politiek inm iddels een fic tie is gew orden.

R e c h t e r l i j k e macht

Hoe is het g esteld m et de re c h te r lij­ ke m ach t? Volgens de G rondw et h e e ft de re c h te rlijk e m acht niet de bevoegdheid om w etgeving te to e tsen aan strijdigheid m et de Grond­ w et. De w e tte n zijn onschendbaar (a rt. 120 Gr.w). Zo bezien kan de re c h te r de w etgevende arbeid van regering en p arlem en t -en d aarm ee h et p olitieke p rim a a t- niet a a n ta ste n . Als nauw keuriger w ordt gekeken blijkt d at h et gen u an ceerd er ligt. Een e e rs te nuance is d at bij het huidige proces van o n tstatelijk in g volgens het concept van een te r u g tr e ­ dende overheid -van VERZORGINGS­ STAAT naar TRAMPOLINE- of WAAR- BORGSTAAT- een tendens n aar het teru g g rijp en op h et tra d itio n e le re c h ts ­ s ta te lijk e instru m en tariu m past: de w et in form ele zin en de re c h te r. Er w ordt afg ezien van sp ecifiek e w etgeving ten gunste van algem ene w etgeving (W elzijnswet in p laats van K aderw et Specifiek Welzijn) of men ziet helem aal m aar af van w etgeving. D at la a t niet alleen ruim ­ te voor zelfregulering (Wet persoons­ re g istra tie s), m aar ook voor v ersch il­ lende of helem aal geen regulering. H et p rim aat van de p olitiek laat zich m inder sterk gelden na zich een periode (te) sterk te hebben g e m an ifeste erd (ook dat is schadelijk voor h et prim aat van de politiek: de b u re a u cra tie , niet de politiek b ep aalt de inhoud van de circu laires, am b telijk e rich tlijn en en andere vorm en van g e d eta ille e rd e pseudow et- geving). R egering en p arlem en t -en m et hen de d em o cratie en h et p rim aat van de po litiek - zijn door TE HOGE VERWACHTINGEN te wekken o v erb elast g eraak t en tred en nu teru g (6).

Men laat h et aan de jurisprudentie van de re c h te rs over om de burger

in h et c o n crete geval aan zijn 'r e c h t' te helpen. H et RECHTERSRECHT TIERT WELIG (stakingsrecht, e u th an a ­ sie). A lgem ene beginselen van behoor­ lijk bestuur m aken overal furore: ook in het beleid. M et andere woorden w ordt de re c h te rs bew ust o f onbew ust ru im te g e laten aan h et p rim aa t van de politiek te knagen.

Een tw eede nuance ligt in de re c h te r ­ lijke to etsin g aan in te rn a tio n a le v er­ dragen. Bij verdrag kan van de Grond­ w et worden a f gew eken, indien de ontw ikkeling van de in te rn a tio n a le rech tso rd e zulks v o rd ert en d e .S ta te n - G eneraal h et -bij tw eed erd e m e erd er­ heid- goedkeurt (a rt. 90 to t en m et 93 Gr.w).

Sinds N ederland zich h e e ft aangeslo­ ten bij h e t V erdrag to t bescherm ing van de re c h te n van de mens en de fundam entele vrijheden (Verdrag van Rom e 1950 en de zes volgende Protocollen) is bovendien wel mogelijk to etsin g van de w et door de re c h te r aan de een "ieder bindende bepa­ lingen" van in te rn a tio n a le verdragen (a rt. 94 Gr.w "Binnen h e t Koninkrijk geldende w e tte lijk e v o o rsch riften vinden geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is m et een ied er verbindende bepalingen van verdragen en van beslu iten van v o lk en rech telijk e organisaties").

In dit verband kunnen ook h et EEG- verdrag, h et Europees Sociaal Hand­ v est en een aan ta l verd rag en in h et kader van de V erenigde N aties (verdragen inzake b u rg e rre c h ten en politieke rech ten , en inzake econom i­ sch e- so ciale- en c u ltu re le rechten) worden genoem d.

m r. J.H .C . van Zanen

11

zij geven in dit geval ook de re c h te r ­ lijke m ach t een hogere m ach t dan reg erin g en p arlem en t.

I n t e r n a t i o n a l i s a t i e van d e p o l i t i e k

D at brengt mij op de a an ta stin g van h e t po litiek e p rim aa t van re g e ­ ring en p arlem en t door de in te rn a tio ­ n alisatie (de le tte rlijk e globalisering) van de politiek.

H et fe it d at N ederland een klein land -zonder koloniën- is, de N ed er­ landse econom ie een open k a ra k te r h e e ft, N ederland zeer afhankelijk is van de ex p o rt en h et fe it dat de w ereld m et de m oderne com m uni­ catiem id d elen toch al 'k le in e r' is gew orden, m aken d at de N ederlandse politiek g eïn tern atio n aliseerd is (7). Zonder te willen bew eren d at N ed er­ land z elf een kolonie is geworden, m oeten regering en p arlem en t in ons land in toenem ende m ate re k e ­ ning houden m et h etg een elders in de w ereld (bijvoorbeeld in de V erenig­ de S ta te n en W est-D uitsland) wordt besloten. N ederland m aakt deel uit van de EEG, de Benelux en de Noord A tlan tisch e V erdragsorganisatie en d a t h e e ft consequenties. N ederland kan niet zom aar pardoes besluiten m edew erking te w eigeren aan het p laatsen van k ru isra k e tten in W est- Europa.

Voor veel problem en zijn GEEN NE­ DERLANDSE OPLOSSINGEN m eer denkbaar. H et is m isschien vervelend om te zien d at h et w erkloosheidspro­ bleem , de hoogte van de re n te sta n d of de vervuiling van de Rijn geen rekening houden m et onze lands­ grenzen. En zeker niet m et h et poli­ tiek e p rim aat van reg erin g en p a rle ­ m ent in N ederland. M aar h et zijn wel de fe ite n .

A n d ere machten

Er zijn nog veel m eer m aatsch ap p e­ lijke m ach ten te noem en die aan het p rim aat van de politiek in de

zin van een c e n tra le positie voor regering en parlem en t knagen, zonder h et overigens door een eigen p rim aat te vervangen. Ik noem ze slech ts kort.

De nagenoeg o n a an ta stb are positie van de b u re a u cra tie (de vierde m acht). De p a rle m en taire en q u ête bouwsubsidies h e e ft dit nog eens aangetoond. H et bedrijfsleven (de m ultinationals) en de v akbondscentra­ les (in tern atio n aal in de ILO georgani­ seerd) zijn zeer belangrijk voor de totstandkom ing van h et sociaal-econo- misch beleid en h et afslu iten van c e n tra le accoorden (eind 1983 w eten stakingen van am b ten aren bijna het gehele openbare leven plat te leggen). De financiële w ereld (de banken, beleggingsfondsen). H et brede m a a t­ schappelijke -doorgaans ch risten -d em o - c ra tisc h e - m iddenveld h e e ft een g ro te o n zich tb are invloed. De w el­ zijnsinstellingen, de onderw ijsorgani­ saties, de kerken (IKV!), de gezond­ heidszorg, de m ilieubew eging en natuurlijk de groene lobby.

