De A lgem ene R ekenkam er nader beschouwd.
De toenemende aandacht voor c o n t r o l e l o o p t p a r a l l e l aan w ijzigingen i n h e t f u n c t i o n e r e n van de Algemene Rekenkamer. D i t Hoge C o l l e g e van S t a a t p u b l i c e e r t s i n d s e n i g e tijd n a a s t h e t j a a r l i j k s v e r s l a g ook t u s s e n t i j d s e v e r s l a g e n . Daardoor kan b e t e r e a a n s l u i t i n g v e r k r e g e n worden op d e p o l i t i e k e agenda van h e t p a r l e m e n t . De band met d e Tweede Kamer i s v e r s t e v i g d» mede door de m e t h o d i s c h e r aa n d a cht d i e c o n t r o l e i n m i d d e l s daar k r i j g t . T a a k u i t b r e i d i n g van d e R ekenkam er, nieuw e wijze van r a p p o r t e r e n o v e r r e c h t m a t i g h e i d i n r a p p o r t e n van b e v i n d in g e n bij e l k b e g r o t i n g s h o o f d s t u k op P r i n s j e s d a g» i n t e n s i e ve aandacht v oor o n d e r z o e k m e t h o d o l o g i s c h e v r a a g s tu k k e n en i n f o r m a t i s e r i n g z u l l e n i n de nabije to ek o m st nog e x t r a im p u ls e n voor v e r a n d e r in g z ijn .
Sinds enkele jaren is e r bij regering, parlem en t en m edia een groeiende belangstelling te bespeuren voor het fenom een co n tro le. D at is niet zo verw onderlijk in een periode van forse bezuinigingen w aarbij vrijwel alle uitgavenposten van de rijk so v er heid onder g ro te druk zijn komen te staan .
De re c e n te p a rle m en taire enquêtes hebben ongetw ijfeld bijgedragen aan de toegenom en aandacht voor het to e zich t op 's rijks financiën en alles w at d aarm ee sam enhangt. Ook de A lgem ene R ekenkam er, h et con- tro le-o rg aan bij u itste k van de rijks overheid, lijkt nadrukkelijker in beeld geb rach t dan enige jaren geleden. H et op verzoek van de Tw eede Ka m er v e rric h te onderzoek naar de uitgaven voor de O o stersch eld e- w erken, het W alrus-onderzoek en de rap p o rterin g over de stan d van zaken rond de acco u n tan tsco n tro le bij de rijksoverheid en de beg ro tin g s uitvoering 1981-1985 zijn uitgebreid in de Tw eede K am er besproken en leverden ons dikke knipselkranten op.
M aar w at is die R ekenkam er precies voor instelling?
Onafhankelijk
De A lgem ene R ekenkam er is een Hoog C ollege van S ta a t. Zij is ON AFHANKELIJK van regering en p a rle m ent. H et C ollege b e sta a t u it drie fu ll-tim e leden. U it d it d rie ta l b e noem t de Kroon de p resid en t. De huidige sam enstelling b e sta a t uit: F.G. Kordes, p resident, H.FI.G. Kooien RA, lid en m ijzelf. Voor ied er van de leden is e r een p a rt-tim e p la a ts vervanger die h et betrokken lid v er vangt bij afw ezigheid. Voor de u itv o e ring van zijn ta ak w ordt h et College bijg estaan door een se c re ta ris die aan h et hoofd s ta a t van een a m b te lijk ap p araa t van ruim driehonderd m edew erkers. H iervan zijn e r zo'n tw eehonderd w erkzaam in de onder zoeksector.
Bijna de h e lft van die m edew erkers is academ isch gevorm d. Vaak wordt gedacht d at bij de R ekenkam er alleen m aar acco u n tan ts en boekhouders w erken. D at beeld klopt niet m et de w erkelijkheid. N atuurlijk, e r zijn re g iste ra c c o u n ta n ts (zo'n vijfentw in tig), econom en en SPD 'ers, die disci plines zijn onm isbaar voor een
organi-drs. S .J. Stuiveling 33
sa tie als de R ekenkam er, m aar in de loop der jaren is e r een enorm e verbreding van aandachtsgebieden opgetreden. Wie nu een kijkje op het Lange Voorhout in Den Haag of bij de contro leb u reau s op de d ep ar te m e n ten kom t nem en, o n tm o et er ook ju risten , sociale w etenschappers, bestuurskundigen, politicologen, h isto rici, H EA O 'ers, m aar ook technische w etenschappers en sp ecialisten op h et gebied van au to m atiserin g . Bijna driekw art van de m ensen die bij de R ekenkam er w erken is jonger dan 45 ja ar. Vijf ja a r geleden, in 1982, w aren dit e r nog m inder dan zes op ied ere tien m edew erkers. Ook de vrouw -vriendelijkheid van de o rg an isatie neem t -zij het m ondjes m a a t- ie ts to e . In de o n derzoeksector w erken thans zevenentw intig vrouwen, teg en e lf in 1982. De h e lft van het personeel is langer dan vijf jaar w erkzaam bij de R ekenkam er.