De m edia zijn een a p a rte alinea w aard. Zij kunnen op eigen k rach t (m et gebruikm aking van de in a rt. 7 Gr.w vastgelegde vrijheid van m e­ ningsuiting) h et politieke p rim aat van regering en p arlem en t v ersterk en m aar e r ook o n tz e tte n d veel schade aan toebrengen. Men ho eft m aar te re fe re re n aan het N ederlandse voorbeeld H arry van den Bergh c o n tra de H aagse Post en de zeer v ro e g tij­ dig afgebroken cam pagnes van G arry H art en Joseph Biden in de race om h et A m erikaanse presidentsschap, om te b eseffen w elke rol de m edia in de politiek kunnen spelen.

mr. J.H .C . van Zanen 12

79 en 80 Gr.w) als de SER, de K ies­ raad, de A cadem ische R aad en de WRR. De N ationale Ombudsman neem t een speciale, m aar niet erg m achtige positie in (a rt. 108 Gr.w). T en slo tte kunnen ook de lagere ov er­ heden op som m ige punten het p o litie ­ ke p rim aat van regering en parlem ent b etw isten (gem eente Den Haag door­ kruist landelijk inkom ensbeleid, gem eenten w eigeren tijd elijk e opvang asielzoekers, gem eenten voeren bui­ tenlandse politiek, g em een ten v erk la­ ren zich kernw apenvrij).

De conclusie m oet naar mijn mening zijn d at h et politieke p rim aat van regering en parlem en t zich op allerlei m anieren g e re lativ ee rd w eet en van allerlei kanten scherp onder vuur ligt. En dat is m aar goed ook: een o n a an ta stb aa r politiek p rim aat ach t ik onw enselijk. De esse n tie is e c h te r niet w ezenlijk a an g e ta st, om dat ons s ta a ts re c h te lijk b estel d a arto e niet de ru im te laat.

2

Dan nu de vraag naar het politieke p rim aat begrepen als de vraag naar de (on)m acht van h et parlem en t in de verhouding to t de regering.

De taken van regering en p arlem en t verschillen. In de re c h tss ta te lijk e verdeling van m achten h e e ft de re g e ­ ring de uitvoerende taak . Zij s te lt w etgeving voor, v o ert deze u it en b estu u rt h et land (a rt. 89 Gr.w). De vorming van een p arlem en tsm eer- derheid is bepalend voor de sam e n stel­ ling van de regering. D eze p arlem en ts- m eerderheid w ordt gevorm d tijdens de k ab in etsfo rm atie, h et (enige) mo­ m ent w aarop h et politiek e p rim aat (de m acht) ech t bij h et parlem en t ligt.

H et parlem en t is sam en m et de regering w etgevend orgaan (a rt. 81 Gr.w).

A r t . 4 2 . - 1. De r e g e r in g wordt g e ­ vormd door de Koning en de m in is ­ t e r s .

- 2 . De Koning i s onschendbaart de m i n i s t e r s zijn verantw oordelijk.

A r t . 5 0 . De S ta ten -G en era a l v e r ­ tegenwoordigen h e t g e h e le Neder­ la n d s e v o l k .

A r t . 5 4 . - 1 . De le d e n van de Tweede Kamer worden r e c h t s t r e e k s gekozen door de N ederlanders d i e de l e e f t i j d van a c h t t i e n j a a r hebben b e r e i k t ( . . ) A r t . 5 5 . De le d e n van de E e r s t e Ka­ mer worden gekozen door de le d e n van de p r o v i n c i a l e s t a t e n ( . . )

A r t . 6 8 . De m i n i s t e r s en de s t a a t s ­ s e c r e t a r i s s e n geven de kamers ( . . ) mondeling o f s c h r i f t e l i j k de door een o f meer le d e n verla n g d e i n l i c h t i n ­ g en , waarvan h e t v e r s tr e k k e n n i e t in s tr ij d i s met h e t belang van de s t a a t .

A r t . 70. Beide kamers hebben ( . . ) h e t r e c h t van onderzoek ( e n q u e t e ) , t e r e g e le n bij de w e t.

A r t . 8 1 . De v a s t s t e l l i n g van w e tte n g e s c h i e d t door de r e g e r i n g en de S ta ten -G en era a l gezamenlijk.

A r t . 8 2 . - 1 . V o o r s t e l l e n van wet kunnen worden in g e d ie n d door o f van­ wege de Koning en door de Tweede Ka­ mer d e r S ta t e n -G e n e r a a l.

A r t . 8 4 . - 1 . Zolang een v o o r s t e l van w e t, in g e d ie n d door o f vanwege de Koning, n i e t door de Tweede Kamer ( . . ) i s aangenomen, kan h e t door ha a r, op v o o r s t e l van een o f meer l e d e n , en vanwege de r e g e r in g worden g ew ijzigd.

A r t . 105. - 1 . De b e g r o ti n g van de o n tva n g sten en de u itg a ve n van h e t Rijk wordt bij de wet v a s t g e s t e l d . A r t . 120. De r e c h t e r t r e e d t n i e t in de b e o o r d e lin g van de grondw et­ t i g h e i d van w e tte n en v erd ra g en .

R e g e r in g r e g e e r ! P a rlem e n t c o n t r o - 1 e e r !

John S tu a rt Mill: "There is a radical distin ctio n betw een controlling the business of governm ent, and actu ally doing it " (8).

H et p arlem en t c o n tro le e rt in en via haar com m issies en hoorzittingen. H et beschikt bovendien over een a an tal specifieke m iddelen om c o n tro ­ le en invloed uit te oefenen.

De Tw eede K am er h e e ft m eer b e­ voegdheden dan de E e rste K am er (a rt. ' 51 Gr.w "De S taten -G en eraal b estaan uit de Tw eede K am er en de E e rste Kam er"). Mede daarom -en om dat de Tweede K am er in teg en stellin g to t de E e rste K am er d ire c t w ordt verkozen- b ezit de Tw eede K am er in de verhouding m et de E e rste K am er h et politieke p rim aat (a rt. 54 en 55 Gr.w).

H et b u d g etrech t is h et oudste re c h t van h et p arlem en t (a rt. 105 Gr.w lid 1). H et b u d g etrech t is het BREEKIJZER gew eest naar een to en e­ m ende invloed van h et parlem en t op h et regeringsbeleid.