Organisatie
De o n d erzo ek secto r is verdeeld in zes afdelingen b estaan d e uit tw eeën tw in tig bureaus. Elk bureau houdt zich bezig m et onderzoek bij één d e p artem e n t (en is d aar ook gehuis vest) dan wel m et onderzoek naar specifieke zaken op h et te rre in van bedrijven, personeelsuitgaven, de Europese G em eenschap of beleidsdoel- m atigheid. Ook is e r een speciale stafafd elin g w aar onder andere de planning en beheersing van onder zoeken is o n d erg eb rach t. W anneer men w eet d at e r bij ons continu m eer dan honderd verschillende onder zoeken in uitvoering zijn, kan men zich vo o rstellen hoe belangrijk deze fu n ctie voor h et onderzoekbeheer is.
Taak
De A lgem ene R ekenkam er o n tleen t h aar taak in a lle re e rs te in stan tie aan de G rondw et en vervolgens aan de C o m p tab iliteitsw et en enkele
sp eciale w e tten . De m eest globale om schrijving is d at de R ekenkam er b elast is m et het onderzoek van de ontvangsten en uitgaven van het rijk. M aar wie zich een beeld van 'h e t rijk ' (een enorm groot en inge wikkeld stelsel van afdelingen, bu reaus, d ep artem en ten , buitendiensten, am bassades, enzovoorts, enzovoorts, w aar duizenden m ensen w erken en m iljarden omgaan) wil vorm en, b e grijpt dat die globale taak o m sch rij ving weinig houvast voor het dagelijk se werk biedt. H et is dan ook onver m ijdelijk d at we ACCENTEN leggen IN onze BENADERING VAN HET WERKTERREIN en onderzoek-priori- te ite n bepalen. In de prak tijk zijn de c o n tro le -a c tiv ite ite n van de R eken kam er ruwweg ingedeeld in re c h tm a- tigheidscontroles en doelm atigheidscon- tro les.
Rechtmatigheid
Bij de rech tm atig h eid sco n tro les wordt gekeken naar de WIJZE WAAROP de begrotingen van de verschillende d ep artem en ten worden uitgevoerd. Bijvoorbeeld wordt bezien of voor de uitgaven ook inderdaad een artik el in de begroting is opgenom en, m et een om schrijving die de w ijze van en het doel w aarvoor h et geld is uitgegeven, dekt. Wie de m oeite neem t om eens w at verslagen van de R ekenkam er door te bladeren, kom t ta llo z e s ta a ltje s van h et te g en deel tegen. Soms g aat h et bij de door de R ekenkam er g e co n sta tee rd e afw ijkingen om incidenten, m aar soms ook om stru c tu re le o n re c h tm a tigheden. H et zal duidelijk zijn dat deze STRUCTURELE ONRECHTMA TIGHEDEN h et begrotingssysteem in de kern a an ta sten en DEMOCRATI SCHE CONTROLE ONMOGELIJK MAKEN. Bij de rech tm atig h eid sco n tro - le w ordt ook gekeken of de inkoms ten van h et rijk allem aal c o rre c t verantw oord werden.
H et rechtm atigheidsonderzoek mondt uit in de goedkeuring van de rijk srek e ning. Onder 'rijk ' m oet hier v erstaan
worden alle d e p artem e n te n en de daaronder re sso rtere n d e diensten, de zes begrotingsfondsen en het A lgem een B urgerlijk Pensioenfonds en -zolang de voorraad s tr e k t- de staa tsb ed rijv e n . W anneer de R ekenka m er e c h te r op grond van haar onder zoek tegen bepaalde uitgaven of ontvangsten bezw aren h e e ft en de verantw oordelijke m in ister n iets doet om die bezw aren weg te nem en, dan kan de R ekenkam er de m in ister DWINGEN om bij de S ta te n -G e n eraa l een w etsv o o rstel to t opheffing van h et bezw aar in te dienen, een zoge naam de INDEMNITEITSWET. D at is de zw aarste form ele san c tie w a ar over we beschikken.
Een van de zaken die de R ekenkam er m et ZORG vervult is de enorm e a c h te rsta n d bij de goedkeuring van de rijksrekening. De la a ts t goedge keurde rekening is die van 1979! Voor deze v ertrag in g zijn ta l van redenen aan te voeren, m aar de belan g rijk ste is toch wel d at e r op de d e p artem e n te n een enorm e a c h te r stan d is.
Form eel is de m in ister van Financiën verantw oordelijk, m aar die is w eer afhankelijk van h et indienen van de stukken bij hem door zijn co lleg a's die op hun beu rt w eer afhankelijk zijn van hun m edew erkers die het doorgaans zo druk hebben m et de lopende begrotingen d at ze onvoldoen de toekom en aan h et sluiten van de boeken van de voorafgaande jaren.
H et COMPTABEL BESTEL wordt daarom -m ede door onze niet a fla te n de k ritiek op de gang van zaken binnenkort VERNIEUWD, ju ist m et h et doel om de zogenaam de v e ra n t- w oordingsprocedure te versnellen. Door een w ijziging in de C om p tab ili te its w e t zal in de toekom st de rijks rekening veel e erd er dan nu het geval is te r beschikking komen. Al op Prinsjesdag volgend op een bepaald beg ro tin g sjaar ontvangt de Tw eede K am er dan de d e p a rte m e n ta le re k e ningen, w aar dan ook nog eens per hoofdstuk een rap p o rt van bevindingen
van de R ekenkam er bij zit.
D eze rekeningen worden vervolgens door de m in ister van Financiën sam en gevoegd to t de rijksrekening, die door de R ekenkam er m oet worden goedgekeurd.
Prinsjesdag 1988 zal voor h et e e rst deze nieuwe verantw oordingsvorm in p rak tijk worden g eb rach t. Binnen de R ekenkam er w ordt nu al hard gew erkt om onze nieuw e w ijze van ra p p o rte re n over h et ja a r 1987 voor te bereiden.
Doelmatigheid
De C o m p ta b ilite itsw et 1976 zegt d at de R ekenkam er aan d ach t m oet wijden aan de doelm atigheid van 's rijks beh eer en van de o rg an isatie en h et functio n eren van 's rijks dienst. De norm en die de R ekenka m er bij h et doelm atigheidsonderzoek h a n te e rt kunnen aangeduid worden als norm en voor e ff e c tiv ite it of norm en voor efficien cy .
Bij h et EFFECTIVITEITSONDERZOEK, ook wel onderzoek n aar doelen en e ffe c te n genoem d, ligt h et accen t op de gevolgen van h et beleid. N age gaan w ordt of de doelen die de w e t gever zich g esteld h e eft ook g e re ali seerd zijn. Bovendien w ordt onder zocht of de in stru m en ten die ingezet w erden om h et doel te bereiken (subsidies, m ensen, m iddelen, in stru c ties) ook bijgedragen hebben aan h et re a lise re n van het doel.
Bij EFFICIENCY-ONDERZOEKEN g aat h et om de vraag of voldoende zuinig m et de in stru m en ten is om ge sprongen, m et andere woorden of h et geld niet over de balk is gegooid. H et doelm atigheidsonderzoek v ereist nogal w at in v e n tiv ite it, e r g a at veel tijd in studeren zitten : kam erstukken, b eleid sn o ta's, co rrespondentie, alles m oet nauw keurig geanalyseerd worden om te kunnen bepalen welk doel de p olitiek p recies voor ogen stond. Vervolgens m oet -vaak in overleg m et h et o rg an isatie-o n d erd eel dat
drs. S.J. Stuiveling 35
onderzocht w ordt- bepaald worden w at een redelijk re s u lta a t is. Ju ist bij h et doelm atigheidsonderzoek g aat h et e r vaak niet om dat je 'fo u te n ' op h et spoor kom t, m aar d at je aan g e e ft w aar v erb eterin g en m ogelijk zijn.