De Tw eede K am er beschikt over h et re c h t in itia tie f-w e tsv o o rstellen in te dienen (a rt. 82 Gr.w lid 1). Bovendien kan de Tw eede K am er door de regering ingediende w etsvoor­ stellen via am endem enten w ijzigen (a rt. 84 Gr.w lid 1).

H et p arlem en t beschikt over het re c h t m inisters inlichtingen te vragen (a rt. 68 Gr.w). H et individuele inlich­ tin g en rech t is pas ingevoerd bij grond­ w etsw ijziging van juni 1987. In nauwe sam enhang m et het v rag en rech t h e e ft h et p arlem en t h e t re c h t m inisters te in terp elleren . D it re c h t is niet in de Grondw et opgenom en, m aar in de reg lem en ten van orde (art. 51 to t en m et 158 RvOEK, a rt.

120 RvOTK).

H et p arlem en t beschikt over een breed onderzoeksrecht, het re c h t van en q u ête (art. 70 Gr.w). R ecen te voorbeelden zijn de RSV- en de bouw- subsidiesenquête.

T en slo tte kan het parlem ent zich bij m otie over allerlei a ctu e le zaken uitspreken (art. 101 RvOEK, (in U itg e­

breide Com m issie Vergadering), a rt. 38 RvOTK, a rt. 62 RvOTK). De m otie van afkeuring en de m otie van w antrouw en zijn hiervan speciale vorm en. De e e rs te bedoelt een be­ paald gedrag van de regering (of een m inister) a f te keuren zonder daarm ee de regering (of m inister) to t a ftre d e n te brengen, terw ijl de la a tste nadrukkelijk bedoeld om de regering (of m inister) to t aftre d e n te dwingen (9).

Dilemma van een ' m e e 'r e g e r e n d p a rlem e n t

De form ele bevoegdheden van het parlem ent zeggen niet alles over de WERKELIJKE m achtsverhoudingen tussen regering en parlem en t (10). O ver de w erkelijke v erb lijfp laats van h et politieke prim aat.

In de e e rste p laats beschikt de re g e ­ ring over een enorm e in fo rm atiev o o r­ sprong die in de ruim e am btelijke ondersteuning w ordt belichaam d. De p arlem en taire con tro le en invloed worden hierdoor niet vergem akke­ lijkt.

m r. J.H .C . van Zanen 14

op de vingers.

H et is een DILEMMA w aar h et p a rle ­ m ent niet m akkelijk u itra a k t. B elem ­ m ert h et m eereg eren de co n tro le of m aakt h et de c o n tro le en invloed ju ist e ffe c tie v e r. Voor de vraag naar h et po litiek e p rim aat is alleen m aar belangrijk d at h et p arlem en t in s ta a t is e ffe c tie v e r invloed uit te oefenen en te c o n tro leren . Langs welke weg d at g eb eu rt -voorom of a ch te ro m ­ is m inder belangrijk.

Het p a rle m e n t i s z o ( o n ) m a c h tig a l s h e t z e l f w il

A fgezien nog van h et ZELFREINIGEN­ DE verm ogen van een p a rle m en taire d em o cratie heb ik de neiging aan te nem en d at enerzijds de p arlem en ts- m inderheid (en de media) voldoende m ogelijkheden hebben om h et re g e ­ ringsbeleid -alth an s m arg in aal- te to e tse n en op e rn stig e m isstanden te co n tro leren . A nderzijds verm oed ik d at de p arlem en tsm eerd erh eid in ieder geval -zij h et n iet a ltijd in h et openbaar- op een e ffe c tie v e m anier h et beleid van de p a rtijg e n o o t- m in isters kan beïnvloeden en c o n tro le ­ ren.

De invloed van h et p arlem en t op h et regeringsbeleid is niet e x ac t aan te geven. De p a rle m en taire in­ vloed m oet niet worden o verschat, m aar stellig ook niet worden onder­ sch a t. O v ersch attin g kan valse v e r­ w achtingen wekken en d aarm ee a n ti- p a rlem en tarism e oproepen, o n d ersch at­ ting d aaren teg en is mij te gem akke­ lijk. H et bos huilende wolven over de onm acht van h et p arlem en t is reeds overvol. H et p arlem en t is zo MACHTIG ALS HET ZELF WIL.

Voor de oppositionele p a rle m en ts­ m eerderheid is dit niet a ltijd a a n tre k ­ kelijk en ook voor vele anderen zal dit soms onbevredigend zijn. Zelf vind ik de SCHIJNBARE UITHOLLING VAN DE MINISTERIELE VERANT­ WOORDELIJKHEID -de gebrekkige a ftre e d c u ltu u r in N ederland- het m eest onbevredigende asp ect van

h et geheel (Van A ardenne en Braks blijven ondanks alles aan, Brokx tre e d t al af voor h et p arlem en t zich m aar h e e ft kunnen uitspreken). De reg eerb aarh eid van h et land m aakt e c h te r h et verzoenen van veel onverzoenlijks via h et parlem en­ ta ire stelse l noodzakelijk. En dit 'g eb rek k ig e' ste lse l is to t nu to e het b e ste w at wij hebben kunnen bedenken. We kunnen h et daarom m aar b e te r KOESTEREN (12).

Mijn conclusie is d at het POLITIEKE PRIMAAT uiteindelijk DAAR VER­ BLIJFT WAAR HET PARLEMENT TOESTAAT DAT HET LOGEERT.

3

T en slo tte wil ik de vraag n aar h et po litiek e p rim aa t teg en de a c h te r­ grond van h et p rim aat van de kiezers bespreken.

De d em o cratiserin g van ons s ta a ts b e ­ ste l is e r in de e e r s te p la ats op g e ric h t gew eest de k iezers invloed te geven op reg erin g en p arlem en t. Een invloed w aarvan zowel w ordt bew eerd d at h et h et p rim aa t van de p olitiek h e e ft a a n g e ta st als d at e r van w ordt gezegd d at h e t juist de leg im atie van h et p o litiek e p ri­ m aat van regering en p arlem en t h e e ft v e rs te rk t en zoals hierboven opgem erkt verbreed.

ge-m r, I.H .C . van Zanen 15

k eerde is overigens evenm in het geval (de m assale v red esd em o n straties in A m sterdam en Den Haag in h et begin van de jaren ta c h tig illu streren dit).

Rousseau zou graag h et politieke p rim aat van de k iezers -de volkssoeve­ r e in ite it- gevestigd hebben gezien

Zijn ideeën zijn th e o rie gebleven. C oncluderend zou ik willen opm erken d at rond de kiezersinvloed altijd m eer is gesuggereerd dan de w erke­ lijke verhoudingen binnen een dem o­ c ra tisc h e re c h ts s ta a t to e la te n . H et volk kan onm ogelijk zich zelf reg eren . H et p rim aa t is aan de (d em o crati­ sche) politiek.

E i n d c o n c l u s i e : d e p o l i t i e k h e e f t h e t p rim aat nog s t e e d s

Zowel u it de bespreking van de vraag n aar h et p olitieke p rim aat van re g e ­ ring en p arlem en t ten o p zich te van andere m aatschappelijke m achten en de v raag n aar h et p olitieke p ri­ m a a t -de (on)m acht- van h et p a rle ­ m ent in de verhouding to t h et kabi­ n et, als u it de bespreking van de v raag naar h et po litiek e p rim aat te g en de ach terg ro n d van h et p rim aat van de k iezers, is hoop ik duidelijk gew orden d at in een com plexe sam en­ leving als de onze bij h et p rim aat van de politiek binnen h et sta a tk u n ­ dige besluitvorm ingsproces allerlei k ritisc h e kanttek en in g en kunnen w orden g e p la a tst. H et p rim aat van de politiek -hoe ook o p g ev at- wordt op vele m anieren g e re la tiv e e rd en v erto o n t haperingen en gebreken.

Toch zou ik h et p rim aat van de p olitiek n iet als een fic tie willen beschouwen, m aar h et b estaan ervan w illen aannem en. H et staatk u n d ig e besluitvorm ingsproces is nu eenm aal -om m et Donner te spreken- te v erg e­ lijken m et HET UITHOZEN VAN EEN LEKKE SCHUIT

(1) Een in te re ssa n te v raag zou zijn o f in de huidige ontw ikkeling van v erzo rg in g sstaat naar tram p o lin e- o f w a arb o rg sta a t de w etm atig h eid

van bestuur w eer b e te r zou kunnen voldoen.

(2) "Ruling and being ruled in turn is one elem en t in liberty", aldus A risto te le s in boek 6 hoofdstuk 2 van zijn werk Politics, v e rta ald door Sinclair, T.A., Penguin C lassics, Bun­ gay Suffolk, 1979, bladzijde 236/237.

(3) Form ulering Donner, A.M., "de bekleding door bepaalde personen van h et m in istersam b t behoort, a fg e ­

zien van h et gebruik van h et (...) ontbindingsrecht, onder m eer afh an k e­ lijk te zijn hiervan of van hen geble­ ken is of m et g ro te w aarschijnlijkheid mag worden aangenom en, d at zij h et vertrouw en b e z itte n van de m e er­ derheid der Tw eede K am er", Hand­ boek van h et N ederlandse S ta a ts re c h t, Tjeenk Willink, Zwolle, elfd e druk

1983, bladzijde 425.

(4) N aast de getalsverhoudingen noem t Schm elzer, W.K.N., drie andere fa c to re n van w ezenlijk belang voor h et aangaan en h e t kunnen volhouden van een co alitie:

- een zek ere m ate van vertrouw en tussen de c o a litie p a rtije n en een duidelijk herkenbare s ta b ilite it in h et beleid van de partner(s);

in h et program m atisch overleg m oet ieder van de betrokken p artijen voldoende van de eigen visie te ru g ­ vinden;

- e r m oet voldoende co h eren tie b e­ staa n in h et beleid van m inisters van een p artij, hun fra c tie en hun p artij.

CDA A ctu eel, 11 april 1987, bladzij­ de 10.

(5) H et is opvallend dat de Grondw et noch sp reek t over p olitieke p a rtije n noch over fra c tie s. H et g ro te v er­ schil tussen th eo rie en p rak tijk in het s ta a ts re c h t blijkt hier. Slechts de reg lem en ten van orde noemen h et begrip fra c tie (a rt. 30 to t en m et 32 RvOEK, a rt. 11 RvOTK).

van m in ister-p resid en t Lubbers en m in ister K orthals A ltes van J u stitie in de S ta a tsco u ra n t van 24 april, 12 mei en 17 sep tem b er 1987. D a ar­ tegenover h et a rtik e l van R ietk erk , mr. J.G ., D em o cratie op m aat, Libe­ ralism e in de jaren ta ch tig , prof. m r. T eld ersstich tin g , g e sc h rift num ­ m er 32, 1987.

(7) Rozem ond, S., P a rle m e n ta ir stelsel en buitenlands beleid, In tern atio n ale S p e c tato r, sep tem b er 1987, bladzijden 456 to t en m et 462.

(8) C ita a t van bladzijde 214. "Instead of th e function of governing for which it is radically u n fit, th e proper o ffice of a re p re se n ta tiv e assem bly is to w atch and co n tro l the govern- m ent: to throw th e light of publicity on its a c ts ...). Mill, J.S., Three Essays, C onsiderations on re p re se n ta ­ tiv e governm ent, O xford U niversity Press, 1985.

(9) Zie ook: Prins, pro f.m r. J.H ., De m otie, H et p arlem en t in ak tie, Van Gorcum, Assen, 1986, bladzijde

129 en volgende.

(10) Zie ook boekbeschouwing van Prins, prof. mr. J.H ., R ech tsg eleerd M agazin Them is 2, 1985, bladzijden

182 to t en m et 185. En de passages over de d iscrep an tie tussen w at het p arlem en t doet en w at h et g each t w ordt te doen, K alm a, P., De illusie van de d em o cratisch e s ta a t, Kluwer, D eventer, 1982, bladzijden 41 en volgende, bladzijde 101 en volgende. (11) H ierteg en o v er zoals gewoonlijk zeer w elsprekend Hugo Brandt C o rsti- us die zelfs d u rft te spreken over een door een stra k reg eeracco o rd "verlam de" nationale politiek. "Een parlem en t hoort een regering te c o n tro leren . Die c o n tro le is nu in handen van k ran ten , en van kwade am b ten aren die bijvoorbeeld onkosten­ vergoedingen voor com m issarissen van de koningin laten uitlekken". "Als e r een bom op h et Binnenhof viel, zou alles in N ederland n et zo

slech t en goed gaan als h et nu g a at. M aar ik zou me m inder erg eren ." C am era O bscura, NRC H andelsblad, 26 sep tem b er 1987.

(12) N et als ooit D resselhuys zouden wij ons m oeten keren teg en allen die "... zoo lichtvaardig, m et zoo weinig politieken aanleg en zoo w ei­ nig politiek begrip, m et zoo weinig kennis van de h isto rie, h et parlem en t b esp o tten en bekladden ...". D ressel­ huys beschouw t "... h et p a rle m en taire stelse l ... een geheel onm isbare voor­ w aarde voor onze volksvrijheden...". "Wij kunnen de ta a k van den S ta a t beperken, wij kunnen aldus, gelijk ik en ook som m ige van mijn vrienden reeds m eerm alen hebben aangetoond, h et p arlem en t een b e te re p laats en een b e te re ta a k geven, m aar wij hebben ons te hoeden a f te b re­ ken w at door onze vaderen m et zooveel m o eite is gebouwd." D ressel­ huys, m r. H.C., Om den vooruitgang van ons land (openingsrede voor de Vrijheidsbond), H aagsche D rukkerij, Scheveningen, 2 m ei 1925, bladzijden

14 en 15.