De co n tro les van de R ekenkam er vinden ACHTERAF p laats. We nem en dus niet deel aan h et voorbereiden van overheidsbeleid o f aan de u itv o e ring ervan. Wel behouden we ons h et re c h t voor om uitsp rak en te doen over de k w aliteit van de b eslu it vorm ing die aan h et beleid ten grond slag ligt. Een belangrijk punt van h et onderzoeksbeleid van de R ekenka m er is h et h a n teren van een goede MIX tussen re c h tm atig h eid s- en doel m atigheidsonderzoek. H et deel van h et rech tm atig h eid so n d erzo ek , dat nodig is voor de goedkeuring van de rijksrekening, m o et. D aarn aast kan vrijelijk b eslist w orden over m éér rech tm atig h eid so n d erzo ek . D oel m atigheidsonderzoek kent n iet zo'n 'v e rp lic h t' g e d ee lte . K ort gezegd: rech tm atig h eid so n d erzo ek m oet, doel m atigheidsonderzoek mag.
Rapportages
De R ekenkam er is onafhankelijk. D at b e te k e n t d at ze zonder last of ruggespraak over de conclusies van h aar bevindingen kan ra p p o rteren . De drie leden van de R ekenkam er lopen ook n iet h et risico van ontslag w anneer hun bevindingen w at al te onaangenaam voor een regering zouden uitpakken: n et als dat het geval is bij de re c h te rlijk e rnacht, w orden zij voor h et leven benoem d.
Aan wie ra p p o rte e rt de R ekenkam er? In de C o m p ta b ilite itsw et s ta a t dat zij elk ja a r vóór 1 april verslag u itb ren g t aan regering en p arlem en t. D at is ook de periode w aarin de R ekenkam er de m eeste aandacht k rijg t. Vooral de sp e c ta c u la ire u itg lij ders worden soms breed u itg em eten in de m edia. M aar al sinds een aan tal
jaren is de R ekenkam er bezig de verslaglegging w at m eer te v e rsp rei den over h et jaar en in haar m om ent van rap p o rterin g MEER AANSLUI TING te zoeken BIJ DE POLITIEKE AGENDA: g e tra c h t w ordt rap p o rtag es op een dusdanig tijd stip af te leveren dat de bevindingen, en vooral de aanbevelingen die daarop gebaseerd zijn, m eegenom en worden in de b e sluitvorm ingsprocessen op een bepaald te rre in . Zo publiceerde de R ekenka m er sinds medio 1985 een d e rtie n ta l rap p o rten (tussentijdse verslagen in R ekenkam er-jargon) over u iteen lo pende onderw erpen als: h et W alrus p ro ject, o v erh eidsautom atisering, R ijksdienst voor de M onum entenzorg, kostenbeheersing in de gezondheids zorg, L ynx-helikopters bij de m arine en afgelopen m aand de zogenaam de 'ru lin g s'.
Zowel 'h e t' verslag als de tu ssen tijd se verslagen verschijnen ook als k am er stuk van de Tw eede K am er. De re su l ta te n van h et R ekenkam erw erk worden ook het m eest zich tb aar als de Tw eede K am er daadw erkelijk één van onze onderzoeken in behande ling neem t, en m et de betrokken bew indspersoon over de bevindingen in debat g a at. Een goed, re c en t voorbeeld is h et onderzoek naar de valuta-inkom ens van de buiten lan d se dienst. D at onderzoek is openbaar gem aakt in h et verslag 1986, dat wil zeggen dat h et eind m a art 1987 werd gepubliceerd. De Tweede K am er is aan een debat over dit onderzoek m et de m inister toegekom en medio sep tem b er 1987. En dat m uisje zal nog wel een s ta a r tje krijgen. Voor óns is d at onderw erp eigenlijk al lang a c h te r de rug. Wel is h et inm id dels gebruikelijk om 'vervolgonder zoeken' te doen en ook daarover te publiceren. D at wil zeggen, dat we na verloop van tijd onderzoeken óf een verslagpunt to t d e b atten h eeft geleid, of daarbij toezeggingen zijn gedaan en of die toezeggingen vervol gens ook zijn nagekom en. H et OPEN- BAARMAKEN van onze bevindingen is en b lijft ons belangrijkste 'w a pen'.
drs. S.J. Stuiveling 36
De uitkom sten van onderzoek worden overigens altijd TEVOREN al VOOR- GELEGD aan de verantw oordelijke bew indspersoon. Die krijgt de m oge lijkheid sch rifte lijk co m m en taar te geven -h et beginsel van 'hoor en w ederhoor'- en de R ekenkam er be tre k t dit sch rifte lijk e co m m en taar uiteindelijk bij h aar p ublicatie.