(13) A rt. 50 Gr.w "De S ta te n -G e n e-raal vertegenw oordigen h et gehele N ederlandse volk" en a r t. 53 Gr.w "De leden van beide K am ers worden gekozen op de grondslag van e v en re ­ dige vertegenw oordiging...".

drs. G.M.V. van A ardenne 17

Rolwisseling

gevaren en gevolgen.

De l a a t s t e d e c e n n ia i s de d i s c u s s i e o v e r d e v er h o u d in g t u s s e n de b u r g e r , h e t p a rle m e n t en d e r e g e r i n g i n i n t e n s i t e i t toegenom en. S p i t s t e d i e z i c h i n aanvang t o e op d e v e r h o u d in g b u r g e r - o v e r h e i d (met s te ek w o o rd en a l s i n s p r a a k , o p e n b a a r h e id , v e r a n t w o o r d i n g s p l i c h t i n d e v o lk s v e r t e g e n w o o r d i g i n g en een d i r e c t g e k o z e n m i n i s t e r - p r e s i d e n t ) , de l a a t s t e j a r e n s t a a t d e c o n t r o ­ l e van h e t p a rle m e n t op h e t u i t v o e r e n d h a n d e le n van d e r e g e r i n g i n h e t centrum van d e b e l a n g s t e l l i n g .

C o n tro le van de regering door h et p arlem en t g a at uit van een PRINCIPI­ EEL DUALISME. De volksvertegen­ w oordigers kijken de vorst en zijn m inisters (zijn dienaren) op de vingers. Zo is h et historisch gegroeid; to e g esp itst vanaf de la te m iddel­ eeuw en op h e t b u d g etrech t. Im m ers, de vorsten hadden voor hun (m achts- en oorlogs-)politiek geld nodig dat zij van de burgerij m oesten v erk rij­ gen. D eze tr a c h tte d at slech ts onder voorw aarden te versch affen . Met de opkom st van de absolute s ta a t verschrom pelde dat re c h t van de burgerij, om na 1789 w eer te h e r­ leven.

Tevens kwam in de negentiende eeuw in veel Europese landen de scheiding der m achten naar de leer van M ontes- quieu to t stand. H et dem ocratisch evenw icht w erd zo gew aarborgd. De w etgevende m acht co n tro leerd e via h et b u d g etrech t de uitvoerende m acht (die overigens in ons land m ede-w etgever bleef). D at kon con­ flic te n opleveren: de crisis rond de V lootw et in de tw in tig er jaren is nog een voorbeeld uit deze eeuw. E chter, to t -globaal genom en- 1930 was de s ta a t, de overheid, slech ts een der ta llo z e m aatschappelijke fenom enen. Wel een belangrijk, m aar

niet overheersend. De term 'n a c h t­ w a k e rsta a t' ken sch etst de situ a tie.

Overheidsinvloed

HOE ANDERS IS DE SITUATIE THANS! De afgelopen v ijftig jaar is de s ta a t van de 'om randing' van de m aatschappij -h e t kader w aarin deze fu n c tio n e ert- g e p en etreerd in de m aatschappij zelf. Er is geen a c tiv ite its te rre in van de burgers m eer denkbaar of men komt de ov er­ heid tegen. D at overheidshandelen berust niet steeds op w e ttelijk e basis; ook de financiën spelen een rol in de vorm van subsidies en o v erd rach ­ ten.

De s ta a t beh eerst nu c irc a tw eederde van h et nationale huishoudboekje, d at g e e ft h aar overheersende k a ra k ter in de sam enleving goed aan. N atu u r­ lijk g e e ft de m aatschappij zich niet zom aar gewonnen: e r o n ts ta a t een INFORMELE ECONOMIE, m aar aan het kerngegeven doet dat niets af.

Verschuiving

drs. G.M.V. van A ardenne

18

de zuiver w etgevende arbeid naar m ede-beleidsbepaling. Steeds vaker g e e ft h et p arlem en t m et uitspraken de rich tin g aan die de regering h e e ft te gaan. H et p arlem en t pleeg t daar GEEN p rijsk a artje aan te hangen. H et is vaak de regering die a fre m ­ mend o p tre e d t ten o p zich te van de vele wensen die vanuit m aatsch ap ­ pelijke groepen via de K am er worden g ev en tileerd - 'e r is iets mis in onze sam enleving, de overheid m oet er w at aan doen'. V ergeleken m et de oude s itu a tie , w aarin h et parlem en t de hand op de knip hield om de vorst in toom te houden, tre e d t e r als h et w are een rolw isseling op.

Een logisch gevolg is u ite ra a rd dat de burger de overheid als een co m ­ plex g aat zien; het parlem ent m aakt voor hem deel uit van een m a ch ts­ stru c tu u r. Of men h et b e tre u rt of n iet, de ONTWIKKELING VAN DE MAATSCHAPPIJ, m et een p e n e tre re n ­ de overheid, TENDEERT NAAR EEN MONISTISCH SYSTEEM.

Die tw eed erd e die de overheid van h et n ationale inkomen b eh eerst vor­ men niet haar zuivere uitgaven. Voor een heel belangrijk deel zijn h et o v erd rach ten , voornam elijk van de ene burger naar de andere, voor een kleiner deel ook van h et ene b ed rijf naar h et andere. H et zijn deze o v erd rach ten die m oeilijk in te passen zijn in een b u d g et-sy stem a- tiek: h et g a a t niet aan als men een w e ttelijk re c h t op een zeker inkomen h e e ft toegekend (de B ijstandsw et) in oktober bij de A lgem ene Beschou­ wingen te c o n sta te re n dat h et geld op is en de uitkering m oet stoppen. T ere c h t p re v a le e rt dan h et w e ttelijk re c h t. In d at geval spreken we van een open-eind-regeling. Zelfs als de clausule -zoals bijvoorbeeld bij subsidie aan bedrijven in h et kader van regionale p olitiek of technologi­ sche ontw ikkeling- w ordt opgenomen d at als de pot op is h et re c h t is vervallen, is dat voor h et re c h ts ­ gevoel onbevredigend. H et 'w ie het e e rst kom t, die h et e e rst m a a lt'

idee sla a t n iet zo aan. Dan m aar w at m inder m alen, ofwel de subsidie­ p ercen tag es aanpassen.

Voorzover re c h ten zijn ondergebracht in de sociale verzekeringen, h oeft d at probleem zich niet voor te doen: de prem ie g a at gewoon omhoog. M aar ook d at h e e ft inkom ensgevolgen en leid t w ellicht to t andere o v er­ d rach ten .

Afweging

In h et algem een kan gesteld worden d at de pijlsnelle stijging van .de co l­ le c tie v e uitgaven -en derhalve van de c o lle ctie v e la sten - geen gejuich in de m aatschappij tew eeg brengt. Hoewel veel groeperingen van de c o lle ctie v e uitgaven p ro fiteren , tra c h t men begrijpelijkerw ijs ook zijn eigen b eslisru im te te v erg ro ten . Zeker in een tijd van stijgende w elv aart. Als h et even kan p ro b eert m en s tij­ gende c o lle ctie v e lasten a f te w en te­ len op bijvoorbeeld de w erkgever in de vorm van looneisen.

drs. G.M.V. van A ardenne 19

-m en denke aan de individuele huur­ subsidie en de uitkering aan de 'e c h te m inim a'. M aar ook wensen in de K am er als een storm vloedkering in de O osterschelde (een nieuw o n t­ w erp, dus m oeilijk te ram en en onder­ hevig aan een z ee r re ë le kans op s te rk e kostenverhoging), en h et org a­ niseren van de g ro te scheepsbouw in een sta a ts w e rf, de ROS (per defin i­ tie een o p en -ein d -stru ctu u r), dragen h iertó e, zij h et in m indere m ate, bij.

H et politiek oordeel in h et parlem ent is dan geheel van de financiële naar de inhoudelijke m ede-beleidsbepalende kant verschoven. De regering tra c h t reg elm atig 'n een ' te verkopen. Een vrij on-populaire bezigheid: de opposi­ tie buit d at -beg rijp elijk - uit; de vertegenw oordigers van de reg erin g s­ p a rtije n worden als v olksvertegen­ w oordiger aangesproken om zich n iet te v e rz e tte n teg en uitg av en ­ stijgingen. Im m ers, elke u itg a v e n stij­ ging kom t wel aan een m aatsch ap ­ pelijke groepering te n goede.

Geen antwoord

De in de jaren zeventig, begin ta c h ­ tig, steed s rijk er vloeiende aard g as­ inkom sten droegen e r to e bij de budgetdiscipline te verslappen. M aar toen h et duidelijk w erd d at la sten ­ verhoging via h et AFWENTELME- CHANISME slech ts to t een steed s sle c h te re econom ische basis zou leiden, begon ook h et te k o rt van de overheid te stijgen. Door de snel oplopende w erkloosheid dreigde d at, als open-eind-uitgave, onbeheersbaar te w orden. W eliswaar vorm de (en vorm t nog) de financiering mede dankzij de k rach t van de gulden geen probleem , m aar de re n te la s t drukt steed s zw aarder en d rijft ande­ re uitgaven uit de begroting.

SAMENVATTEND zou men kunnen ste lle n d at HET NEDERLANDSE BESTEL NIET HET ANTWOORD GEVONDEN HEEFT OP DE GEWIJZIG­

DE VERHOUDING VAN OVERHEID EN MAATSCHAPPIJ. M aar als de nood hoog w ordt -en dat werd hij- worden e r wegen gevonden, al zijn d at soms geen fraa ie .

Zo'n MINDER FRAAIE OPLOSSING IS HET AFSLUITEN VAN GEDETAIL­ LEERDE REGEERACCOORDEN. Buiten de druk van de openbaarheid spreken fra c tie s een reeks b eh eers- (dus bezuinigings-) m aatreg elen voor de kom ende periode af. H et re g e e r- accoord vorm t dan h et alibi om 'n ee n ' te zeggen tegen p ro te sten uit de m aatschappij. Zeker geen fraa ie zaak als men de openbaarheid zo in h et vaandel h e e ft geschreven, m aar in deze c o n ste lla tie w aarschijn­ lijk onverm ijdelijk. De m onistische tendens w ordt daarm ee steed s duide­ lijker zich tb aar.

Controle

boekhoudkundige oefeningen (teg en ­ woordig als fact-fin d in g in de mode)? Ik meen van n iet. H et is wel nuttig, m aar het lost de onderliggende pro­ blem atiek niet op.

Een andere, tegenw oordig zeer in zwang zijnde tendens is alles in regelingen vast leggen (ondanks de roep n aar deregulering). D aarm ee worden re c h te n gevestigd. M aar hoe beoordeelt men of h et m anagem ent van een bed rijf k rach tig genoeg is, zodat de technologische subsidie goede re s u lta te n zal hebben? Dat is niet in eenduidige c rite r ia vast te leggen; daar kom t een d iscretio - n aire beoordeling bij kijken. H et is veel b e te r die DISCRETIONAIRE VRIJHEID AAN DE UITVOERENDE MACHT TE LATEN, m aar een zeer zw aar wegend advies van deskundigen en onafhankelijke b u iten staan d ers te eisen. (Zo heb ik in d ertijd de zogenaam de h erstelfin an cierin g van verliesgevende bedrijven afhankelijk g esteld van een p o sitief oordeel van de com m issie G oudswaard. H et verw onderlijke was toen d at de A lge­ m ene R ekenkam er w at problem en zag bij de co n tro le in zo'n geval!)

Mijns inziens is h et antw oord ook NIET EEN STEEDS VERDERE UIT­ BREIDING VAN DE PARLEMENTAI­ RE BESTAFFING. Evengoed als bij de uitvoerende m acht dreig t dat to t b u reau cratiserin g te leiden; de Wet van Parkinson slaa t dan toe. De ste rk e stijging van h et a an tal kam ervragen te k en t m eer de to e n e ­ m ende p e n e tra tie van de overheid in de m aatschappij, dan een v e rb e te r­ de co n tro le op de m acht.

WAT DAN WEL? H et antw oord is niet gem akkelijk en com plex. De hoofdzaak is dat h et parlem en t, en dan m et nam e de Tw eede K am er (de E erste K am er doet d at nu al), zich n aast haar m ede-w etgevende taak , die h et re c h t van am endem ent inhoudt, m eer CONCENTREERT OP DE HOOFDLIJNEN VAN HET BELEID en dat vooral ook TOETST

AAN DE SLAGVAARDIGHEID TEN OPZICHTE VAN MAATSCHAPPELIJ­ KE ONTWIKKELINGEN. Zoals d aar zijn: de kom ende vergrijzing; de verdergaande individualisering; de technologische uitdaging van overzee; de verschuiving van de econom ische as in Europa naar h et Zuiden; het vinden van een antw oord op de vraag naar een schoner m ilieu bij een kw ali­ ta tie f goede w erkgelegenheid en de toekom st van onze landbouw bij een verm inderde p ro te c tie .