Ingevolge h et R eglem ent van Orde van de Tw eede K am er worden de verslagen van de R ekenkam er in handen g esteld van de com m issie voor de R ijksuitgaven. M et die com m issie v erg ad ert het C ollege ook periodiek om inzichten uit te w isse len. Sommige onderw erpen worden in uitg eb reid e com m issievergaderingen behandeld. Ook kom t h et wel voor dat een rap p o rt van de R ekenkam er to t een h o o rzittin g leidt, zoals in het geval van h et rap p o rt inzake het O o stersch eld ep ro ject en h et Wal ru srap p o rt. De behandeling van het O o stersch eld erap p o rt leidde to t een verzoek van de Tweede K am er aan de com m issie voor de R ijksuitgaven om sam en m et de R ekenkam er een w erkw ijze te ontw ikkelen die m oet leiden to t ee e ffe c tie v e re con tro le van de Tw eede K am er op de b eslu it vorming en voortgangsrapportering inzake grote p rojecten.
H et p arlem en t lijkt haar c o n tro le ta ak thans m ethodischer op te v a tte n dan een a an tal jaren geleden h et geval was. D at is in de ogen van de R ekenkam er een positieve ontw ik keling en wij steunen hun in itiatiev en op dit te rre in , zoals de feiten o n d er zoeken, dan ook van h a rte . H et u ite in delijke oogm erk van onze con tro le is im m ers dat de sam enleving zoveel mogelijk 'w aar voor haar geld' krijgt.
Ontwikkeling
De C o m p tab iliteitsw et s te lt ons in de gelegenheid om gebruik te maken van de re su lta te n van door anderen v e rric h te controles, onverm inderd u ite ra ard de bevoegdheid to t het doen van eigen onderzoek. Een van
onze aandachtspunten in de nabije toekom st is te proberen de HELE CONTROLEKETEN VOOR ons zodanig STERK te MAKEN, dat wij in g ro te m ate op die w at wij noem en 'voorcon- tro le ' af kunnen gaan. Een goede taak u ito efen in g door ste rk e d e p a rte m en tale acco u n tan tsd ien sten is d a a r om ook van v itaal belang voor de R ekenkam er. D at v e rsch a ft ons de m ogelijkheid om ons re ch tm atig h eid s- onderzoek e ffic ië n te r in te rich ten , w aardoor m eer c a p a c ite it vrijkom t voor overig onderzoek.
Op grond van a rtik e l 80 van de. Comp ta b ilite its w e t h e e ft de R ekenkam er een b ep erk te ta ak en bevoegdheid ten aanzien van bepaalde p riv a a tre c h telijk e rechtspersonen. Als gevolg van een op handen zijnde WIJZIGING van dit w e tsa rtik e l zal de R ekenka m er w aarschijnlijk tevens b elast gaan worden m et de co n tro le op pu b liek rech telijk e rechtspersonen en de steunverlening door h et rijk aan h et bedrijfsleven. Hoewel in de p u b liciteit vooral de aandacht g erich t is gew eest op de uitbreiding van de taak rich tin g bedrijfsleven, is onze opv attin g d at de uitbreiding rich tin g publiekrechtelijke re c h tsp e rso nen een veel g ro te r c ap a c iteitsb e slag op de R ekenkam er zal gaan leggen. In die se c to r gaan vele m iljarden om en zijn e r al veel organen die m et vorm en van to e z ic h t b elast zijn, bijvoorbeeld de Sociale V erzeke ringsraad. In elk geval zal duidelijk zijn d at deze uitbreiding van taken nog stra k k ere eisen aan onze eigen efficien cy zal stellen . MEER EN MEER ZAL DE CONTROLE VAN DE REKENKAMER SYSTEEMGE- RICHT ZIJN. H et c o n tro leren of 168 m iljard gulden rijksm iddelen to t de la a ts te cen t to e re c h tm a tig en doelm atig werd uitgegeven is m et tw eehonderd m ensen onm ogelijk. D at zou het overigens ook m et tw e e duizend zijn. Wat we wel zullen (blijven) doen is h et aangeven van dw arsverbanden (de c e n tra le th e m a 's in onze verslagen), h et analyseren van s tru c tu re le knelpunten en h et
p resen teren van m ogelijke wegen w aarlangs oplossingen gezocht kunnen worden.
D at b e tek e n t ook d at we m eer en m eer energie zullen stoppen in v raag stukken van onderzoeksm ethodologi-