Prioriteiten

D aarto e m oet de p rio rite itsa fw e - ging v erd er in e re h e rsteld worden. De b eg ro tin g sw etten zouden in een RAAMWET bij de A lgem ene Beschou­ wingen kunnen worden v astg esteld . A lleen binnen elke afzonderlijke begroting zijn dan nog w ijzigingen denkbaar. De thans aangekondigde w ijzigingen van de C o m p tab iliteitsw et (snelle begrotingsw ijzigingen en d erg e­ lijke) zijn een goede zaak. M aar om de open-eind-regelingen goed in h et oog te houden lijkt e r m eer nodig. H et v erd ien t aanbeveling elke begroting m et een post 'onvoorzien' aan te vullen. Die vorm t een zekere buffer, voor h et p u tte n w aaru it to e ­ stem m ing van de m in ister van Finan­ ciën nodig is. Op die m anier kan e r sch erp er geraam d worden en kan onderputting van bepaalde posten worden voorkom en.

Ook zou de begroting veel s te rk e r een v erp lichtingen-begroting m oeten worden. De kas (1) is wel van belang voor h et te k o rt op dit ogenblik, m aar veel m inder voor de co n tro le op h et beleid. L aat de K am er kijken naar de beleidsverplichtingen en -p rio rite ite n , Financiën kan de kas beheren.

-drs. G.M.V. van A ardenne 21

re le investeringen m et een lange levensduur en h et b etalen van mo­ m en tan e kosten. D at past dan in de noodzaak voor h e t parlem en t m eer aan d ach t aan de lange term ijn ontw ikkelingen te geven.

k a b i n e t t e n Van A g t - W ie g e l ( 1 9 7 7 - 1 9 8 1 ) en L u b b ers-V a n Aardenne ( 1 9 8 2 - 1 9 8 6 ) . In d a t l a a t s t e k a b i n e t was hij t e v e n s v i c e - p r e m i e r .

Terugtreden

T e n slo tte zal h e t er e c h te r op aan komen of de overheid in h aar geheel -conform de wens van de burgers als to ta a l, m aar teg en de wensen van de burgers in hun verschillende groeperingen in- zich w at uit haar p e n e tra tie in de m aatschappij wil teru g trek k en .

D aarbij past h et ons in een klein land m et een open econom ie EEN BLIK OVER DE GRENZEN TE WER­ PEN. T eru g tred en w aar dat kan, juist m et h et oog op h et langere term ijn beleid, is nodig. Zo d at niet geb eu rt blijven alle v erb eterin g en in de c o n tro le bijzaak.

D at de fr a c tie -v o o rz itte r van de g ro o tste reg erin g sp artij bij de la a ts te A lgem ene Beschouwingen zo'n d e fa i­ tistisc h e 'n o rm ' (de 'B ert-n o rm ': h et beslag van de overh eid ssecto r op de econom ie zou volgens CDA- fr a c tie -v o o rz itte r De Vries m inim aal zestig pro cen t m oeten bedragen, re d a c tie .) lanceerde, kan onze onge­ ru sth eid op dit punt alleen m aar doen toenem en!

(1) De kasbegroting b e tr e f t in een bepaald ja a r de w erkelijk te v e rric h ­ ten uitgaven voor een bepaald pro­ je c t, w aarvoor verplichtingen zijn aangegaan voor langere term ijn .

d r s . G.M .V. van Aardenne

Verwachting en werkelijkheid

De a f s t a n d t u s s e n h e t g e e n d e b u r g e r s van d e Tweede Kamer verw a ch ten en wat zij erv an z i e n kan te n d e l e worden o v e r b ru g d d o o r d e o n a f h a n k e li jk h e id van d e Kamer t e b e n a d r u k k e n . Aan d e b evoeg d h ed en o n t b r e e k t h e t d e Kamer n i e t , b e la n g r i jk e r i s h o e z e worden g e b r u i k t . O o r d e le n o v e r h e t r e g e r i n g s ­ b e l e i d mogen n i e t vrijblijven d z i jn . A n d ers i s te ru g h o u d e n d h e id bij h e t doen van u i t s p r a k e n g e b o d e n . Een v i e r d e macht moet b e s t r e d e n worden, maar z e i s z o s t e r k a l s d e b e s t u u r d e r s zwak zijn .

We kennen allen de beelden van het telev isie-jo u rn aal: de Tweede K am er in debat m et een m inister, één kam erlid a c h te r de k ath ed er, tw ee in de bankjes, een v o o rz itte r en een g riffie r. Van tijd to t tijd krijgt de m in ister "van boven" b rie f­ jes toegeschoven. H et a c h te r de scherm en aanw ezige am b telijk e appa­ ra a t zorgt voor h et w eerw oord van de m in ister. De kijkers drukken de knop van hun to e ste l in, te le u rg este ld over h et fu n ctio n eren van de volks­ vertegenw oordiging.

Zie hier één van de voorbeelden w aaru it blijkt d at de Tw eede K am er n iet beantw oordt aan h et verw ach­ tingspatroon van velen. Hoe kom t dat: sch o rt e r w at aan h et fu n ctio n e­ ren van de Tw eede K am er o f deugt het verw achtingspatroon niet?

Griezelige hoogte

Wat mag een burger van de K am er of van "zijn" kam erlid verw achten? Hij zal geneigd zijn die vraag te p ro je c teren op zijn eigen situ a tie . Als hij v re e st voor nieuwe bezuiniging­ en op h e t onderw ijs zal hij v er­ w achten d at de K am er d aar een stokje voor s te e k t. De argum enten liggen toch voor h et oprapen! M aar als hij w eer eens een blauwe envelop bij zijn post a a n tr e f t zal hij b elastin g ­ verlaging als e e rs te p rio rite it zien. W aar te r w ereld im m ers is de b elas­

tingdruk zo hoog als in Nederland! Al dit so o rt re a c tie s h e e ft gem een, d at ze p rim air gead resseerd worden aan de Tw eede K am er of aan een bevriende fra c tie daarin. Zij m oet e r voor zorgen d at re c h t gedaan w ordt. De vraag is o f een verw ach­ tingspatroon d at aldus o n ts ta a t re c h t do et aan de m ogelijkheden van de Tw eede K am er. Die zijn im m ers m ede afhankelijk van de ta ak en positie van deze K am er in ons s ta a ts ­ b e ste l. D aarover is wel iets geregeld in de G rondw et, vooral w aar h et de rol van de S ta te n -G e n eraa l bij de w etgeving b e tr e f t, m aar daarm ee is de fe ite lijk e po sitie van de S ta te n - G eneraal nog niet bepaald.

Somm igen zijn hier gauw m ee klaar. Zo o m sch reef h et toenm alige k am er­

lid Van Thijn in 1976 (kabinet-D en Uyl!) in Socialism e en D em o cratie h et p arlem en t als een beleidsbepalend m ach tscen tru m , d at niet alleen rich ­ ting kan geven aan h et regeringsbe­ leid, m aar nam ens de gem eenschap ook rich tin g kan geven aan de ontw ik­ keling van de sam enleving.

idee van de v o lkssoevereiniteit, op grond w aarvan de uiteindelijke zeggen­ schap in ons land bij de volksvertegen­ woordiging zou liggen. Ik wijs deze idee niet alleen a f vanuit mijn ge­ loofsovertuiging, ze doet ook GEEN RECHT aan de co n stitu tio n ele verhou­ dingen in ons land. R egering en S ta- ten -G en eraal hebben elk een eigen verantw oordelijkheid, hoe zeer de één uiteindelijk ook niet zonder de ander kan.

Even regelen?

A rtik el 81 van de Grondw et bepaalt d at de v aststellin g van w e tte n g e­ sch ied t door de regering en de S ta te n - G eneraal gezam enlijk. Hoe subtiel deze verhouding kan zijn bleek bij­ voorbeeld bij de behandeling van h et w etsvoorstel to t wijziging van de stru c tu u r van h et A lgem een Bur­ gerlijk Pensioenfonds in h et voorjaar van 1987. De regering dreigde m et intrekking van h et w etsvoorstel bij aanvaarding van een h aar onw elgeval­ lig am endem ent, m aar overspeelde h aar hand om dat de K am er volhield en h et am endem ent niet zo v e rstre k ­ kend was. O m gekeerd le e rt de gang van zaken m et het in itia tie f-v o o rstel van D66 to t legalisering van eu th an a­ sie d at een v eto van de regering kan verhinderen d at een k am erm eer­ derheid haar wil d o o rzet.

P o litici doen dan ook goed VOOR­ ZICHTIG TE ZIJN MET HET WEK­ KEN VAN VERWACHTINGEN ALS HET GAAT OM WETGEVING. In de loop der jaren zijn heel w at w e t­ ten aangekondigd, die nooit to t stand kwamen. R ecen telijk b e tre ft dit nog een algem ene w et op het fu n ctio ­ neren van gesubsidieerde instellingen. De oorzaak lag dan niet zo zeer bij inhoudelijke verschillen van m e­ ning tussen regering en S taten -G en e- raal, m aar bijvoorbeeld in h et fe it d at bij nadere beschouwing steeds m eer bezw aren rezen tegen h et in stru ­ m ent van w etgeving voor het oplossen van m aatschappelijke vraagstukken.

H et advies van de R aad van S ta te kan daarbij een belangrijke rol spelen. Een in itia tie f-v o o rste l is in zulke gevallen zelden een w erkbaar a lte rn a ­ tie f. D at is h et wel als het g aat om c o n crete , niet te ingewikkelde zaken, die bij de regering te weinig p rio rite it krijgen. H et is een goede zaak dat de la a tste jaren zowel leden van de oppositie als van reg e­ rin g sfrac tie s van dit middel gebruik hebben gem aakt.

Handen vrij

De eigen verantw oordelijkheid van regering en S taten -G en eraal is op w etgevend gebied vrij duidelijk herk en ­ baar. H et g a at dan e c h te r m aar om een bep erk t deel van het re g e ­ ringsbeleid. Welke invloed o efen t de K am er nu uit op dit beleid? Hoe g aat zij daarbij om m et haar bevoegd­ heden?

In ons dualistisch sta a tsb e ste l gebeurt dit -ste rk versim peld u itg ed ru k t- volgens de regel: de regering re g e e rt, de K am er c o n tro le e rt. De scheiding tussen beide is niet w aterd ich t, al was h et m aar om dat de vertrouw ens- regel tussen regering en S ta te n -G e n e ­ raal m et zich m eebrengt, d at de regering al bij voorbaat zoveel m oge­ lijk rekening zal houden m et de opvattingen van (een m eerderheid van) de S taten -G en eraal.

Toch is h et voor h et functioneren van de K am er essen tieel d at zij haar ONAFHANKELIJKHEID ten opzichte van het regeringsbeleid handhaaft. Als een kam erm eerderheid zich al bij voorbaat co n fo rm eert aan nog te voeren beleid, zonder dat daarover in de K am er een in­ houdelijke discussie h e e ft p la atsg e ­ vonden, m aakt zo'n m eerderheid h et zich zelf m oeilijk haar taak uit te oefenen als co n tro leu r van re g e ­ ringsbeleid.

SAMENWERKING MET DE BEOOGDE REGERINGSFRACTIES. Terw ille van een eenm alige invloed op het beleid laten deze fra c tie s zich dan voor vier jaar de handen binden. De m inisters daaren teg en , die het beleid m oeten voeren en verdedigen, staa n aan de kant to t de inhoud van het regeerakkoord vast s ta a t.

Veel k ritiek op h et functioneren van de K am er h e e ft dan ook als ondertoon, dat een k am erm eerderheid niet ech t open s ta a t voor argum enten van anderen en de discussie m et de regering niet ech t aan g aat, om dat zij zich al tevoren h e e ft verbonden to t een bepaald re su lta a t.

C o alitie -k ab in ette n m aken com prom is­ sen onverm ijdelijk. Een regeerakkoord kan daarvoor de basis leggen. M aar dan een akkoord TUSSEN reg eerd ers en niet m et hen die de reg eerd ers m oeten co n tro leren . Het is dan aan de beoogde m inisters zich goed te realiseren , dat door hen te sluiten com prom issen m e tte rtijd ook a c c e p ta ­ bel zullen m oeten blijken voor de bevriende k a m erfra cties.

Een al dan niet stra te g isc h monisme, bedoeld om de c o a litie p a rtn e r in toom te houden, k e e rt zich u itein d e­ lijk TEGEN de K am er als geheel als zij geroepen wordt haar c o n tro le ­ rende taak uit te oefenen.

Instrumenten

De invloed van de Tw eede K am er op h et regeringsbeleid is afhankelijk van de BEVOEGDHEDEN van de K am er en van de MANIER WAAROP zij deze gebruikt. Met dit onderw erp h e e ft de K am er zich uitdrukkelijk bezig gehouden bij de behandeling van h et rap p o rt van de bijzondere com m issie Onderzoek van de O rganisa­ tie en de W erkwijze van de Tweede K am er (de com m issie OOW) (1). Een van de belangrijkste gevolgen van dit rap p o rt is een gew ijzigde procedure van begrotingsbehandeling. De d e p artem e n ta le begrotingen vorm en als h et w are de financiële vertalin g van het te voeren beleid.

Ze worden bij w et v astg esteld , zodat de Tw eede K am er beschikt over het re c h t van am endem ent. D aarvan w ordt bij som m ige begrotingen (zoals van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur) ruim schoots gebruik gem aakt, al vorm en de g ro ten d eels m islukte pogingen van de C D A -fractie om de bezuinigingen op de w elzijnspara- g ra a f van de begroting van 1987 teru g te dringen wel een illu stra tie van de sm alle m arges die hierbij gelden.